滾動(dòng)預(yù)算方式對(duì)高校預(yù)算編制的影響分析

劉雙喜　周松年　石蕾　樊郁真

摘 要：滾動(dòng)預(yù)算是為了保持國(guó)家財(cái)政持續(xù)穩(wěn)定而對(duì)預(yù)算管理管理制度進(jìn)行的改革，20世紀(jì)中期特別是20世紀(jì)90年代以來(lái)，西方國(guó)家特別是OECD國(guó)家采用的通行做法。我國(guó)隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，國(guó)家治理模式的變革，財(cái)政部為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，我國(guó)財(cái)政部門(mén)預(yù)算逐步實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算。高校系統(tǒng)作為一個(gè)培育人才、進(jìn)行科研的一個(gè)獨(dú)特系統(tǒng)，為適應(yīng)預(yù)算管理體制改革需要，需對(duì)滾動(dòng)預(yù)算編制方式對(duì)高校的影響進(jìn)行研究，以便更好適應(yīng)國(guó)家的滾動(dòng)預(yù)算編制需要。本文在對(duì)年度預(yù)算模式、滾動(dòng)預(yù)算編制方式對(duì)比分析、提出滾動(dòng)預(yù)算優(yōu)勢(shì)基礎(chǔ)上，提出了滾動(dòng)預(yù)算編制方式對(duì)高校的影響。

關(guān)鍵詞：滾動(dòng)預(yù)算；預(yù)算編制；高校；影響

1.引言

隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，政府作為市場(chǎng)的服務(wù)與管理者，其職能也隨之發(fā)生變革，現(xiàn)代國(guó)家治理理念與方式已深入到政府職能的方方面面，財(cái)政制度、政策作為國(guó)家治理模式的一種重要手段，對(duì)滿(mǎn)足社會(huì)公共基本職能的資金分配方式也不斷發(fā)生變革，預(yù)算作為公共財(cái)政制度的基礎(chǔ)，在國(guó)家掌控經(jīng)濟(jì)總量平衡、調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)均衡發(fā)展、優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展等方面具有重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)現(xiàn)行預(yù)算管理制度也暴露出一些不符合公共財(cái)政制度和現(xiàn)代國(guó)家治理要求的問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：預(yù)算編報(bào)與發(fā)展規(guī)劃脫節(jié)，年度部門(mén)預(yù)算只體現(xiàn)年度經(jīng)費(fèi)情況，跨年度預(yù)算平衡機(jī)制尚未建立，預(yù)算管理和控制方式不夠科學(xué)，年度內(nèi)經(jīng)費(fèi)調(diào)整事項(xiàng)多；夸年度發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理較零碎，經(jīng)費(fèi)需求建設(shè)內(nèi)不直觀，財(cái)政結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金規(guī)模較大，預(yù)算資金使用績(jī)效不高等。為推進(jìn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展，我國(guó)借鑒西方一些國(guó)家財(cái)政管理經(jīng)驗(yàn)，積極推進(jìn)預(yù)算編報(bào)方式和財(cái)政資金分配方式改革，變年度部門(mén)預(yù)算方式為滾動(dòng)預(yù)算編報(bào)方式，相關(guān)試點(diǎn)工作目前已在河北省、河南焦作市、深圳市等省市展開(kāi)，全面實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算也將為期不遠(yuǎn)，目前財(cái)政部已出臺(tái)滾動(dòng)預(yù)算編制的指導(dǎo)意見(jiàn)，要求全國(guó)各地在編報(bào)年度部門(mén)預(yù)算時(shí)需啟動(dòng)三年期滾動(dòng)預(yù)算編制。

2.滾動(dòng)預(yù)算的優(yōu)勢(shì)分析

滾動(dòng)預(yù)算相對(duì)年度部門(mén)預(yù)算而言，注重過(guò)程管理和績(jī)效評(píng)價(jià)，具有規(guī)劃性、全局性、延續(xù)性、前瞻性、變化性、指導(dǎo)性與績(jī)效性?xún)?yōu)勢(shì)特點(diǎn)，具體分析為：

2.1實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，有助于提高預(yù)算的準(zhǔn)確性

滾動(dòng)預(yù)算可以將原本1年的預(yù)算周期擴(kuò)大到3年，克服了年度部門(mén)預(yù)算以年度為限的短視行為，以規(guī)劃任務(wù)完成時(shí)間為著眼點(diǎn)，具全局性，在執(zhí)行過(guò)程中對(duì)項(xiàng)目和經(jīng)費(fèi)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，能有效推進(jìn)目標(biāo)建設(shè)的明確性、工作進(jìn)展的有效性，使項(xiàng)目建設(shè)更具可行性，且在后2年預(yù)算滾動(dòng)編制時(shí)中能根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和政策變化隨時(shí)對(duì)最初預(yù)算進(jìn)行修訂，實(shí)現(xiàn)經(jīng)費(fèi)的動(dòng)態(tài)把控，提高了預(yù)算的準(zhǔn)確性。

2.2實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，有助于提高資金的使用效益

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算能有效減少沉淀資金，提高資金使用效益，在對(duì)項(xiàng)目庫(kù)的管理過(guò)程中，按輕重緩急進(jìn)行安排，能促進(jìn)執(zhí)行部門(mén)集中有限資金進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，減少資金的占用或閑置，同時(shí)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目所需資金按進(jìn)度計(jì)劃安排，減少了年度內(nèi)項(xiàng)目資金結(jié)轉(zhuǎn)的可能性和占用，使在年度內(nèi)收入一定的情況下，使剩余資金可安排在其他急需項(xiàng)目上，這樣最大可能地整合資金、集中財(cái)力解決事關(guān)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展大局的重大問(wèn)題，既有利于保證重點(diǎn)項(xiàng)目需求，也有助于硬化預(yù)算約束，改善預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行效率，提高了資金統(tǒng)籌力度和使用效率。

2.3有利于提高預(yù)算編制質(zhì)量

實(shí)施滾動(dòng)預(yù)算，通過(guò)立足長(zhǎng)遠(yuǎn)、符合規(guī)劃、貼近實(shí)際組織篩選預(yù)算項(xiàng)目，進(jìn)一步增強(qiáng)部門(mén)預(yù)算的透明度，特別是對(duì)發(fā)展性重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跨年度管理，增強(qiáng)各年度之間財(cái)政支出的連續(xù)性，有利于財(cái)政運(yùn)行的平衡和穩(wěn)固，提高了預(yù)算編制的質(zhì)量。在編制過(guò)程中，各部門(mén)參與溝通、協(xié)調(diào)，積極參與到預(yù)算編制過(guò)程，進(jìn)行全局性組織，提高了預(yù)算信息質(zhì)量，避免了年度部門(mén)預(yù)算編報(bào)過(guò)程中的財(cái)務(wù)部門(mén)單獨(dú)奮戰(zhàn)缺陷，一定程度上規(guī)避了預(yù)算編制風(fēng)險(xiǎn)。

2.4是有利于防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)

各部門(mén)按照規(guī)劃目標(biāo)提前謀劃大事和資金籌措方案，將有效提高財(cái)政資金分配的前瞻性、計(jì)劃性和整體配置效益，集中財(cái)力解決經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域內(nèi)的重大問(wèn)題，防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

開(kāi)展?jié)L動(dòng)預(yù)算、加強(qiáng)財(cái)政資金的計(jì)劃性、過(guò)程管理和績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)財(cái)政改革目標(biāo)的大勢(shì)所趨。教育系統(tǒng)作為社會(huì)公共職能的履行者、服務(wù)管理者，具有公益性目的，屬于公共財(cái)政資金支出范疇，為實(shí)現(xiàn)公共職能最優(yōu)化、價(jià)值最大化目標(biāo)，必需取得公共財(cái)政資金的扶持。為適應(yīng)財(cái)政分配體制改革的需要，取得財(cái)政資金資源在分配中的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，高校系統(tǒng)在主動(dòng)適應(yīng)滾動(dòng)預(yù)算編制要求基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮高校系統(tǒng)的比較優(yōu)勢(shì)，積極研究滾動(dòng)預(yù)算對(duì)教育預(yù)算編制方式的影響，并采取相應(yīng)對(duì)策。

3.滾動(dòng)預(yù)算編報(bào)方式對(duì)教育系統(tǒng)預(yù)算編制的影響分析

3.1滾動(dòng)預(yù)算編制管理要求高校系統(tǒng)發(fā)展規(guī)劃制定的影響

發(fā)展規(guī)劃是單位或部門(mén)未來(lái)發(fā)展的方向和目標(biāo)，預(yù)算主要看單位的發(fā)展規(guī)劃，滾動(dòng)預(yù)算編制中對(duì)項(xiàng)目的審核確認(rèn)立項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，其中一條重要依據(jù)就是判斷上報(bào)項(xiàng)目是否符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的項(xiàng)目才能進(jìn)入項(xiàng)目庫(kù)管理，不符合發(fā)展規(guī)劃、不切實(shí)際或粗制泛造的項(xiàng)目不予立項(xiàng)支持。從而形成發(fā)展規(guī)劃決定預(yù)算項(xiàng)目，預(yù)算項(xiàng)目又反作用于發(fā)展規(guī)劃，要求編制發(fā)展規(guī)劃符合經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展總體規(guī)劃，發(fā)展項(xiàng)目規(guī)劃上要更加具體、切實(shí)可行，能分階段落實(shí)，不能泛泛而談。

從經(jīng)費(fèi)保障角度來(lái)看，預(yù)算的關(guān)鍵是怎么實(shí)現(xiàn)與國(guó)家的中期規(guī)劃銜接，通過(guò)什么手段去銜接。年度部門(mén)預(yù)算考慮年度性，很難做到這一點(diǎn)，而三年跨期滾動(dòng)預(yù)算，就能與國(guó)家的五年規(guī)劃甚至更長(zhǎng)的戰(zhàn)略規(guī)劃銜接起來(lái)，使中期預(yù)算安排和年度預(yù)算安排相結(jié)合，能于中期規(guī)劃和長(zhǎng)期戰(zhàn)略相吻合，不出現(xiàn)偏離，這也是實(shí)施跨年度預(yù)算的優(yōu)勢(shì)所在。中期財(cái)務(wù)規(guī)劃制定系統(tǒng)詳盡的財(cái)政計(jì)劃，做好財(cái)力保障，實(shí)現(xiàn)財(cái)政預(yù)算與政府中長(zhǎng)期規(guī)劃目標(biāo)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一和有機(jī)結(jié)合，確定科學(xué)合理的資源分配機(jī)制，通過(guò)預(yù)算編制實(shí)現(xiàn)，通過(guò)制度強(qiáng)化約束，增強(qiáng)預(yù)算的可預(yù)見(jiàn)性，將公共政策目標(biāo)與預(yù)算過(guò)程緊密結(jié)合起來(lái)，使有限的財(cái)力發(fā)揮最大的作用。

3.2滾動(dòng)預(yù)算編制要求高校系統(tǒng)決策理念的影響

在年度部門(mén)預(yù)算編報(bào)方式下，計(jì)劃和決策都是當(dāng)年度的，與當(dāng)年編報(bào)下年度的預(yù)算基本上處于脫節(jié)狀態(tài)，預(yù)算的約束力差，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人意志比較強(qiáng)，導(dǎo)致預(yù)算調(diào)整情況多；滾動(dòng)預(yù)算編報(bào)方式下，實(shí)現(xiàn)跨年度預(yù)算滾動(dòng)平衡，年度決策由滾動(dòng)期規(guī)劃決定，決策方式就從年度決策變成中期決策，由當(dāng)年決定當(dāng)年的事變?yōu)楫?dāng)年謀劃當(dāng)年及滾動(dòng)期事，意味著決策方式的重大調(diào)整，政府治理理念的調(diào)整。決策方式不變而預(yù)算的滾動(dòng)編制就失去了原有意義，推行時(shí)也就阻滯不前。

3.3滾動(dòng)預(yù)算編制要求對(duì)高校系統(tǒng)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的影響

推進(jìn)預(yù)算公開(kāi)透明，實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度，增強(qiáng)政府理財(cái)工作的透明度，減少政府自由裁量權(quán)，充分發(fā)揮預(yù)算公開(kāi)透明對(duì)政府部門(mén)的監(jiān)督和約束作用，讓財(cái)政資金在陽(yáng)光下運(yùn)行，是預(yù)算改革的重要目標(biāo)。滾動(dòng)預(yù)算方式實(shí)行全口徑預(yù)算，要求預(yù)算編制完整、全面、全方位、全口徑，提高預(yù)算活動(dòng)的透明度，達(dá)到預(yù)算分配的公平性，提高政府可統(tǒng)籌能力。修改后的預(yù)算法不僅將“預(yù)算公開(kāi)”寫(xiě)入法律，還規(guī)定了公開(kāi)的時(shí)效和內(nèi)容。

3.4滾動(dòng)預(yù)算編制方式下對(duì)高校系統(tǒng)預(yù)算編制基礎(chǔ)信息的影響

年度部門(mén)預(yù)算編制方式下，總體上人員經(jīng)費(fèi)按人頭、公用經(jīng)費(fèi)按定額，事業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)按預(yù)算年度需求進(jìn)行核定，編制原則為以收定支，收支年度平衡；滾動(dòng)預(yù)算下，人員經(jīng)費(fèi)和公用經(jīng)費(fèi)按年度部門(mén)預(yù)算編制方式進(jìn)行核定，對(duì)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)，以發(fā)展規(guī)劃為基礎(chǔ)，以是否適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總目標(biāo)為審定依據(jù)，以滾動(dòng)周期為期限，實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)周期內(nèi)的資金收支平衡，而不局限于某一年度，編制過(guò)程中實(shí)行全口徑、全方位預(yù)算。

3.5滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)高校系統(tǒng)發(fā)展項(xiàng)目日常管理的影響

滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)發(fā)展項(xiàng)目的管理影響方面，一是表現(xiàn)為對(duì)高校發(fā)展項(xiàng)目立項(xiàng)的影響，項(xiàng)目立項(xiàng)應(yīng)立足于經(jīng)批準(zhǔn)的發(fā)展規(guī)劃貫徹落實(shí)方面，按照中長(zhǎng)期規(guī)劃明確的重點(diǎn)支出方向，編制具體翔實(shí)、有效可控的項(xiàng)目概況和實(shí)施規(guī)劃、績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，進(jìn)行項(xiàng)目申報(bào)；同時(shí)將中央提前通知的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目納入編制范圍，增強(qiáng)滾動(dòng)預(yù)算編制的完整性，經(jīng)上級(jí)審核批準(zhǔn)后納入項(xiàng)目庫(kù)管理；二是對(duì)項(xiàng)目管理的影響，對(duì)重點(diǎn)支出項(xiàng)目預(yù)算實(shí)施跨年度管理，與規(guī)劃、發(fā)展目標(biāo)保持一致，分年度滾動(dòng)測(cè)算并投入經(jīng)費(fèi)，同時(shí)開(kāi)展項(xiàng)目的績(jī)效過(guò)程跟蹤管理、完成后的績(jī)效評(píng)價(jià)；另外，對(duì)項(xiàng)目責(zé)任人的責(zé)任要求更高，預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行績(jī)效要求每個(gè)支出項(xiàng)目都要有明確、量化、分階段的預(yù)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)績(jī)效目標(biāo)，建立績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排相結(jié)合的運(yùn)行機(jī)制，提高財(cái)政資金的使用效率與配置效能預(yù)算基礎(chǔ)。

3.6預(yù)算編制手段和技術(shù)對(duì)高校系統(tǒng)大數(shù)據(jù)信息技術(shù)的影響

信息化處理進(jìn)入大數(shù)據(jù)時(shí)代后，電子信息數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用更加廣泛，對(duì)滾動(dòng)預(yù)算的編制提供了可行性客觀條件，在滾動(dòng)預(yù)算下，預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的處理，項(xiàng)目庫(kù)的建設(shè)、審核與日常管理、執(zhí)行過(guò)程的監(jiān)督跟蹤、執(zhí)行結(jié)果的績(jī)效評(píng)價(jià)，批量數(shù)據(jù)的云傳輸?shù)龋夹桦娮有畔⒓夹g(shù)的支撐，以便提高編制效率、執(zhí)行效果和社會(huì)效益。

3.7滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)高校系統(tǒng)預(yù)算管理人員的影響

滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校系統(tǒng)財(cái)務(wù)人員的專(zhuān)業(yè)水平提出了挑戰(zhàn)。編制財(cái)政滾動(dòng)預(yù)算是一項(xiàng)持續(xù)不斷、不斷滾動(dòng)的工作，所需的專(zhuān)業(yè)知識(shí)面廣， 預(yù)算編報(bào)過(guò)程要求全程參與預(yù)算管理，從預(yù)算基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集歸納匯總、執(zhí)行過(guò)程的動(dòng)態(tài)管理，到執(zhí)行結(jié)果的評(píng)價(jià)監(jiān)督都需全程參與，同時(shí)要求參與到單位發(fā)展規(guī)劃制定和周期決策過(guò)程，時(shí)刻與資金使用單位保持密切的溝通與聯(lián)系，需具備良好的會(huì)計(jì)金融、財(cái)務(wù)管理專(zhuān)業(yè)知識(shí)、視野開(kāi)闊的宏觀預(yù)測(cè)知識(shí)、良好的溝通技巧。

3.8滾動(dòng)預(yù)算編制對(duì)高校財(cái)務(wù)管理模式的影響分析

目前，我國(guó)財(cái)務(wù)管理模式還是一種靜態(tài)模式，高校系統(tǒng)更不例外。靜態(tài)模式以年度為單位，進(jìn)行零基預(yù)算，對(duì)國(guó)家收支平衡、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展情況下，這種模式比較適應(yīng)，但對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展波動(dòng)較大或國(guó)際震蕩年度，則不適合年度平衡，造成年度間的赤字或結(jié)余，不利于年度間的收支調(diào)劑均衡，也不利于數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)分析，不便于作為國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的參考依據(jù)。滾動(dòng)預(yù)算模式下，要求財(cái)務(wù)管理進(jìn)行動(dòng)態(tài)管理，人員經(jīng)費(fèi)進(jìn)行動(dòng)態(tài)維護(hù)，發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，收入方面進(jìn)行滾動(dòng)統(tǒng)計(jì)，結(jié)余結(jié)轉(zhuǎn)下年進(jìn)行調(diào)劑，隨時(shí)修訂偏離于發(fā)展規(guī)劃或決策情況，保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的有序性、穩(wěn)定性。

3.9滾動(dòng)預(yù)算編制帶來(lái)對(duì)高校發(fā)展項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的影響

開(kāi)展預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)是我國(guó)財(cái)政改革體系的重要組成部分，也是改變以往重投入輕產(chǎn)出、重分配輕管理、重支出輕效益的預(yù)算管理模式，是開(kāi)展?jié)L動(dòng)預(yù)算進(jìn)行過(guò)程管理過(guò)程的重要內(nèi)容。實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算，在績(jī)效評(píng)價(jià)方面，要加強(qiáng)預(yù)算項(xiàng)目的績(jī)效過(guò)程管理，提高透明度，加強(qiáng)資金的使用過(guò)程監(jiān)督，開(kāi)展跨年度績(jī)效評(píng)價(jià)模式，項(xiàng)目結(jié)束后同時(shí)開(kāi)展績(jī)效全面評(píng)價(jià)。這種績(jī)效評(píng)價(jià)方式動(dòng)態(tài)評(píng)價(jià)和靜態(tài)評(píng)價(jià)相結(jié)合，較為直觀，整體把握性強(qiáng)。

4.結(jié)語(yǔ)

高校系統(tǒng)作為公共職能履行部門(mén)，立于財(cái)政改革浪潮，要未雨綢繆，加強(qiáng)公共職能中長(zhǎng)期規(guī)劃的制訂和運(yùn)行機(jī)制管理，提高國(guó)家治理意識(shí)的改革，保持規(guī)劃發(fā)展和項(xiàng)目的延續(xù)性，加強(qiáng)預(yù)算信息化建設(shè)，提高系統(tǒng)內(nèi)預(yù)算編制人員和相關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)人預(yù)算理念和技能，積極做好應(yīng)對(duì)實(shí)施全面滾動(dòng)預(yù)算的應(yīng)對(duì)之策，立足現(xiàn)在，籌劃將來(lái)，成為預(yù)算編報(bào)方式改革中的弄潮兒。（作者單位：南京體育學(xué)院）

江蘇高校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究一般項(xiàng)目.滾動(dòng)預(yù)算對(duì)高校預(yù)算編制的影響及對(duì)策研究. 2014SJA003

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