聯(lián)合國怎么了？

今年迎來創(chuàng)立70周年的聯(lián)合國，是一個由190多個國家組成的龐大機構(gòu)，人員和經(jīng)費都來自會員國，任何事情都牽一發(fā)而動全身，因此這里行事的首要原則是要平衡好方方面面的利益，把大家都安撫好。在這種情況下產(chǎn)生的人選，能力肯定不是唯一的考慮因素，有時候左右逢源、圓融甚至模糊的性格也是立身之本。

南方周末特約撰稿 趙靈敏

2015年10月6日，美國司法當局正式向在曼哈頓的紐約聯(lián)邦法庭呈交訴狀，以逃稅、行賄受賄等罪名起訴聯(lián)合國大會前任主席約翰·阿什（John Ashe），控罪指阿什和澳門商人吳立勝長期保持“互惠互利”關(guān)系，阿什在聯(lián)合國任職期間為吳爭取了多個位于安提瓜和巴布達的項目，兩人之間最受關(guān)注的“合作”是一項有關(guān)在澳門建設(shè)聯(lián)合國會展中心的計劃。從2012年2月起，阿什利用其安巴駐聯(lián)合國代表以及聯(lián)大主席的身份，在聯(lián)合國積極展開游說，提議在澳門建設(shè)投資達數(shù)十億美元的聯(lián)合國會展中心，并大力舉薦吳立勝所在的集團參與該項目的建設(shè)工作。不過，無論是聯(lián)大還是秘書長辦公室，都未采取實質(zhì)行動，相關(guān)的會展中心并未興建。

61歲的阿什在加勒比海島國安提瓜和巴布達出生，有美國賓夕法尼亞大學(xué)生物工程博士學(xué)位，1989年進入該國外交部工作，自2004年起擔(dān)任該國常駐世界貿(mào)易組織代表兼可持續(xù)發(fā)展問題首席談判員、常駐聯(lián)合國代表等眾多重要職務(wù)，并先后在眾多聯(lián)合國基金和項目的理事會擔(dān)任重要職務(wù)。

阿什最引人注目的地方是自2013年9月起出任第68屆聯(lián)大主席，任期一年。但聯(lián)大通過的決議不具有法律約束力，只能向會員國或安理會提出建議，無權(quán)迫使任何一國政府采取任何行動。聯(lián)大主席則是由成員國代表輪流擔(dān)任的榮譽職位，同樣沒有實際權(quán)力。因此，阿什擔(dān)任過聯(lián)大主席這一職務(wù)的權(quán)限并不包括聯(lián)合國的基建，也無決定在澳門興建會展中心的實際權(quán)力。他應(yīng)該是利用自己在聯(lián)合國工作多年積攢的人脈，替吳立勝四處游說活動而已，而且事情最終并沒有辦成。

盡管如此，這樣的高層人物涉及受賄丑聞被捕，在聯(lián)合國成立七十年來的歷史上從未發(fā)生過，引發(fā)的震驚可想而知。但是，考慮到聯(lián)合國內(nèi)部管理的特殊性，阿什最終會否受到懲罰，仍然有很大的不確定性。

差點把秘書長拉下臺的丑聞

伊拉克警察對伊拉克前石油部大樓進行查抄時，發(fā)現(xiàn)了薩達姆執(zhí)政時用石油送大禮的清單，時任聯(lián)合國秘書長安南的兒子科喬·安南擔(dān)任顧問的cotecna公司也牽涉其中。

在此之前，觸發(fā)聯(lián)合國信任危機的最大案件是發(fā)生在1996年到2003年間的伊拉克“石油換食品”計劃丑聞，該丑聞導(dǎo)致兩名聯(lián)合國高官被起訴，并波及前后兩任聯(lián)合國秘書長。此事件的處理結(jié)果，可以作為此次阿什受賄案的參考。

1990年8月伊拉克入侵科威特之后，聯(lián)合國對伊拉克實施經(jīng)濟制裁和武器禁運，一度禁止伊拉克出口石油，后來考慮到伊拉克的民生狀況，為減輕伊拉克普通民眾的痛苦，安理會于1995年4月通過了第986號決議，允許伊拉克每半年出口價值20億美元的石油，用于進口食品、藥品和其它民用物資。該計劃的規(guī)定貌似非常嚴格：伊拉克出口石油，而買方付款到法國巴黎銀行一個專門存款賬號，不付給伊拉克政府。賬戶里的錢先按比例支付給科威特的戰(zhàn)爭賠款，然后支付聯(lián)合國和以美國為首的多國部隊在伊拉克的費用，剩下的再給伊拉克政府購買指定的物資。

2003年3月伊拉克戰(zhàn)爭爆發(fā)，薩達姆政權(quán)被推翻，安理會于當年5月22日決定取消對伊拉克的經(jīng)濟制裁，并于11月21日結(jié)束了“石油換食品”計劃。2004年1月，伊拉克媒體披露了一條爆炸性的新聞：伊拉克警察對伊拉克前石油部大樓進行查抄時，發(fā)現(xiàn)了薩達姆執(zhí)政時用石油送大禮的清單，也就是薩達姆欲在國際上收買商界、政界和知名人士的行賄證據(jù)，而查抄出的許多文件上都有聯(lián)合國主管伊拉克“石油換食品”計劃的官員貝農(nóng)·塞萬的簽字，時任聯(lián)合國秘書長安南的兒子科喬·安南擔(dān)任顧問的cotecna公司也牽涉其中。聯(lián)合國“石油換食品”計劃丑聞?wù)狡毓狻?/p>

原來，盡管形式上很嚴密，但伊拉克在選擇將石油賣給誰方面有很大的發(fā)言權(quán)。于是，薩達姆利用提供石油優(yōu)惠券的方式籠絡(luò)人心。由于使用該優(yōu)惠券購買伊拉克石油的價格要比國際市場低很多，因此通過優(yōu)惠券購買的石油可以很快地轉(zhuǎn)手從而大賺一筆。據(jù)稱，從政客、官員到記者，有多達270多人因此受益。而和出售石油一樣，伊拉克在選擇哪家公司作為物資供應(yīng)商上也起決定作用，這同樣為掮客提供了機會。

為了平息眾怒，聯(lián)合國任命曾任美國聯(lián)邦儲備委員會主席的保羅·沃爾克為主席，組成獨立調(diào)查委員會對此事進行調(diào)查。2005年9月，委員會的調(diào)查報告出爐，報告指責(zé)塞萬在1998至2001年間，多次為總部設(shè)在日內(nèi)瓦的非洲中東石油有限公司（AMEP）向伊拉克前政府索取石油出口份額。在他的幫助下，這家公司以優(yōu)惠價從伊拉克購買了730萬桶石油，轉(zhuǎn)手獲利150多萬美元。報告公布了大量塞萬與AMEP公司總裁之間的電話通話記錄，以及一些伊拉克方面保存的有關(guān)塞萬為該公司游說的檔案。報告沒有提及塞萬是否接受了AMEP的賄賂，但透露，塞萬對他在1999至2003年間的16萬美元額外現(xiàn)金收入的來源交代不清。這筆來歷不明的收入從表面看來自塞萬在塞浦路斯老家的嬸嬸。但其中的疑點是，他嬸嬸只是一名退休的政府部門攝影師，靠為數(shù)不多的養(yǎng)老金過活。

另一名涉及的人員是負責(zé)“石油換石油”計劃采購工作的聯(lián)合國官員亞歷山大·雅科夫列夫。調(diào)查報告稱，雅科夫列夫創(chuàng)辦了一家公司，用于收取那些想獲得石油換食品合同的外國公司支付的秘密款項。除此之外，雅科夫列夫還在聯(lián)合國其他競標活動中大肆受賄。有證據(jù)顯示，他從外國公司中至少收取了95萬美元回扣，存入海外賬號。

而雅科夫列夫是給予cotecna公司巨額合同的關(guān)鍵人物，聯(lián)合國秘書長安南之子科喬·安南則恰巧在這家瑞士公司工作。1995年剛剛大學(xué)畢業(yè)的22歲科喬就被該公司委以重任，單獨負責(zé)西非地區(qū)工作。而cotecna公司是一家擁有4000名員工的大公司，科喬的躥升顯然有違常理。更巧的是，該公司又很快獲得了伊拉克“石油換食品”計劃的合同。

事情止于此的話，安南最多被指責(zé)為教子不嚴，但很快，《紐約時報》公布的兩封郵件將安南牽涉其中：在這兩封郵件中，cotecna副總裁邁克爾·威爾遜向公司總裁匯報稱，他們利用巴黎法語國家領(lǐng)導(dǎo)人會議的機會和安南進行了接觸，并認為可以“指望安南”?！拔覀兺?lián)合國秘書長和他的隨從進行了簡單會談，并討論了石油換食品計劃合同的情況。他們建議我們積極響應(yīng)參與競標……并表示可以指望得到幫助?！?/p>

在此之前，安南對是否和cotecna高層有過密切接觸并未直接回答，并用“記不清”“沒有檔案可查”之類的言辭來回避。但隨著越來越多細節(jié)被披露，安南開始承認和該公司高層有過接觸，但始終否認自己在cotecna公司獲得聯(lián)合國合同過程中發(fā)揮了影響力。但從披露的郵件來看，安南似乎有意幫助該公司。不僅如此，AMEP公司的老板阿卜杜勒·努爾是前任聯(lián)合國秘書長加利的表親，這就使得前后兩任聯(lián)合國秘書長都被牽涉到這件丑聞中。

盡管輿論沸沸揚揚，群情激憤，但事情最終的處理卻是高高舉起、輕輕放下：加利和安南安然無恙，塞萬被美國當局起訴，但因為塞浦路斯和美國沒有引渡協(xié)議，事情一直久拖不決；雅科夫列夫主動向美國法院投案自首，最終達成認罪協(xié)議。至于其他得到薩達姆好處的一眾政要，則完全和沒事人一樣。

這是一個要平衡各方利益的機構(gòu)

由于聯(lián)合國高級官員的產(chǎn)生是妥協(xié)和協(xié)商的產(chǎn)物，因此當他們出了差錯甚至犯了罪，決定他們命運的也往往不是事情本身的是非曲直，而是相關(guān)國家的私下交易。

“石油換食品”的處理結(jié)果讓人大跌眼鏡，根本原因首先在于聯(lián)合國對其官員只能在內(nèi)部規(guī)則實行的范圍進行很有限的懲罰，沒有刑事法律方面的審判權(quán)。如果聯(lián)合國官員被懷疑犯有刑事罪行，那就會被遣返回國，由其所在國的法庭進行審理量刑；如果其他國家要引渡該人，就面臨一系列復(fù)雜的法律問題。而聯(lián)合國官員往往是由所在國推薦和派遣的，原本就沒有動力對該人在海外的罪行深究。上文提到的雅科夫列夫最終之所以投案，根本原因是他不是由俄羅斯政府派遣，而是自己投考聯(lián)合國的，俄羅斯不承認他是外交人員。

其次，聯(lián)合國是一個由190多個國家組成的龐大機構(gòu)，人員和經(jīng)費都來自會員國，任何事情都牽一發(fā)而動全身，因此這里行事的首要原則是要平衡好方方面面的利益，把大家都安撫好。從理論上講，任命某一個人擔(dān)任某一職位應(yīng)該主要基于工作表現(xiàn)，但現(xiàn)實是，高級官員包括秘書長的任命主要是各國之間妥協(xié)的產(chǎn)物，讓各國（特別是安理會五個常任理事國）都能接受是底線。在這種情況下產(chǎn)生的人選，能力肯定不是唯一的考慮因素，左右逢源、圓融甚至模糊的性格也是立身之本。

早年，在冷戰(zhàn)的背景下，美蘇多次行使否決權(quán)，屢次導(dǎo)致秘書長人選難產(chǎn)。1946年初，聯(lián)合國開始選舉第一位秘書長。美國提名加拿大駐美大使萊斯特·皮爾遜，蘇聯(lián)對此提出不同意見，最終來自挪威的賴伊當選，賴伊就任后因為太過親近北約和西方世界，為蘇聯(lián)和東歐國家所不容，最終被迫辭職；第二任秘書長哈馬舍爾德同樣是妥協(xié)的產(chǎn)物，蘇聯(lián)曾一度不承認他是秘書長，最終哈馬舍爾德在調(diào)停剛果危機時飛機失事而亡，有不少人認為這是一場謀殺，但事件的詳情至今成謎。直到1996年11月19日，美國還在安理會否決了加利連任秘書長的議案，導(dǎo)致加利連任失敗。

由于聯(lián)合國高級官員的產(chǎn)生是妥協(xié)和協(xié)商的產(chǎn)物，因此當他們出了差錯甚至犯了罪，決定他們命運的也往往不是事情本身的是非曲直，而是相關(guān)國家的私下交易。上述“石油換食品”丑聞曝光后，雖然有美國媒體和少數(shù)議員公開要求安南辭職，但是俄英法德等數(shù)十個國家表態(tài)支持安南，最終安南順利過關(guān)。

除了上述丑聞之外，聯(lián)合國近年來發(fā)生的多起丑聞，最終也大都不了了之。2005年2月18日，英國《獨立報》曝光了聯(lián)合國一份內(nèi)部機密報告。該報告披露，自2004年5月開始有多名女職員投訴荷蘭前首相、時任聯(lián)合國難民事務(wù)高級專員呂德·呂貝爾斯對其進行性騷擾，聯(lián)合國隨即成立內(nèi)部調(diào)查小組，調(diào)查小組的報告認為，呂貝爾斯確實對一位女下屬的身體進行了“不必要的觸摸”，并在調(diào)查過程中試圖濫用職權(quán)，通過威脅等各種手段影響調(diào)查結(jié)果。但安南并沒有對呂貝爾斯采取行動，而只是訓(xùn)斥了一番。事情最后以呂貝爾斯辭職而告終。

另外，近年來聯(lián)合國多次爆出維和人員和在剛果、東帝汶、海地等地對當?shù)嘏陨踔廖闯赡昱赃M行性剝削的事件。聯(lián)合國的報告顯示，自1999年到2006年聯(lián)合國維和部隊成員在東帝汶至少遺棄了二十多名嬰兒，這些嬰兒都是他們與當?shù)刎毨D女所生的孩子。而且，聯(lián)合國內(nèi)部還有一種對這種行為進行掩蓋的文化，凡是維和部隊成員的私生子以及聯(lián)合國成員的性罪行都必須保密，因為擔(dān)心在東帝汶這種宗教國家會“產(chǎn)生恥辱和尷尬”。

聯(lián)合國針對維和人員性剝削問題的年度報告顯示，2014年針對聯(lián)合國維和人員的相關(guān)指控總數(shù)為51起，比2013年的66起有所減少，但上述數(shù)量可能被嚴重低估，因為“我們面談的所有女性中，只有7人知道聯(lián)合國嚴令禁止性剝削和性侵犯。沒有一個人知道舉報這一問題的熱線電話”。報告同時提及，受到性剝削的女性未能得到及時幫助。即使她們上報這一問題，相關(guān)調(diào)查也要持續(xù)一年之久。值得一提的是，受到性剝削和侵犯的女性中，約1/3為不滿18歲的未成年人。

流于口頭的聯(lián)合國改革

聯(lián)合國內(nèi)部機構(gòu)疊床架屋，官僚主義盛行。聯(lián)合國秘書長潘基文日前接受《金融時報》采訪時就透露，僅僅是將聯(lián)合國各個機構(gòu)和部門的電腦進行聯(lián)網(wǎng)，就花了5年時間。

除了上述這些比較嚴重的問題之外，聯(lián)合國的官僚主義和低效也備受詬病。哪怕是計入通貨膨脹因素之后，目前聯(lián)合國每年的支出也達到了1950年代初的40倍。如今的聯(lián)合國包括17個專門機構(gòu)，14個基金會和一個秘書處，而光這個秘書處就有17個部門，雇用了41000人。由于聯(lián)合國雇員的聘用要考慮到政治因素，加上聯(lián)合國公務(wù)員薪水高、大部分都終身任職、人員流動性低等因素，導(dǎo)致內(nèi)部機構(gòu)疊床架屋，官僚主義盛行。聯(lián)合國秘書長潘基文日前接受《金融時報》采訪時就透露，僅僅是將聯(lián)合國各個機構(gòu)和部門的電腦進行聯(lián)網(wǎng)，就花了5年時間。

有鑒于此，聯(lián)合國改革的問題自其成立那天起就不斷被提及。1997年安南擔(dān)任秘書長后，聯(lián)合國改革的問題被提到了重要議事日程上。2005年，由莫桑比克、挪威和巴基斯坦總理共同主持的委員會出具了一份報告，指責(zé)聯(lián)合國深深辜負了它本來要幫助的那些人，說它在發(fā)展方面的工作“支離破碎，軟弱無力”，其自身管理“既無效率，又無成果”。報告鎖定了80個聯(lián)合國駐地，準備削減它們的工資費用。他們質(zhì)疑有沒有必要在一些生活成本高昂的城市，比如紐約和日內(nèi)瓦設(shè)立大量日常行政職位；他們質(zhì)問為何要雇用外籍人員來占據(jù)這些職位，為此聯(lián)合國要給他們高額外派補貼，方便他們的孩子進私立學(xué)校讀書。但一如既往，改革遇到了強烈反對。

2006年3月，安南向聯(lián)合國大會提交了一份長達33頁的聯(lián)合國改革計劃報告，就聯(lián)合國的人事、領(lǐng)導(dǎo)能力、決策機制等6個方面以及改革管理本身等問題共提出了23項整改意見，包括開除部分員工、砍掉一些項目，以及將部分工作外包等內(nèi)容，引發(fā)了聯(lián)合國雇員的強烈不滿。代表著聯(lián)合國總部五千多名雇員的聯(lián)合國雇員聯(lián)盟召開緊急閉門會議，共有五百多名雇員參加了會議，會議最終以壓倒性多數(shù)通過了對“安南秘書長及其高級管理團隊”的不信任聲明，與會者中只有2人投了反對票，還有不到10人投了棄權(quán)票，其余投了贊成票。在方方面面的壓力下，此次改革最終草草收場。

現(xiàn)任秘書長潘基文吸取了前任的教訓(xùn)，將聯(lián)合國改革的范圍縮小，主要集中在秘書處的改革上，主要措施包括提高秘書處效率、加強問責(zé)制建設(shè)和獨立監(jiān)督、審計制建設(shè)，促進各系統(tǒng)的協(xié)調(diào)一致等。潘基文也成為第一個公布個人財產(chǎn)狀況的聯(lián)合國秘書長，他還要求聯(lián)合國每個部門20%的人員能夠流動。他表示：“你很難期待一個在一個地方已工作10年、15年或20年的人在工作中能有新的創(chuàng)造性和能動性。他們只把自己的工作當成一種例行公事來做。這種例行公事使這一組織在一種‘一切照舊的方式下運行。我們需要一些新鮮空氣，這能夠激發(fā)一定的能動性。這種在工作人員當中產(chǎn)生的能動性進而產(chǎn)生出創(chuàng)造力”。

但就連這樣的小變動也遇到阻力，許多工作人員不情愿到別的地方去工作。聯(lián)合國改革的難度，由此可見一斑。