論城鄉(xiāng)二元土地制度下太原市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展

劉根甫

【摘要】本文首先以太原市六城區(qū)的所有城鎮(zhèn)為研究對象，試圖找到當(dāng)?shù)卦诔青l(xiāng)二元土地制度的背景下的新型城鎮(zhèn)化過程中急需解決的問題。同時(shí)參照其他城鎮(zhèn)的成功經(jīng)驗(yàn)，找出自己的不足，就如何解決實(shí)際問題以及促進(jìn)太原市新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展提出有效建議。

【關(guān)鍵詞】太原市；城鄉(xiāng)二元土地制度；新型城鎮(zhèn)化

中圖分類號：F20文獻(xiàn)標(biāo)識碼A文章編號1006-0278（2015）11-040-01

改革二元土地制度結(jié)構(gòu)、促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，需從以下方面著手：改革權(quán)利不平等的城鄉(xiāng)二元土地所有制結(jié)構(gòu)；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場；切實(shí)推進(jìn)征地制度改革；改革和完善宅基地制度；建立公平共享的土地增值收益分配制度；推進(jìn)城鄉(xiāng)結(jié)合部地區(qū)的土地制度創(chuàng)新。

城鄉(xiāng)土地二元制度是將城市和鄉(xiāng)村相互分離的土地權(quán)利體系，存在著一系列制度上的弊端，嚴(yán)重影響太原市城鄉(xiāng)土地市場的和諧發(fā)展。出現(xiàn)的主要問題有太原城區(qū)在土地增值收益上明顯多于周邊鄉(xiāng)村；土地市場缺乏有效的管制，造成一系列疏漏問題；太原市的耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須經(jīng)過征收的過程，土地逐漸形成國有化趨勢；城鎮(zhèn)人口規(guī)模與土地規(guī)模差距過大；由于宅基地有關(guān)的法律條文仍不明確，農(nóng)民的宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)得不到保障；太原市近期加緊城中村的改造建設(shè)，在征地過程中，由土地權(quán)利問題引起的征地糾紛層出不窮，嚴(yán)重影響了政府人員正常工作及社會的穩(wěn)定；在太原市晉源區(qū)和萬柏林區(qū)的城鄉(xiāng)結(jié)合部的用地管理仍非常混亂，相關(guān)政策難以有效實(shí)行。

一、具體問題

（一）城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高

在2008-2014年，太原市政府下達(dá)了逐年穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造的政策，直接導(dǎo)致城鎮(zhèn)化率不斷提高，GDP增長率也隨之逐年上升。但接近85%的高城鎮(zhèn)率卻未實(shí)現(xiàn)太原市GDP總額和人均可支配收入的提高，相關(guān)指標(biāo)以及其所代表的城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平在中部六省中排名末位。

太原市近年來加緊對城市道路的拓寬改造，道路質(zhì)量和通達(dá)度以及公共交通的體系構(gòu)建卓有成效。但有些城區(qū)的配套設(shè)施仍無法跟上城市發(fā)展的步伐，公共服務(wù)質(zhì)量也亟需提升，城市建設(shè)水平還有待提高。

太原市是以煤、鋼等化工能源為基礎(chǔ)的第二產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)，第一，第三產(chǎn)業(yè)為輔的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。西山煤礦，太鋼等工業(yè)廠址分布在西郊和北郊地區(qū)，布局分散，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，以先進(jìn)的科技水平為代表的第三產(chǎn)業(yè)和服務(wù)業(yè)發(fā)展較為緩慢。

（二）城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡

截止2014年，太原市六城區(qū)總面積為2671平方公里，占全市總面積的不到三分之一，常住人口數(shù)有612萬人，而縣區(qū)面積為6321平方公里，常住人口數(shù)只有90.65萬人，可見太原市的人口空間分布極為不平衡，市區(qū)的人口密度遠(yuǎn)高于縣區(qū)。這樣就出現(xiàn)了人口分布不均衡導(dǎo)致的城鎮(zhèn)化發(fā)展不平衡的現(xiàn)象。

（三）城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，太原市受到地理?xiàng)l件限制，國家對其的財(cái)政資金政策支持的力度偏小，會產(chǎn)生用于城鎮(zhèn)建設(shè)的資金短缺的情況。國家每年固定向偏遠(yuǎn)的貧困縣區(qū)給予資金支持，對大城市投入的資金較為有限，再加上各部門的計(jì)劃不一致，在對資金的統(tǒng)籌使用上往往出現(xiàn)問題。導(dǎo)致在有潛力的項(xiàng)目上也難以吸引到優(yōu)質(zhì)的投資者進(jìn)入太原市招商引資，資金鏈經(jīng)常出現(xiàn)斷裂。

（四）小城鎮(zhèn)和城中村規(guī)劃不統(tǒng)一

太原市周邊的小城鎮(zhèn)和城中村改造越來越受到政府的重視，但政府在對其管理上仍分頭管理，沒有將二者納入統(tǒng)籌規(guī)劃的范圍中。仍針對各自的特點(diǎn)，規(guī)模，區(qū)位，布局等分別制定規(guī)劃措施，資源浪費(fèi)現(xiàn)象較為嚴(yán)重。

（五）建設(shè)用地指標(biāo)供給不足

如今，在太原市依舊呈現(xiàn)人多地少的矛盾，國家在近年來在市區(qū)開展很多重點(diǎn)項(xiàng)目的建設(shè)，公園、學(xué)校的用地也在城市用地中占據(jù)了部分規(guī)模，用地指標(biāo)短缺。農(nóng)村建設(shè)用地在法律上還未被正式納入合法范圍，也出現(xiàn)了宅基地的閑置浪費(fèi)等現(xiàn)象，隨之在土地征用過程完成后，無人村的數(shù)量逐漸增多。但相反的是，在太原市的一些村鎮(zhèn)，由于規(guī)劃導(dǎo)致的建設(shè)用地指標(biāo)的缺少，村民無法筑房，村中的耕地?cái)?shù)量遭到切割，用地不均勻的情況愈發(fā)嚴(yán)重。

二、對新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的建議

（一）新城建設(shè)引領(lǐng)城鎮(zhèn)化空間跨越發(fā)展

太原市政府應(yīng)注重生態(tài)環(huán)境的保護(hù)，為城市的新文化建設(shè)提供支持，力爭在此基礎(chǔ)上構(gòu)建出以汾河沿岸為軸的，以新增城市干道為縱橫線，其他商務(wù)區(qū)分散組團(tuán)式布局的發(fā)展模式，考慮將城市外圍榆次，太谷等城市發(fā)展為衛(wèi)星城，將優(yōu)質(zhì)資源集中于此，產(chǎn)業(yè)和人口形成集聚。

（二）力促產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，為城鎮(zhèn)化提供保障

通過引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)，構(gòu)建高新創(chuàng)新教育產(chǎn)業(yè)園區(qū)，逐步加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，形成人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模集聚效益，大力扶持新興產(chǎn)業(yè)，在環(huán)保效益上對傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造，力促產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級，與新型城鎮(zhèn)化相輔相成。在市郊發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，憑借資源優(yōu)勢繼續(xù)鞏固工業(yè)的地位，加強(qiáng)對新興產(chǎn)業(yè)的扶持力度，促使農(nóng)業(yè)化，工業(yè)化，信息化三者相結(jié)合，推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展。

（三）創(chuàng)造城鄉(xiāng)資源共享的新型公共服務(wù)體制

政府應(yīng)增加對供水，電力，道路等基礎(chǔ)設(shè)施條件以及科教文衛(wèi)事業(yè)的公共服務(wù)設(shè)施的轉(zhuǎn)移性政策支持，改變城鄉(xiāng)二元條件下的城鄉(xiāng)分離的公共服務(wù)體制，力圖實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)資源共享機(jī)制，均能享受到優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。將基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度和基礎(chǔ)公共服務(wù)范圍繼續(xù)向周邊農(nóng)村地區(qū)外延，為新型城鎮(zhèn)化創(chuàng)造穩(wěn)定的制度條件。

（四）注重市中心城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升

在新的一年，政府應(yīng)繼續(xù)完善市中心的棚戶區(qū)建設(shè)和城中村改造的后續(xù)工作，保證其按照規(guī)劃順利完成。在市中心創(chuàng)造優(yōu)質(zhì)的發(fā)展條件，發(fā)展有利的商業(yè)地產(chǎn)，促進(jìn)新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展，鞏固太原市經(jīng)濟(jì)發(fā)展中心的地位。

參考文獻(xiàn)：

[1]周天勇，張彌.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下中國城市化發(fā)展道路的選擇[J].財(cái)經(jīng)問題研究，2011（3）.

[2]陳錫文.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)與改革試驗(yàn)[J].農(nóng)村工作通訊，2009（9）.