“三舊”改造拆遷補(bǔ)償安置策略研究

何劍鋒

摘要：在“三舊”改造的全面推進(jìn)過程中，拆遷補(bǔ)償安置的系列政策、措施和方法在保障被拆遷人權(quán)益和推進(jìn)拆遷進(jìn)度方面都做出了積極的探索。文章從政策現(xiàn)狀、問題分析和策略引導(dǎo)三個(gè)層面來進(jìn)行“三舊”改造過程中拆遷補(bǔ)償安置問題的探索研究。

關(guān)鍵詞：“三舊”改造;拆遷補(bǔ)償安置;策略

一、引言

如果說城市的外延擴(kuò)張是城市建設(shè)和發(fā)展的第一次騰飛，那么在建設(shè)資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會(huì)新的歷史條件下，進(jìn)行“三舊”改造、內(nèi)涵式提質(zhì)則是實(shí)現(xiàn)城市建設(shè)與發(fā)展第二次騰飛的重要途徑，是城市發(fā)展的必然歷程。因此，全力推進(jìn)“三舊”改造，積極探索存量建設(shè)用地二次開發(fā)利用的可行之路，已成為廣東省挖掘用地潛力、拓展發(fā)展空間、優(yōu)化城市結(jié)構(gòu)、促進(jìn)一體化建設(shè)的必然選擇。

作為“三舊”改造中必不可少的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，拆遷補(bǔ)償安置是“三舊”改造的先行工作。在“三舊”改造的全面推進(jìn)過程中，拆遷補(bǔ)償安置的系列政策、措施和方法在保障被拆遷人權(quán)益和推進(jìn)拆遷進(jìn)度方面都做出了積極地探索，從根本上改變了“拆遷難”和“野蠻拆遷”的狀況，促進(jìn)了“三舊”改造質(zhì)量和效率的提升。但是，在拆遷補(bǔ)償安置過程中仍然存在許多比較突出的問題，主要表現(xiàn)在拆遷補(bǔ)償安置相關(guān)法規(guī)尚不健全、拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難確定、拆遷成本不斷攀升、違法搶建、拆遷產(chǎn)權(quán)問題等幾個(gè)方面。在通過充分調(diào)研和分析后，筆者從政策現(xiàn)狀、問題分析和策略引導(dǎo)三個(gè)層面來進(jìn)行“三舊”改造過程中拆遷補(bǔ)償安置問題的探索研究。

二、以社會(huì)和諧的改造策略引導(dǎo)拆遷改造

與時(shí)俱進(jìn)，尋求合理的空間布局和可持續(xù)發(fā)展，努力改善城市人居環(huán)境，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)轉(zhuǎn)變，這是進(jìn)行“三舊”改造探索的嚴(yán)峻課題。如何在平衡中尋求突破，在和諧中實(shí)現(xiàn)嬗變，是每個(gè)城市的管理者都必須面對(duì)和思考的問題。而拆遷補(bǔ)償安置是“三舊”改造中最敏感、最復(fù)雜的“人心”工程。因此，在改造過程中必須堅(jiān)持“依法拆遷”和“以人為本”相結(jié)合搞拆遷，堅(jiān)持和諧均衡的基本原則，推廣民意咨詢充分、拆遷賠償合理、申訴機(jī)制公開透明的“陽光拆遷”、“和諧拆遷”。

和諧拆遷策略主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面。

（一） 決策——民主科學(xué)

科學(xué)決策是做好工作的基本前提。要扎實(shí)地做好前期調(diào)研工作，有針對(duì)性地解決項(xiàng)目拆遷中的一些重大問題。以被拆遷人為對(duì)象，認(rèn)真開展調(diào)查摸底工作。在摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上依法、科學(xué)、合理地制定切合實(shí)際情況、利于被拆遷人的拆遷安置方案。

（二） 理念——以人為本

以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，本著保障人民利益不受損、惠及于民的工作思路，始終注重將民意作為決策基礎(chǔ)和依據(jù)，始終注重將民利最大化作為利益分配平衡基點(diǎn)，始終注重在操作環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)上突顯民生優(yōu)先取向。

（三） 程序——陽光拆遷

在拆遷過程中，強(qiáng)調(diào)拆遷人的法制約束，依法文明拆遷，杜絕高壓政策和野蠻行為，確保每個(gè)步驟都按照法定程序嚴(yán)格實(shí)施，做到公平、公開、公正。穩(wěn)中求進(jìn)，不到萬不得已，盡量不采取強(qiáng)制拆除，同時(shí)要在建立群眾情緒疏導(dǎo)機(jī)制之上堅(jiān)持法治。

（四） 補(bǔ)償——公平合理

補(bǔ)償方案要充分體現(xiàn)對(duì)《物權(quán)法》規(guī)定的私有財(cái)產(chǎn)的尊重和保護(hù)，讓群眾眼前不吃虧，長遠(yuǎn)受大益。統(tǒng)一政策不放松，切實(shí)把好政策執(zhí)行關(guān)，堅(jiān)決杜絕早拆早吃虧、“釘子戶”占便宜的現(xiàn)象。

三、建立拆遷補(bǔ)償安置的原則和標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)改造進(jìn)度

（一）政策現(xiàn)狀與問題分析

新的憲法修正案僅僅規(guī)定，國家征收公民私有財(cái)產(chǎn)的應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償，但對(duì)補(bǔ)償本身沒有明確界定，對(duì)補(bǔ)償原則更是只字未提。從《物權(quán)法》到相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件，對(duì)拆遷補(bǔ)償?shù)脑瓌t均做了回避?？偟膩碚f，現(xiàn)行拆遷領(lǐng)域內(nèi)有關(guān)補(bǔ)償安置的規(guī)定顯得較為簡略，都未確立一個(gè)普遍使用的補(bǔ)償原則與標(biāo)準(zhǔn)。

補(bǔ)償原則上應(yīng)以恢復(fù)被拆遷人被拆遷之前的生產(chǎn)、生活狀態(tài)為標(biāo)準(zhǔn)，消除拆遷隊(duì)權(quán)利人的影響，這樣才能對(duì)被拆遷人的利益提供有效的保護(hù)。

雖然憲法修正案對(duì)補(bǔ)償做了原則性的規(guī)定，但對(duì)補(bǔ)償本身沒有明確界定，而且在拆遷配套法律法規(guī)中也沒有做出具體的規(guī)定，缺少操作標(biāo)準(zhǔn)。

“三舊”改造拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是被拆遷人最為關(guān)注的內(nèi)容，“三舊”改造的項(xiàng)目和地塊很多，不同區(qū)域的改造對(duì)象由于區(qū)位、采光等各種因素不一樣，價(jià)值也不一樣，所以很難拿出一個(gè)統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。但在推進(jìn)“三舊”改造的過程中，必須承認(rèn)歷史現(xiàn)實(shí)，對(duì)地上已建建筑物進(jìn)行補(bǔ)償，因此“三舊”改造項(xiàng)目除了要考慮技術(shù)因素外，還必須考慮拆遷補(bǔ)償成本等經(jīng)濟(jì)因素，或以房地產(chǎn)市場評(píng)估價(jià)格確定，由有資質(zhì)的房地產(chǎn)公司的專業(yè)房地產(chǎn)評(píng)估師進(jìn)行評(píng)估。但改造對(duì)象的評(píng)估體系和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)仍存在很大的問題，處理不當(dāng)，對(duì)于社會(huì)穩(wěn)定和民族團(tuán)結(jié)形成潛在的隱患，建立相應(yīng)的評(píng)估體系或者方法迫在眉睫。

（二）策略引導(dǎo)

補(bǔ)償安置方案要做到以下幾個(gè)方面：一是補(bǔ)償安置制度要以社會(huì)保障為主，將被改造對(duì)象的社會(huì)保障的費(fèi)用計(jì)入安置補(bǔ)償?shù)某杀局衼?，切?shí)地解決被改造對(duì)象的后顧之憂;二是補(bǔ)償方式除了貨幣補(bǔ)償以外，還需要配套的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)救濟(jì)、子女上學(xué)等方方面面的社會(huì)保障的政策，解決被改造村民長遠(yuǎn)的安生立命之所需;三是適當(dāng)提高拆遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)地解決被改造對(duì)象社會(huì)保障經(jīng)費(fèi)不充足的問題;四是拆遷補(bǔ)償應(yīng)該能夠反映土地價(jià)格與勞動(dòng)力實(shí)際損失的費(fèi)用，從而使被改造對(duì)象能夠獲得部分土地的成本價(jià)與出讓價(jià)之間的增值利益;五是明確拆遷補(bǔ)償費(fèi)用中的那些土地補(bǔ)償費(fèi)用的標(biāo)準(zhǔn)，切實(shí)地維護(hù)土地所有權(quán)者的合法權(quán)益;六是改變那種將安置補(bǔ)償費(fèi)用直接發(fā)放給改造區(qū)村民的支付方式，而是將安置的補(bǔ)助費(fèi)用納入勞動(dòng)社會(huì)保障部門建立的安置專用賬戶，將其納入到失業(yè)救濟(jì)與社會(huì)保障之中來，為被改造對(duì)象建立健全穩(wěn)定地社會(huì)保障體系，從而維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

同時(shí)，標(biāo)準(zhǔn)一旦制定，堅(jiān)持“三個(gè)一致”的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償執(zhí)行。一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一致，即嚴(yán)格按政府的相關(guān)政策法規(guī)對(duì)被拆遷戶做出補(bǔ)償安置，同時(shí)堅(jiān)持統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償;二是前后補(bǔ)償一致，即“一把尺子量到底”、“絕不讓第一個(gè)簽協(xié)議的少得一分，也絕不讓最后一個(gè)簽協(xié)議的多占一毫”;三是同類型房屋補(bǔ)償一致，即拆多大面積的房子就在此項(xiàng)目中補(bǔ)償給市民多大面積的房子，或者以補(bǔ)償同樣的價(jià)格賣給市民被拆的同等面積房屋。通過“三個(gè)一致”和陽光操作，讓市民享受平等待遇，避免拆遷戶持觀望等待態(tài)度，將房屋“待價(jià)而沽”，促使其加入“先走先得益”的行列，從而加快改造步伐。

四、完善合理補(bǔ)償機(jī)制切實(shí)保障拆遷戶權(quán)益

（一）政策現(xiàn)狀與問題分析

《物權(quán)法》在第四十二條對(duì)征收土地過程中補(bǔ)償機(jī)制（包括補(bǔ)償費(fèi)用、社會(huì)保障費(fèi)用、保障居住條件等各方面）做出了明確規(guī)定。同時(shí)，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》也對(duì)我國城市房屋拆遷過程中的補(bǔ)償范圍進(jìn)行了明確規(guī)定，其補(bǔ)償?shù)姆秶ǚ课菟袡?quán)、附屬物所有權(quán)及未超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑?？梢钥闯?，在現(xiàn)行的法律條文的規(guī)定中，只是對(duì)有形的資產(chǎn)權(quán)利進(jìn)行了補(bǔ)償界定，但是對(duì)于被征收土地、被拆除房屋占有范圍內(nèi)的預(yù)期收益及無形利益卻不予補(bǔ)償，即被征收土地的發(fā)展權(quán)益和被拆遷房屋的無形資產(chǎn)利益得不到補(bǔ)償。以城市房屋拆遷為例，在被拆遷人當(dāng)中有不少人生活貧困，如果選擇貨幣補(bǔ)償，他們得到的貨幣補(bǔ)償金不足以購買原來房屋所在地附近的房子，只得另覓住所。通常城市房屋拆遷都是在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較完善的區(qū)域，另覓住所就可能在工作、生活等各方面都帶來極大不便等，而被征收土地的發(fā)展權(quán)益和被拆遷人的預(yù)期收益及無形利益沒有補(bǔ)償，這也是被拆遷人對(duì)拆遷產(chǎn)生抵觸情緒的一個(gè)重要原因，以至于拆遷糾紛愈演愈烈。

（二）策略引導(dǎo)

在拆遷過程各方利益博弈中，被拆遷人總是處于弱勢，其利益保護(hù)問題直接關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定大局，為作為弱勢群體的被拆遷人提供多渠道多形式的救濟(jì)機(jī)制，有利于將公眾的利益訴求納入到制度化、規(guī)范化、法制化的軌道上來。

一是完善對(duì)行政補(bǔ)償?shù)木葷?jì)制度，包括自下而上和自上而下兩個(gè)過程。目前，自下而上的過程比較完善，都有相應(yīng)的制度作為支撐，主要體現(xiàn)在一旦被拆遷方的權(quán)利受到侵犯，都會(huì)對(duì)政府提出相應(yīng)的復(fù)議或者訴訟。目前，問題比較多的是自上而下的過程，即政府在行政補(bǔ)償方面的執(zhí)行不到位，造成被拆遷方得不到相應(yīng)的補(bǔ)償。因此，應(yīng)該從法律上明確規(guī)定政府應(yīng)該如何保證實(shí)現(xiàn)對(duì)被拆遷方的救濟(jì)。

二是為被拆遷人提供必要的法律援助。被拆遷人中，大多是中低收入家庭，屬于社會(huì)弱勢群體，當(dāng)合法權(quán)益受到侵犯時(shí)，他們沒有足夠的能力支付因?qū)で笮姓葷?jì)所需的成本（包括時(shí)間、經(jīng)費(fèi)、必要的法律知識(shí)等），建議成立專門保護(hù)失地農(nóng)民利益的法律機(jī)構(gòu)或社會(huì)組織，為他們提供法律咨詢及法律援助。

五、尊重歷史依法推進(jìn)拆遷

（一）政策現(xiàn)狀和問題分析

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》中第二十條明確規(guī)定，“拆除違章建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時(shí)建筑，不予補(bǔ)償”。雖然《條例》已明確了對(duì)違章建筑的處置方式，但是在實(shí)踐操作過程中，為了推進(jìn)改造速度，對(duì)于違章建筑都給予一定的賠償。以廣州市獵德城中村改造為例，在改造過程中，為了推動(dòng)改造能夠順利進(jìn)行，市政府做了讓步，對(duì)于違章建筑也給予一定的賠償，而且賠償標(biāo)準(zhǔn)高達(dá)每平方米1000元。這種做法的負(fù)面效應(yīng)是顯然的，容易造成改造前期由于經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，出現(xiàn)大量劣質(zhì)的旨在獲得賠償材料損失費(fèi)的搶建風(fēng)潮，阻礙改造工作的進(jìn)程。但是，如若不賠，則很難體現(xiàn)以人為本，構(gòu)建和諧社會(huì)的主旋律，可能出現(xiàn)更多的反對(duì)聲音和“釘子戶”。為了避免出現(xiàn)諸如此類的事情發(fā)生，本研究認(rèn)為違章建筑賠償應(yīng)注意區(qū)別對(duì)待，應(yīng)根據(jù)違章建筑的質(zhì)量、面積、年限分別制定賠償標(biāo)準(zhǔn)，如對(duì)惡意搶建的則堅(jiān)決不予賠償。

（二）策略引導(dǎo)

1. 尊重歷史，堅(jiān)持實(shí)事求是解決問題

城市化是一個(gè)漸進(jìn)的過程，因?yàn)槌鞘懈掳l(fā)展才需要“三舊”改造和拆遷?，F(xiàn)在的城市規(guī)劃基本是在現(xiàn)有建筑物已經(jīng)形成的情況下進(jìn)行的?？梢哉f產(chǎn)權(quán)人是被動(dòng)拆遷，其合法利益理應(yīng)得到保護(hù)。在宅基地上建生產(chǎn)經(jīng)營用房有其歷史背景，鼓勵(lì)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，大搞三產(chǎn)服務(wù)業(yè)，服務(wù)城市市民，這些做法在一定的歷史階段為城市化做出了貢獻(xiàn)，如果用現(xiàn)在的政策和要求去處理歷史形成的問題，這與實(shí)事求是的原則是相悖的。

2. 惡意搶建的堅(jiān)決不予賠償

對(duì)拆遷通告發(fā)布前事實(shí)存在的無照房屋，依據(jù)相關(guān)法規(guī)制定統(tǒng)一認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，并由執(zhí)法部門組織加強(qiáng)巡查，盡量地防止搶建行為的發(fā)生。對(duì)認(rèn)定為違法的房屋，特別是惡意搶建的，由政府組織一律拆除，堅(jiān)決不予補(bǔ)償。

（作者單位：廣東卓越土地房地產(chǎn)評(píng)估咨詢有限公司）