貴州典型現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)存在問題及解決措施

羅睿　何騰兵

摘 要：現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)的建設(shè)可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益和土地利用率，被公認(rèn)為是推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要手段。然而，在農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)過程中，很多土地問題開始凸顯，權(quán)屬爭議隱患、土地非農(nóng)化、耕地質(zhì)量下降、圈地現(xiàn)象等已經(jīng)變成貴州省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)有序開展的主要問題。筆者在分析這些問題的基礎(chǔ)上，對(duì)貴州省現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：貴州；農(nóng)業(yè)園區(qū)；解決措施

中圖分類號(hào)：F324 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2015.10.009

Abstract： The construction of modern agricultural park can improve the efficiency of agricultural production and land utilization and is recognized as an important means to promote agricultural modernization. However， in the process of construction of agricultural park， a series of problems began to cause， ownership dispute hidden danger， the non-agricultural land， decline in the quality of arable land， the phenomenon of enclosure， has become main problems of construction of modern agricultural park in Guizhou Province. In this paper， based on the analysis of these problems， puts forward some countermeasures and suggestions were walking on the construction of modern agricultural park in Guizhou Province.

Key words： Guizhou； the modern agricultural park； measures

國家對(duì)農(nóng)業(yè)的政策優(yōu)惠、資金的扶持及各種綠色通道的大開，促進(jìn)著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，而農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)一直以來都受到國家的鼓勵(lì)?，F(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)作為農(nóng)業(yè)技術(shù)組裝集成、科技成果轉(zhuǎn)化、高新技術(shù)示范推廣和產(chǎn)業(yè)集群的有效載體，對(duì)于推動(dòng)農(nóng)業(yè)新技術(shù)的開發(fā)、轉(zhuǎn)化以及推廣應(yīng)用，發(fā)揮著明顯的示范引導(dǎo)作用[1-8]。貴州省2013年開始著力100個(gè)農(nóng)業(yè)園區(qū)建設(shè)和改建[9]，由于貴州省薄弱的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和不成熟的管理，農(nóng)業(yè)園區(qū)的經(jīng)營也暴露出諸多問題，影響著貴州農(nóng)業(yè)園區(qū)今后的發(fā)展。

1 園區(qū)現(xiàn)有問題分析

1.1 土地流轉(zhuǎn)后權(quán)屬爭議有隱患

園區(qū)核心區(qū)的土地平整工程和園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施是今后產(chǎn)生土地權(quán)屬爭議的兩大因素。貴州省山地居多，耕地破碎，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差，所以在貴州省進(jìn)行園區(qū)建設(shè)的首要任務(wù)是平整土地和大規(guī)模的農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，特別是現(xiàn)狀地物的修建，這樣也大量改變了園區(qū)原有土地的性質(zhì)和狀貌。經(jīng)過調(diào)研，貴州園區(qū)核心區(qū)的大部分土地的流轉(zhuǎn)方式是政府作為中介，統(tǒng)一從農(nóng)戶手中“收集”起來，再由政府流轉(zhuǎn)給投資方，而政府在實(shí)際流轉(zhuǎn)給投資方前就進(jìn)行土地平整工作和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工作。筆者按照行政區(qū)域選取了8個(gè)有代表性的貴州省典型農(nóng)業(yè)園區(qū)進(jìn)行調(diào)研，對(duì)土地整治和流轉(zhuǎn)面積進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。8個(gè)園區(qū)為：貴陽市清鎮(zhèn)市綠色蔬菜現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、黔南龍里縣灣灘河生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、畢節(jié)市黔西縣水西觀光農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、黔東南榕江縣忠誠鎮(zhèn)、古州鎮(zhèn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、遵義市鳳岡縣現(xiàn)代煙草農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、銅仁市江口縣現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)示范園區(qū)、黔西南興仁縣薏仁現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)園區(qū)和六盤水市郎岱現(xiàn)代高效農(nóng)業(yè)扶貧產(chǎn)業(yè)示范園區(qū)。

園區(qū)核心區(qū)的土地平整工程。目前，貴州省在建或者改建的園區(qū)都有土地平整工程，園區(qū)內(nèi)耕地經(jīng)土地平整后原有的界址消失，田坎歸并、削坡填坑使土地的面積發(fā)生變化。雖然土地流轉(zhuǎn)的面積按平整前農(nóng)戶與村集體的承包經(jīng)營合同中的面積計(jì)算，但是當(dāng)承包期限到期或者由于其他原因農(nóng)戶要收回土地時(shí)，由于界址的消失和原來面積的變化，會(huì)造成權(quán)屬爭議。

園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)主要包括田間道、生產(chǎn)道、生態(tài)田坎、溝渠的建設(shè)。根據(jù)2014年國土資源部29號(hào)文件規(guī)定，在土地變更調(diào)查中對(duì)于路基寬度大于6.5 m或者路面寬度大于6 m的新增道路才作為公路，納入建設(shè)用地的面積計(jì)算。這就意味著很大一部分新建的現(xiàn)狀地物會(huì)以農(nóng)村道路的名義歸為非建設(shè)用地。土地平整或者改造的面積越大，則這樣的非建設(shè)用地面積就越大。流轉(zhuǎn)土地后，這些基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)直接改變了一部分耕地的用途，而且大部分不計(jì)入需要征用土地、臨時(shí)用地的范疇，使部分農(nóng)民的部分土地沒有得到完整的賠償就喪失了作為耕地的功能。此外，一些生產(chǎn)經(jīng)營者直接用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的設(shè)施，包括鋼棚、混凝土支架等。這些設(shè)施的投入中，部分資金是投資者通過向國家申請(qǐng)立項(xiàng)，由國家補(bǔ)貼資金或者扶貧資金的投入，還有部分是投資者自己投資的。如果承包期到了，農(nóng)戶要收回土地他方流轉(zhuǎn)，這些地上構(gòu)筑物應(yīng)該屬于農(nóng)民所有，所以原有投資者沒有保障可以收回這些投資。此外，如果農(nóng)民不需要這些設(shè)施，而要求恢復(fù)原狀，投資方的投入就會(huì)進(jìn)入尷尬境況。

1.2 園區(qū)土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用

與城市建設(shè)用地不同，農(nóng)用地沒有成熟的估價(jià)機(jī)制。從整個(gè)貴州省來說，每個(gè)園區(qū)的流轉(zhuǎn)價(jià)格沒有統(tǒng)一的價(jià)格計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前農(nóng)業(yè)園區(qū)的土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用一般按照當(dāng)?shù)氐募Z食價(jià)格來計(jì)算，每個(gè)園區(qū)內(nèi)部流轉(zhuǎn)價(jià)格統(tǒng)一，但不同園區(qū)流轉(zhuǎn)價(jià)格高低不等，如黔西縣水西觀光園區(qū)每畝流轉(zhuǎn)價(jià)格只有700元，而江口縣為840元、榕江縣高達(dá)1 600元。按照土地價(jià)格區(qū)位論來說，同一園區(qū)中的土地因?yàn)閰^(qū)位不同，在規(guī)劃中的用途不同應(yīng)該具有不同的價(jià)值，所以流轉(zhuǎn)費(fèi)用應(yīng)該差別對(duì)待。此外，雖然目前園區(qū)的土地流轉(zhuǎn)是按照農(nóng)民之前種植糧食價(jià)格的一定倍數(shù)進(jìn)行補(bǔ)償，但實(shí)際上忽略了園區(qū)建成后規(guī)模效益及技術(shù)設(shè)施帶來的土地價(jià)值的增值，那些直接流轉(zhuǎn)沒有參與分紅的農(nóng)戶則沒有享受到這部分增值帶來的收益，這實(shí)際上喪失了公平性。此外，一些投資者本身資金有限，一般簽訂10年以上的土地流轉(zhuǎn)合同，然后每年給付，如果投資失利，投資者放棄，剩下的土地流轉(zhuǎn)資金可能難以及時(shí)追回。

1.3 耕地質(zhì)量保障問題

園區(qū)企業(yè)入駐后，特別是對(duì)屬于自己基地的耕地，追求利益最大化。主要表現(xiàn)在：因?yàn)闊o休耕種，所以各種農(nóng)用藥劑肥料使用比較頻繁。即便是有機(jī)蔬菜，實(shí)際中農(nóng)藥也是不能做到投入為0。一些企業(yè)還改變種植結(jié)構(gòu)，將原有菜地、水田變?yōu)榇笠?guī)模的苗木培養(yǎng)、果樹培養(yǎng)和水產(chǎn)養(yǎng)殖。此外，還有一些企業(yè)以引進(jìn)立體農(nóng)業(yè)水培蔬菜為名，將原有耕地變?yōu)閺S房，耕層表面水泥硬化，改用營養(yǎng)液池、立體農(nóng)業(yè)支架為生產(chǎn)的“土壤”基礎(chǔ)。這些改變降低了原有耕地的質(zhì)量甚至完全改變了土地的用途。當(dāng)流轉(zhuǎn)合同到期，農(nóng)戶要收回這些土地時(shí)，有些合同規(guī)定要求將土地恢復(fù)原狀，但是土壤本身是灰色系統(tǒng)，各種指標(biāo)也會(huì)隨著時(shí)間變化，所以恢復(fù)原狀的界定很難把握。

1.4 農(nóng)業(yè)園區(qū)土地用途變更和圈地現(xiàn)象

雖然貴州新確定的園區(qū)沒有出現(xiàn)以建設(shè)農(nóng)業(yè)園區(qū)之名行房地產(chǎn)之實(shí)的現(xiàn)象[10]，但是投資者將農(nóng)用地變更用途的面積也是比較大，包括耕地改林地、魚塘和建設(shè)用地。這里主要分析耕地變更建設(shè)用地。許多變更是在政府審批還未許可就提前建設(shè)，程序還在報(bào)建路上，工程就已經(jīng)完工。大的企業(yè)重資投資廠房，包括加工企業(yè)和現(xiàn)代自動(dòng)化的設(shè)施農(nóng)業(yè)的廠房，其中很多廠房直接歸為農(nóng)用地，而實(shí)際上已經(jīng)改變了原有土地用途。另外，農(nóng)業(yè)園區(qū)的定位都有觀光旅游這一項(xiàng)，部分地方重心完全放在餐飲休閑上，耕地變綠地、休閑用地是不可爭議的事實(shí)。私人投資的完全就是農(nóng)家樂的模式，也改變?cè)懈氐木坝^甚至是用途，這樣也減少了原有耕地面積。此外，許多加工區(qū)的建筑沒有開展環(huán)評(píng)工作，甚至負(fù)責(zé)人不清楚環(huán)評(píng)工作，不利于園區(qū)的可持續(xù)發(fā)展。

1.5 政府的政績形象

調(diào)研的園區(qū)花費(fèi)大量資金去做園區(qū)的規(guī)劃，政府只注重企業(yè)“引進(jìn)”，對(duì)引進(jìn)的企業(yè)發(fā)展沒有長遠(yuǎn)考慮，對(duì)園區(qū)內(nèi)企業(yè)之間、種植大戶之間的配合沒有指導(dǎo)性意見。此外，在園區(qū)的規(guī)劃報(bào)告中，規(guī)劃面積過大，有的園區(qū)面積橫跨幾個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，沒有體現(xiàn)出集約經(jīng)營、適度規(guī)模經(jīng)營的優(yōu)勢。

1.6 資金的投入還不透明

規(guī)劃報(bào)告上說明了資金的來源和資金的大致去向，其中資金來源主要是企業(yè)資金和企業(yè)拿到的國家補(bǔ)貼，但是這些資金在去向表述中只有單項(xiàng)工程的投資表，而各工程的明細(xì)投入沒有一個(gè)清單，也沒有公示，這就方便了企業(yè)和政府套用國家的項(xiàng)目資金和扶貧開發(fā)資金。

2 園區(qū)問題對(duì)策

2.1 完善土地合理流轉(zhuǎn)機(jī)制

加強(qiáng)市縣鄉(xiāng)土地流轉(zhuǎn)及協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的建設(shè)工作，健全制度[11]。開展流轉(zhuǎn)工作前，要征求農(nóng)戶的流轉(zhuǎn)意愿，制訂合理的流轉(zhuǎn)合同，對(duì)于不同要求的農(nóng)戶可以增加附件形式簽訂。對(duì)需要平整的土地，要告知這些農(nóng)戶，并將面積、界址會(huì)發(fā)生變更的情況告知。與農(nóng)戶協(xié)商之后劃定平整后的界址，或者對(duì)減少的面積實(shí)行異地補(bǔ)償。強(qiáng)調(diào)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的三原則，即依法、自愿、有償，更要處理好流轉(zhuǎn)土地的農(nóng)民的安置與土地增值后的收益分配問題[12-16]。對(duì)于出現(xiàn)糾紛的土地流轉(zhuǎn)，需要及時(shí)化解糾紛。完善農(nóng)用地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估機(jī)制，出臺(tái)各種行業(yè)規(guī)定，對(duì)園區(qū)農(nóng)用地的價(jià)格進(jìn)行評(píng)估，實(shí)現(xiàn)評(píng)估指標(biāo)和標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一，實(shí)現(xiàn)評(píng)估結(jié)果差別化價(jià)格。完善農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作，投資方在接收流轉(zhuǎn)土地前必須買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，而土地流轉(zhuǎn)費(fèi)用應(yīng)該有部分預(yù)付資金。完善耕地質(zhì)量的鑒定機(jī)制，對(duì)流轉(zhuǎn)前的土地進(jìn)行規(guī)范的耕地質(zhì)量評(píng)定，包括自然質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)質(zhì)量的評(píng)定。對(duì)土壤養(yǎng)分、土壤中金屬含量測定，對(duì)耕地原有設(shè)施進(jìn)行定級(jí)，以便于交還土地時(shí)候，出現(xiàn)耕地質(zhì)量下降而損害原有農(nóng)戶利益。

2.2 加強(qiáng)園區(qū)內(nèi)部管理

首先，規(guī)范園區(qū)人員的組織結(jié)構(gòu)，這樣有利于提高園區(qū)的管理效率。其次，對(duì)投資業(yè)主進(jìn)行嚴(yán)格的審查，加強(qiáng)建設(shè)過程中對(duì)投資業(yè)主的監(jiān)督和園區(qū)土地的監(jiān)管力度，嚴(yán)禁其隨意變更土地用途和荒廢土地，避免圈地現(xiàn)象的發(fā)生[17]。再次，加強(qiáng)對(duì)園區(qū)內(nèi)部建設(shè)用的報(bào)批工作和環(huán)評(píng)工作的監(jiān)督，應(yīng)該嚴(yán)格按照程序進(jìn)行，不能先斬后奏。此外，還應(yīng)該成立定期對(duì)園區(qū)環(huán)境、土地有害物質(zhì)監(jiān)控的管理機(jī)構(gòu)。

2.3 加強(qiáng)對(duì)資金流向的監(jiān)督工作

要求園區(qū)每一項(xiàng)建設(shè)內(nèi)容都應(yīng)該有明細(xì)清單，并及時(shí)追蹤，并且定期在網(wǎng)上公布。對(duì)已經(jīng)建設(shè)的賬目，要重新審查。嚴(yán)肅處理挪用項(xiàng)目資金、協(xié)同騙取項(xiàng)目資金貪污腐敗行為。

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