“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”環(huán)境下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理問題淺析

宋萍平

[摘 要] 近年來，隨著社會(huì)公眾對(duì)政府機(jī)構(gòu)“應(yīng)該提供與稅收相匹配的公共服務(wù)”的期望不斷提高，政府轉(zhuǎn)型勢(shì)在必行。財(cái)務(wù)方面，行政、事業(yè)單位也加緊改革步伐。S縣于2005年在L鎮(zhèn)等五個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)推行“鄉(xiāng)財(cái)縣管”，2007年全縣推開。目前，以“三公經(jīng)費(fèi)”為科目代表的預(yù)算編制、執(zhí)行以及績效評(píng)價(jià)等財(cái)務(wù)精細(xì)化管理正在深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)作為政府部門最末級(jí)預(yù)算單位，精細(xì)化執(zhí)行需要在實(shí)踐中不斷發(fā)現(xiàn)問題、完善機(jī)制。

[關(guān)鍵詞] 鄉(xiāng)財(cái)縣管；預(yù)算執(zhí)行；三公經(jīng)費(fèi)；公共服務(wù)；問題；措施

[中圖分類號(hào)] F230 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] B

隨著行政單位、事業(yè)單位會(huì)計(jì)制度的改革，新修訂《預(yù)算法》的實(shí)施，以及社會(huì)公眾對(duì)行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)知情權(quán)的訴求日漸升溫，探討如何合理、規(guī)范地進(jìn)行“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理就很有現(xiàn)實(shí)意義。

一、“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”環(huán)境下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理現(xiàn)狀

（一）收入方面

西部S縣為該區(qū)域內(nèi)較早且“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”運(yùn)行成熟、在一定區(qū)域內(nèi)具有示范效應(yīng)的縣，屬于典型的農(nóng)業(yè)城市，以末級(jí)預(yù)算單位L鎮(zhèn)為例，其財(cái)政收入來源主要包括：財(cái)政撥款、農(nóng)稅改革轉(zhuǎn)移支付收入、非稅收入以及其他收入。

財(cái)政撥款是L鎮(zhèn)最主要的收入來源，究其原因：一是農(nóng)稅改革后，農(nóng)業(yè)稅收收入來源直接削除，收入從“一上”“一下”幾乎變?yōu)橥耆摹耙幌隆?；二是“三農(nóng)”發(fā)展勢(shì)頭良好，農(nóng)村技術(shù)限制導(dǎo)致農(nóng)產(chǎn)品再加工附加產(chǎn)生的稅收利好直接上移；三是行政事業(yè)單位職權(quán)進(jìn)一步規(guī)范，行政事業(yè)收費(fèi)、處罰等減少，使得非稅收入日漸減少。

（二）支出方面

從人員日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)角度看：

定額商品服務(wù)支出，根據(jù)該鎮(zhèn)行政事業(yè)單位核定編制數(shù)給予日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)總量預(yù)算安排，包括辦公費(fèi)、電費(fèi)、水費(fèi)、郵電費(fèi)、公務(wù)接待費(fèi)、公車運(yùn)行費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、差旅費(fèi)、維修（護(hù)）費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、因公出國（境）費(fèi)等。非定額商品服務(wù)支出按照全縣當(dāng)年收入執(zhí)行進(jìn)度酌情安排或者不安排。

從各站所看：

L鎮(zhèn)有政府、黨委、財(cái)政所、農(nóng)經(jīng)站、社保所、計(jì)生辦、廣播文化站、司法所、黨校、林業(yè)站、畜牧獸醫(yī)站、農(nóng)機(jī)站、農(nóng)業(yè)綜合服務(wù)站等13個(gè)站所，各單位獨(dú)立建賬，獨(dú)立核算，財(cái)政所代管。政府、黨委統(tǒng)籌管理全鎮(zhèn)，包括：站所全年工作的計(jì)劃圍繞鎮(zhèn)黨委、政府的重點(diǎn)工作進(jìn)行；部分站所辦公無償使用屬政府資金建設(shè)的辦公樓；站所對(duì)應(yīng)上級(jí)局單位年中、年底檢查等工作均需要鎮(zhèn)黨委、政府相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)迎檢并接待；站所對(duì)外宣傳均需要通過黨委宣傳辦公室對(duì)外發(fā)布；各站所績效考核、人事變動(dòng)等事宜均由政府統(tǒng)管等等，從而使得實(shí)際產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)費(fèi)用無法嚴(yán)格區(qū)分、劃歸到各站所。

二、“鄉(xiāng)財(cái)縣管鄉(xiāng)用”環(huán)境下鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）“三公經(jīng)費(fèi)”預(yù)算管理問題

（一）收入方面

1.財(cái)政收入進(jìn)度與工作開展進(jìn)度不匹配

由于預(yù)算“一上一下”時(shí)間延遲，年度1月、2月只安排人員方面的基本支出，一年的公用經(jīng)費(fèi)在3-12月這內(nèi)完成收入。

行政、事業(yè)單位職權(quán)行使在全年第一季度定調(diào)、開端，包括農(nóng)村科技、信息、就業(yè)和社會(huì)保障、規(guī)劃建設(shè)、公共文化、義務(wù)教育、公共醫(yī)療衛(wèi)生、計(jì)劃生育與法律援助等公共服務(wù)職能，以及小城鎮(zhèn)公共集中供暖、水電供給、污水排放、自由農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)管理、村隊(duì)維穩(wěn)以及節(jié)日慰問走訪等活動(dòng)。

2.非稅收入不返還削弱鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）組織收入的積極性

據(jù)統(tǒng)計(jì)，L鎮(zhèn)非稅收入主要集中在政府國有資產(chǎn)出租收入、國有資產(chǎn)處置收入、畜牧獸醫(yī)站檢疫費(fèi)。暫將非稅收入分為非稅常規(guī)性收入和偶發(fā)性非稅收入。一是由于常規(guī)性非稅收入全額上繳，每年上繳額度不返還、不獎(jiǎng)勵(lì)，使非稅收入工作并不納入重點(diǎn)工作；二是偶發(fā)性非稅收入全額上繳，導(dǎo)致單位不使用日常公用經(jīng)費(fèi)加強(qiáng)國有資產(chǎn)維護(hù)，對(duì)國有資產(chǎn)養(yǎng)護(hù)形式重于實(shí)質(zhì)，使資產(chǎn)貶值、報(bào)廢加速。

3.收入預(yù)算編制和執(zhí)行不符

目前，L鎮(zhèn)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)預(yù)算、預(yù)算執(zhí)行在同一財(cái)務(wù)運(yùn)轉(zhuǎn)平臺(tái)中進(jìn)行，但是，由于縣、鎮(zhèn)之間有嚴(yán)格的計(jì)劃使用審批程序，使集中審核辦公室工作量大且繁瑣。因此，預(yù)算編制可以細(xì)化到功能科目的類款項(xiàng)、經(jīng)濟(jì)科目的會(huì)計(jì)末級(jí)輔助核算科目，而預(yù)算執(zhí)行的計(jì)劃申報(bào)、審批則只具體到功能科目的類款項(xiàng)，經(jīng)濟(jì)科目限制較小，“三公”經(jīng)費(fèi)的數(shù)據(jù)則只能由該單位會(huì)計(jì)人為預(yù)估控制，從而導(dǎo)致決算時(shí)末級(jí)輔助核算經(jīng)濟(jì)科目預(yù)決算相差較大。

4.“三公”經(jīng)費(fèi)預(yù)算測(cè)算和會(huì)計(jì)記賬缺乏統(tǒng)一測(cè)算公式或口徑

（1）預(yù)算測(cè)算

預(yù)算編制過程中，重點(diǎn)關(guān)注項(xiàng)目資金測(cè)算，包括項(xiàng)目書、測(cè)算依據(jù)、工程概算等，而日常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)測(cè)算則由預(yù)算編制人員自行測(cè)算，沒有統(tǒng)一公式約束。

（2）會(huì)計(jì)記賬

“三公”經(jīng)費(fèi)定義為公務(wù)用車費(fèi)用、公務(wù)接待費(fèi)用以及因公出國（境）費(fèi)用，但是各單位實(shí)際情況、各會(huì)計(jì)人員理解又各不相同：

L鎮(zhèn)距離S縣58公里；L鎮(zhèn)下轄37個(gè)行政村，距離鎮(zhèn)區(qū)0-5公里范圍有15個(gè)村隊(duì)，5-10公里有10個(gè)村隊(duì)，10-15公里有7個(gè)村隊(duì)，15-20公里有2個(gè)村隊(duì)，20公里公里以上的村隊(duì)有3個(gè)。摩托車、公務(wù)車用車維護(hù)、燃油以及保險(xiǎn)都有計(jì)入公務(wù)用車的可能；下村維穩(wěn)、開展工作隊(duì)工作以及向上匯報(bào)工作等，因票據(jù)報(bào)銷后會(huì)計(jì)無法核實(shí)真實(shí)用途導(dǎo)致全部計(jì)入公務(wù)用車的可能。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，L鎮(zhèn)周一至周五80%機(jī)關(guān)干部均在宿舍居住，以個(gè)人“搭伙”的方式在餐廳吃飯。L鎮(zhèn)平均1年會(huì)餐3-5次，會(huì)餐采購的肉、菜可能計(jì)入公務(wù)接待費(fèi)；縣局單位檢查工作人員較少時(shí)由職工餐廳接待，米面油等食品可能計(jì)入公務(wù)接待費(fèi)；鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部因時(shí)常下村不能按時(shí)在餐廳就餐，外出誤餐就餐可能計(jì)入公務(wù)接待費(fèi)。

（二）支出方面

1.“三公”經(jīng)費(fèi)“被”壓縮與實(shí)際開展經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)規(guī)律不符

多部門要求“三公”經(jīng)費(fèi)逐年下降一定比例，“被”壓縮只能解決一時(shí)困境，但是“合理不合情”，將會(huì)導(dǎo)致真實(shí)的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)形成假賬數(shù)據(jù)。endprint

2.鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）缺乏公務(wù)卡推行的環(huán)境

因鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）消費(fèi)能力有限，公務(wù)卡的還款周期、報(bào)銷制度約束等原因?qū)е聶C(jī)關(guān)干部不愿使用個(gè)人公務(wù)卡支付因公支出，截止目前為止，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）內(nèi)無一商戶安裝POS機(jī)，舍近求遠(yuǎn)反而會(huì)增加成本。

3.“三公”經(jīng)費(fèi)中公務(wù)接待費(fèi)用結(jié)算滯后形成年底或年初大額消費(fèi)假象

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府機(jī)關(guān)餐廳人員支出由單位自行安排，因此無能力接待不規(guī)律的公務(wù)接待。但是，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）能夠滿足單位接待的商戶極少，財(cái)務(wù)人員沒有能力約束商戶按月結(jié)賬。每年11、12月商戶按照經(jīng)營習(xí)慣結(jié)清全年簽單，未能結(jié)清的，于次年3-4月繼續(xù)結(jié)算，產(chǎn)生消費(fèi)假象。

4.次年預(yù)算與本年決算工作時(shí)間差導(dǎo)致無法將兩年數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)比對(duì)

政府的預(yù)算、決算都要通過一定的法定程序才能生效、實(shí)施，按照工作推進(jìn)時(shí)間安排，預(yù)算在前，決算在后，本年決算數(shù)據(jù)并不能作為次年預(yù)算測(cè)算的基數(shù)。

（三）其他方面

1.預(yù)、決算軟件更換頻繁，本年決算和次年預(yù)算存在斷層

目前，L鎮(zhèn)預(yù)算編制已使用財(cái)務(wù)大平臺(tái)網(wǎng)絡(luò)版，但決算工作還在使用單機(jī)版決算軟件。本年決算和次年預(yù)算數(shù)據(jù)不能通用，導(dǎo)致數(shù)據(jù)不能進(jìn)行勾稽關(guān)系計(jì)算審核。

2.行政事業(yè)單位職能缺位、越位同時(shí)存在

“鄉(xiāng)財(cái)縣管”在很大程度上杜絕了基層政府舉債履職，國庫集中支付減少資金安全隱患，但是，因?yàn)樨?cái)權(quán)無形上移而事權(quán)卻實(shí)際存在，導(dǎo)致基層政府提供公共服務(wù)（產(chǎn)品）供給、小城鎮(zhèn)建設(shè)公共配套等服務(wù)、提高經(jīng)濟(jì)體量、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）收支存在“越位”和“缺位”同時(shí)存在，公眾聚焦點(diǎn)極易集中在“三公”經(jīng)費(fèi)上。

三、建議措施

一是通過上層制度設(shè)計(jì)，將鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）全年全額上繳國庫的非稅收入在本年或者次年給予一定比例下?lián)?，作為相關(guān)工作經(jīng)費(fèi)，鼓勵(lì)開展非稅收入工作。

二是將單位預(yù)算編制與下年重點(diǎn)工作相關(guān)聯(lián)，根據(jù)本年工作完成及次年工作目標(biāo)、重點(diǎn)工作任務(wù)的安排情況，編制次年預(yù)算。

三是績效部門配合，通過單位自評(píng)和績效部門評(píng)分，將預(yù)算的執(zhí)行與行政事業(yè)單位職能行使掛鉤，強(qiáng)化預(yù)算績效。

四是從上層至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）末級(jí)，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)軟件的連續(xù)使用、統(tǒng)一使用，減少中間變更軟件使電子賬務(wù)數(shù)據(jù)由“由簡變繁”，加強(qiáng)預(yù)算、決算數(shù)據(jù)的通用、勾稽計(jì)算等，增強(qiáng)數(shù)據(jù)的連續(xù)性，從而通過軟件快速審核預(yù)算、決算的合理、規(guī)范性，更好地為財(cái)務(wù)人員服務(wù)。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]陳振華.財(cái)政視角下三公經(jīng)費(fèi)治理分析[J].財(cái)經(jīng)界（學(xué)術(shù)版），2013（8）

[2]戴雪平.“鄉(xiāng)財(cái)縣管”改革工作現(xiàn)狀及模式探索[J].科學(xué)咨詢，2012（7）

[3]徐以平.事業(yè)單位“三公”經(jīng)費(fèi)管理初探[J].中國總會(huì)計(jì)師，2014，（1）

[4]徐群其.加強(qiáng)“三公經(jīng)費(fèi)”支出管理的研究[J].財(cái)經(jīng)界，2013（30）

[責(zé)任編輯：潘洪志]endprint