我國治理城市交通擁堵的引導(dǎo)性思維與差別化對(duì)策

艾文衛(wèi)+等

導(dǎo)讀：目前國內(nèi)城市主要從供給管理和需求管理兩個(gè)角度出發(fā)治理交通擁堵問題。供給管理包括增加新的道路資源和改善已有道路運(yùn)行效率兩種途徑；需求管理包括限制機(jī)動(dòng)車保有量、限制機(jī)動(dòng)車使用量以及鼓勵(lì)公眾使用公共交通工具三種措施。通過梳理和評(píng)價(jià)各種治堵模式，我們可以看到，城市治堵重在“疏”而非“限”，限購、限行等措施宜作為短期之策。從長遠(yuǎn)來看，應(yīng)通過優(yōu)化城市規(guī)劃布局、加強(qiáng)公眾素質(zhì)教育、發(fā)展城市公交系統(tǒng)來解決城市擁堵問題。

關(guān)鍵詞：交通擁堵；治理模式；供給管理；需求管理

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2015.05.013

一、引言

一個(gè)城市的交通道路本質(zhì)上是一種公共資源，一方面人們不需繳費(fèi)便可使用從而具有非排他性，另一方面隨著車輛的增多會(huì)造成擁堵從而具有競爭性。難逃多數(shù)公共資源的厄運(yùn)，交通道路同樣上演了“公地悲劇”。對(duì)于整個(gè)社會(huì)而言，道路上每增加一輛私家車就增大了交通體系擁堵的可能性，延長了大多數(shù)人的出行時(shí)間和提高出行成本，并且排放的尾氣加重了空氣污染；而對(duì)于個(gè)人而言，駕駛私家車的邊際成本不過是燃油費(fèi)的支出，個(gè)人邊際成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于社會(huì)邊際成本，個(gè)人往往會(huì)過度使用私家車（饒旭勇，2011）。[1]

正統(tǒng)的福利經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為，對(duì)于外部不經(jīng)濟(jì)導(dǎo)致的市場失靈，國家應(yīng)當(dāng)采取征稅等方式予以管制，從而使外部成本內(nèi)在化，以約束和減少這種行為；而科斯定理指出市場存在缺陷的根源在于產(chǎn)權(quán)界定不清晰，只要產(chǎn)權(quán)明確，并且交易費(fèi)用為零，那么不管初始產(chǎn)權(quán)格局如何分配，自由市場機(jī)制總能引致最有效率的結(jié)果（段文斌等，2007）。[2]將科斯定理運(yùn)用到交通治理中，即如果明確規(guī)定有車的人有權(quán)無限制駕駛車輛或者無車的人有權(quán)不受交通擁堵之苦，不管初始權(quán)利如何界定，只要兩個(gè)利益群體談判費(fèi)用為零，那么他們就能通過自由談判達(dá)成合意的支付補(bǔ)償結(jié)果，從而使得邊際收益等于邊際成本，實(shí)現(xiàn)最佳的私家車使用數(shù)量。

但是，立足現(xiàn)實(shí)，運(yùn)用科斯定理來解決交通問題顯然不明智也不可能，因?yàn)樯婕暗睦嫒后w太龐大，談判費(fèi)用高不可估。因此，為了治理由交通道路的準(zhǔn)公共品性質(zhì)和私家車使用的負(fù)外部性帶來的交通擁堵問題，各國政府都采取福利經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)進(jìn)行管制，由此衍生出各種治堵措施。

隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入水平的提高，如圖1所示，我國私人汽車擁有量逐年增長，特別是自2000年以來增長迅猛，到2013年全國共有10 501.68萬輛私人汽車，大概每13個(gè)人中即有一人擁有一輛私人汽車，而1985年這一比例為每3715人中才有一輛，2002年每200人中擁有一輛①。在此背景下，城市交通擁堵問題日益凸顯，各地政府紛紛出臺(tái)各種治堵方案。本文擬對(duì)國內(nèi)城市主要交通擁堵治理模式進(jìn)行比較與評(píng)價(jià)，以期為政策制定提供借鑒。

二、城市交通擁堵治理模式考察

交通擁堵的本質(zhì)是路上車流、人流量超過了道路的最大負(fù)荷導(dǎo)致道路擁擠，換言之，對(duì)道路的需求超過道路的供給。因此，為了治理交通擁堵問題，如表1所示，可以從供給管理和需求管理兩個(gè)角度出發(fā)，通過平衡供需來實(shí)現(xiàn)道路運(yùn)行通暢。從供給方面來看，包括兩種思路：（1）增加新的道路資源，（2）改善已有道路運(yùn)行效率；從需求方面來看，包括兩種途徑：（1）機(jī)動(dòng)車保有量管理，（2）機(jī)動(dòng)車使用量管理。

（一）供給管理

供給管理從擴(kuò)大道路負(fù)荷角度出發(fā)來解決交通擁堵問題。一方面，可以通過擴(kuò)建城市交通主干道、次干道等途徑來增加道路供給，分散原來道路的車流、人流，緩解核心路段的交通壓力，或者借鑒巴黎的做法按照環(huán)城干道加放射路網(wǎng)的格局建設(shè)城市道路系統(tǒng)，避免單一通道造成的交通擁擠。另一方面，可以通過加強(qiáng)交通運(yùn)行管理來提高既有道路的通行能力和運(yùn)行效率，具體途徑包括：使用現(xiàn)代化智能交通系統(tǒng)ITS來提高交通管理自動(dòng)化水平，譬如應(yīng)用電子收費(fèi)系統(tǒng)、城市信號(hào)控制系統(tǒng)等（丁立民等，2013）、[3]交通違法行為自動(dòng)識(shí)別取證系統(tǒng)；對(duì)車流較大的交通路口進(jìn)行升級(jí)改造，譬如增加地下通道和過街天橋來疏導(dǎo)人流，避免車、人爭道。

從供給出發(fā)治理交通問題對(duì)于公眾而言是帕累托最優(yōu)的，不用損害任何人現(xiàn)有的福利水平就可以增進(jìn)全社會(huì)的福利。但是，道路擴(kuò)建需要政府投入巨額的建設(shè)資金并周期較長，非一朝一夕就能完成，如果完全不采取限制需求的措施，那么機(jī)動(dòng)車增長的速度肯定快于道路供給的增長，使得供給管理難以收到實(shí)效（宣昌勇等，2013）。[4]而且，對(duì)于已經(jīng)完成規(guī)劃建設(shè)的城市，在現(xiàn)有道路設(shè)施基礎(chǔ)之上進(jìn)行擴(kuò)建、改造的空間并不大。即便能夠順利進(jìn)行，根據(jù)交通經(jīng)濟(jì)學(xué)中的“唐斯定律”，新的道路供給會(huì)誘發(fā)新的交通需求，高峰時(shí)期城市通勤路段的車流量總是會(huì)上升到它的最大容量（Downs，1962）。[5]因此，治理城市交通擁堵問題，重點(diǎn)在于需求管理。

（二）需求管理

需求管理從減少交通需求出發(fā)來解決交通擁堵問題，是一種針對(duì)交通的發(fā)生源進(jìn)行控制的方法，核心是引導(dǎo)人們的出行方式（何玉宏等，2013）。[6]其中，機(jī)動(dòng)車保有量管理的主要目的是控制機(jī)動(dòng)車數(shù)量增長，防止日后交通狀況進(jìn)一步惡化，具有防患于未然之效；機(jī)動(dòng)車使用量管理則是直接針對(duì)當(dāng)下交通擁堵問題進(jìn)行對(duì)癥下藥，能起到立竿見影之效。

1.機(jī)動(dòng)車保有量管理

機(jī)動(dòng)車的保有量管理是從限制私家車數(shù)量和公務(wù)車數(shù)量兩方面同時(shí)進(jìn)行的。

（1）限制私家車數(shù)量

從實(shí)踐中來看，限制私家車數(shù)量主要通過限牌令來實(shí)現(xiàn)，通常采用有償競拍和無償搖號(hào)兩種方式來分配定額汽車牌照。上海從1994年開始采用拍賣政策來分配私車牌照，成為國內(nèi)第一個(gè)出臺(tái)限購令的城市，開創(chuàng)了競拍限牌的先例；北京在2010年12月23日出臺(tái)《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》，限定小客車年度增量總數(shù)，并首創(chuàng)搖號(hào)的方式來無償分配牌照指標(biāo)。之后，各個(gè)城市效仿上海的競拍、北京的搖號(hào)，并結(jié)合自身實(shí)際情況推出相應(yīng)的限購政策來緩解交通擁堵問題：譬如，貴陽市規(guī)定對(duì)2011年7月12日以后新登記的小客車核發(fā)兩類號(hào)牌，一類是禁止駛?cè)胍画h(huán)路以內(nèi)（含一環(huán)路）區(qū)域但核發(fā)數(shù)量不受限制的普通牌照，另一類是準(zhǔn)許駛?cè)胨械缆返艿脚漕~管理的專段號(hào)牌，并采取搖號(hào)的方式來分配月度指標(biāo)②，該規(guī)定看似是限購政策、本質(zhì)上屬于對(duì)核心區(qū)域予以限行的措施；廣州從2012年8月1日起試行中小客車年度總量調(diào)控管理，并采取“環(huán)保+搖號(hào)+競價(jià)”的折中方式來分配增量指標(biāo)，具體的配置比例為1：5：4，即增量指標(biāo)中的10%專供新能源車搖號(hào)、50%用于普通車搖號(hào)、剩余的40%用于普通車競拍③；天津自2013年12月16日、杭州自2014年3月26日、深圳自2014年12月29日起也均采用無償搖號(hào)和有償競價(jià)相結(jié)合的方式來限牌。

有償競拍和無償搖號(hào)都是在給定一定數(shù)量的牌照配額下實(shí)現(xiàn)稀缺資源配置的手段。競拍重視效率，借鑒英式拍賣方式，每個(gè)人攀升出價(jià)最后價(jià)高者得，潛在邏輯是出價(jià)更高的人自然是需求更強(qiáng)烈的人，邊際成本反映邊際效用，因此政府的目標(biāo)是在既定資源水平下最大化社會(huì)效用。搖號(hào)重視公平，借鑒純概率事件，每個(gè)人機(jī)會(huì)均等地去等待隨機(jī)分配結(jié)果，潛在邏輯是每個(gè)人效用均等，社會(huì)總效用在給定配額時(shí)就提前確定，因而政府的目標(biāo)就是在既定總效用水平下的最大化公平。廣州、天津等地采用搖號(hào)和競拍雙系統(tǒng)來分配牌照，是對(duì)公平和效率的兼顧。在實(shí)際運(yùn)行過程中，拍賣和搖號(hào)都暴露出一些弊端。以上海拍賣為例，首先，隨著購車需求與日俱增，“一牌難求”的形勢愈加嚴(yán)峻，競拍價(jià)格逐年攀升，與此同時(shí)也催生了黑市交易本地牌照、黃牛代辦異地牌照等灰色產(chǎn)業(yè)鏈（劉德吉，2008），[7]使得限牌治堵的作用大打折扣；其次，每次競拍不管成功與否需繳納100元費(fèi)用，該項(xiàng)收費(fèi)的合理性備受爭議；最后，拍賣制度多變，一開始是有底價(jià)、不公開拍賣，2000年改為無底價(jià)、公開拍賣，2014年設(shè)置全年統(tǒng)一“警示價(jià)”來穩(wěn)住價(jià)格，無疑增加了公眾的學(xué)習(xí)成本。以北京為代表的搖號(hào)制度的最大問題在于，由于搖號(hào)是免費(fèi)的，因此凡是具備資格的人都傾向于申請(qǐng)搖號(hào)，導(dǎo)致?lián)u號(hào)池基數(shù)迅速膨脹，中簽概率不斷下降，真正有效需求難以得到滿足（宣昌勇等，2013）。[4]據(jù)統(tǒng)計(jì)，北京市2015年第2期普通小客車搖號(hào)共收到2 353 439份有效個(gè)人申請(qǐng)，而同期配置指標(biāo)僅為18 351個(gè)④，如果不考慮階梯中簽率⑤，當(dāng)期人均中簽概率為0.78%；如果考慮階梯中簽率，那么當(dāng)期的搖號(hào)基數(shù)序號(hào)總數(shù)為3 166 372個(gè)，參與搖號(hào)次數(shù)在24次（含）以下的人的中簽率按基準(zhǔn)中簽率計(jì)僅為0.58%，參與搖號(hào)次數(shù)在24次以上的人的中簽率按基準(zhǔn)中簽率2倍計(jì)也僅為1.16%。

拍賣重在效率、搖號(hào)重在公平，但由于存在“上有政策、下有對(duì)策”的策略性行為，這些機(jī)制在某種程度上都偏離了機(jī)制設(shè)計(jì)者的初衷，將兩者結(jié)合起來分配有限牌照資源，能夠平衡公平和效率，促進(jìn)社會(huì)總效用的提升。但是不管分配機(jī)制如何改進(jìn)，限購始終是一種懶政表現(xiàn)，剝奪了人們自由享受現(xiàn)代交通工具的權(quán)利，對(duì)于限購后有買車需求的人非常不公平，而且由于提高了購買成本，人們會(huì)傾向于購買更加昂貴的進(jìn)口車來實(shí)現(xiàn)一步到位，無疑會(huì)損害民族汽車品牌。

（2）限制公務(wù)車數(shù)量

雖然私家車是造成交通擁堵的主要源泉，公務(wù)車對(duì)交通擁堵同樣負(fù)有責(zé)任，因此治堵不能只針對(duì)私家車，也要控制公務(wù)車數(shù)量的增長，甚至是削減已有公務(wù)車的數(shù)量。長期以來，與公務(wù)車相關(guān)的浪費(fèi)、濫用、特權(quán)等現(xiàn)象一直為社會(huì)所詬病，控制、減少公務(wù)車數(shù)量不僅能起到緩解交通擁堵之效，而且還能幫助政府部門減少財(cái)政支出、樹立廉政形象。北京為了解決“首堵”問題，在2010年底出臺(tái)治堵新政，明確規(guī)定“十二五”期間全市各級(jí)黨政機(jī)關(guān)、全額撥款事業(yè)單位不再增加公務(wù)用車指標(biāo)⑥。即便如此，社會(huì)輿論認(rèn)為這也只是北京市公務(wù)車改革的最低標(biāo)準(zhǔn)，公務(wù)車總體上是過量的，應(yīng)該進(jìn)一步地減少當(dāng)前公務(wù)車的保有量。而其他城市在公務(wù)車問題上顯得態(tài)度模糊、左右搖擺。譬如，廣州市2011年初擬定的中心城區(qū)治堵方案意見稿中提出到2015年不再新增公務(wù)用車，但最終公布的工作措施中卻刪去該言辭，僅對(duì)公務(wù)車使用作了泛泛規(guī)定。然而，隨著中央政府于2014年7月16日出臺(tái)公務(wù)車用車制度改革方案⑦，要求取消一般公務(wù)用車、鼓勵(lì)普通公務(wù)出行社會(huì)化，并且給定地方政府2～3年過渡期，屆時(shí)全面完成公務(wù)用車制度改革，這無疑是給地方政府打了一針強(qiáng)心劑，公務(wù)車改革勢在必行。但由于涉及對(duì)特權(quán)的治理，公務(wù)車改革進(jìn)程必然受到一些利益群體的阻撓，而且取消公務(wù)車后如何配套相應(yīng)的補(bǔ)貼措施，以及對(duì)取消的公務(wù)車如何處置才能避免國有資產(chǎn)流失，這些問題的存在都增加了公務(wù)車改革的難度，通過取消、減少公務(wù)車來緩解交通擁堵問題任重而道遠(yuǎn)。

2.機(jī)動(dòng)車使用量管理

控制機(jī)動(dòng)車保有量的措施只能延緩機(jī)動(dòng)車增長速度，最終機(jī)動(dòng)車數(shù)量還是會(huì)增長到一個(gè)城市的飽和點(diǎn)，而且決定和影響交通擁堵程度的不是汽車保有量而是汽車使用量（劉德吉，2008），[7]因此必須在控制保有量的同時(shí)對(duì)機(jī)動(dòng)車使用量加以管理。一方面，要限制私家車和公務(wù)車的出行頻次，另一方面，要鼓勵(lì)公眾多使用公共交通工具。

（1）限制私家車使用

為了減少私家車的使用，通?？梢圆扇煞N手段：一是行政手段，政府部門頒布法令條例對(duì)車輛的行駛作出強(qiáng)制性限定，也就是通常所謂的限行舉措，針對(duì)特定車輛在特定時(shí)間進(jìn)入特定路段予以規(guī)定，譬如本地車按尾號(hào)限行、外地車禁止駛?cè)牒诵某菂^(qū)等；二是經(jīng)濟(jì)手段，直接針對(duì)現(xiàn)有車主征收各種費(fèi)用，提高出行成本，使個(gè)人邊際成本接近社會(huì)邊際成本從而降低活動(dòng)水平，具體措施包括提高停車費(fèi)、征收擁堵費(fèi)等。

大多數(shù)存在交通擁堵問題的城市都會(huì)采取限行措施，因?yàn)橄啾认拶?，限行在情感上更能為公眾所接受。北京?007年奧運(yùn)測試賽期間開始試行單雙號(hào)限行，即單日單號(hào)車上路、雙日雙號(hào)車上路，2008年10月11日開始正式實(shí)行工作日五日制尾號(hào)限行措施，將全部機(jī)動(dòng)車尾號(hào)分為五組，每個(gè)工作日限行一組，限行范圍為五環(huán)內(nèi)早七點(diǎn)到晚八點(diǎn)，該項(xiàng)措施屢被延長將繼續(xù)實(shí)施到2016年⑧。除此之外，北京市規(guī)定非京牌照的載客汽車禁止在工作日7時(shí)至9時(shí)、17時(shí)至20時(shí)在五環(huán)內(nèi)行駛，可以行駛的時(shí)間段內(nèi)必須遵守尾號(hào)限行規(guī)定。其他城市也都推出類似的限行政策，例如上海、深圳和廣州都針對(duì)懸掛外地牌照的小客車或載貨汽車所允許行駛的路線、區(qū)域和時(shí)間段進(jìn)行限定。雖然限行是一種行之有效的治堵辦法，但其本身也存在一些爭議。首先，限行細(xì)則繁雜瑣碎，且各個(gè)城市的具體規(guī)定都不相同，這無疑增加了人們的出行難度，特別是需要開車前往異地的人們必須提前花費(fèi)精力研究目的地是否限行。如果是限行的話，那么要研究在什么時(shí)間、哪個(gè)路段針對(duì)何種車輛限行。其次，限行本屬于一種臨時(shí)性地方交通管理措施，但由于缺少有效的替代方案如今變成一種常態(tài)化的舉措，使得機(jī)動(dòng)車所有人必須長期讓渡一部分財(cái)產(chǎn)使用權(quán)，其長期實(shí)施的合法性受到質(zhì)疑。因此，限行治堵固然重要，但也不宜過度影響人們的正常出行。

如果說限行作為一種行政干預(yù)手段，是比較簡單粗暴的治堵方式，那么，通過收費(fèi)這一經(jīng)濟(jì)手段來緩解交通擁堵問題，大有一種“一個(gè)愿打、一個(gè)愿挨”之意。國際上許多城市也采取過這類措施，譬如東京在市區(qū)內(nèi)征收高昂的停車費(fèi)，倫敦、紐約和新加坡對(duì)進(jìn)入市中心或核心商業(yè)區(qū)車輛征收道路擁擠費(fèi)來限制汽車使用量。我國城市目前主要借鑒停車費(fèi)這一交通需求管理模式，北京從2011年開始上調(diào)停車費(fèi)，中心城區(qū)起步價(jià)從2元每小時(shí)上升至10元每小時(shí)；廣州從2014年開始也上調(diào)中心城區(qū)住宅停車場和商業(yè)配套停車場的費(fèi)用，最高達(dá)16元每小時(shí)。但是停車費(fèi)上漲也存在兩個(gè)問題：一來可能導(dǎo)致咪表停車場遇冷、亂停車現(xiàn)象增多，對(duì)此東京的做法是聘用民間監(jiān)督員治理亂停車，這無疑增加了執(zhí)法成本；二來治堵效果似乎并不明顯，這也是最受質(zhì)疑的一點(diǎn)，除非像東京那樣將停車費(fèi)提高到一個(gè)令人望而卻步的水平（每小時(shí)收費(fèi)600～1500日元不等），并且各個(gè)停車場嚴(yán)格執(zhí)行統(tǒng)一收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，否則上調(diào)停車費(fèi)并不能真正起到減少私家車出行頻次、解決交通擁堵問題的作用。鑒于倫敦等城市的成功經(jīng)驗(yàn)，北京、上海等多個(gè)城市在幾年前即開始研究征收擁堵費(fèi)，但至今未能付諸實(shí)踐，主要是因?yàn)榇嬖谌缦聨讉€(gè)難題：第一，征收技術(shù)問題，人工征收成本太高且有可能加劇交通擁堵，電子征收目前尚不具備成熟的技術(shù)；第二，外延支撐系統(tǒng)不完善，目前的公共交通服務(wù)和運(yùn)營能力尚無法承擔(dān)征收擁堵費(fèi)后產(chǎn)生的大量公共交通需求（趙蕾，2013）；[8]第三，反對(duì)的聲音較多，一方面公眾抱怨稅費(fèi)負(fù)擔(dān)太重，另一方面質(zhì)疑該項(xiàng)措施對(duì)私家車主不公平，因?yàn)榻煌〒矶率怯伤郊臆嚭凸珓?wù)車共同造成的，征收擁堵費(fèi)能夠限制私家車的使用，但對(duì)政府買單的公務(wù)車卻缺乏制約作用，道路可能因此成為特權(quán)階層的專屬資源。但隨著技術(shù)條件的成熟以及其他外延支撐系統(tǒng)的完善，征收擁堵費(fèi)將是必然的趨勢。

（2）限制公務(wù)車使用

國際上凡是擁有成功治堵經(jīng)驗(yàn)的城市，無一不對(duì)公務(wù)車使用進(jìn)行嚴(yán)苛的限制。而在我國，公務(wù)車長期以來是治理的死角，公車私用、濫用現(xiàn)象非常嚴(yán)重，不少公車變成領(lǐng)導(dǎo)專車，使用頻次遠(yuǎn)遠(yuǎn)高出正常公務(wù)需求。正因?yàn)槿绱?，通過限制公務(wù)車的使用來治理交通擁堵大有可為。以北京為例，在2006年舉行中非合作論壇期間，未對(duì)社會(huì)車輛采取任何限行措施，但是規(guī)定中央駐京單位按照50%、北京市屬機(jī)關(guān)單位按照80%的比例共封存50萬輛左右公務(wù)車，交通狀況得到明顯改善（饒序勇，2011）。[1]后來，響應(yīng)國務(wù)院《關(guān)于深入開展全民節(jié)能行動(dòng)的通知》的政策呼吁，北京正式推出公務(wù)車限行方案，規(guī)定轄區(qū)內(nèi)的黨政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和國有企業(yè)的公務(wù)車按車牌尾號(hào)每周停駛一天，既為節(jié)能減排，也為解決公務(wù)車致堵問題。

事實(shí)上，相較于私家車，對(duì)公務(wù)車限行更加困難，目前也僅有少數(shù)城市采取該措施。一方面，如同取消、減少公務(wù)車數(shù)量一樣會(huì)遭到利益團(tuán)體的阻撓難以付諸實(shí)踐，即便予以實(shí)行，如果缺少相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制和問責(zé)機(jī)制也很難收到實(shí)效；另一方面，如果限行是可行的，說明公務(wù)車是冗余的，更應(yīng)該做的是從源頭上減少公務(wù)車的保有量。

（3）鼓勵(lì)使用公共交通工具

限購、限行在較長的時(shí)期內(nèi)能夠預(yù)防交通堵塞情況進(jìn)一步惡化，但解決城市擁堵問題，最終還是要依賴發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)，限購、限行為城市公交體系的建設(shè)和完善贏得寶貴的時(shí)間。通過擴(kuò)大公交覆蓋面積、提高公交運(yùn)行效率、改善公交服務(wù)質(zhì)量、降低公交收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，使得運(yùn)載量大、人均資源耗用少的公交成為人們的出行首選，汽車保有量和使用量自然會(huì)慢慢減少，交通擁堵問題也可迎刃而解。以東京為例，得益于發(fā)達(dá)的公共交通、尤其是軌道交通，工作日公交出行率達(dá)到80%～90%（趙蕾，2013），[8]因此盡管經(jīng)歷了急劇的城市膨脹，如今平均行車速度反而比30年前提高一倍。相比之下，我國各大城市的公交運(yùn)營能力和質(zhì)量顯然有待提高。以“首堵”北京為例，盡管近幾年大規(guī)模建設(shè)軌道交通，已經(jīng)擁有世界上最長的城市線網(wǎng)，但仍存在換乘不方便、高峰時(shí)段異常擁擠、舒適性不夠等問題，公交車也存在類似的問題并且還經(jīng)常晚點(diǎn)。2012年北京的公交出行率為44%，僅為日本的一半（北京交通發(fā)展研究中心，2013）。[9]

為了鼓勵(lì)人們更多使用公共交通工具，充分發(fā)揮公共交通作為城市交通骨干的作用，各個(gè)城市除了增加公共交通供給量，更應(yīng)該注意提高其質(zhì)量，包括舒適性、準(zhǔn)點(diǎn)性、方便性、經(jīng)濟(jì)性等方面。具體措施有：改進(jìn)公共交通工具的內(nèi)部設(shè)計(jì)，使得空間更寬敞、空氣更流通、座位更舒服、環(huán)境更整潔；推行公交優(yōu)先系統(tǒng)（BRT），在城市主干道上增設(shè)公交專用通道和停靠點(diǎn)，提高公交車輛速度；合理安排地鐵和公交車站點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)公交和地鐵的無縫銜接以便于人們換乘；推行公交低價(jià)策略，通過財(cái)政補(bǔ)貼來降低公交車和地鐵的收費(fèi)水準(zhǔn)。

三、啟示

目前我國各大城市的治堵方案基本上是圍繞供給管理和需求管理來進(jìn)行的，并且較多地采用“限”的思路。但是治堵方案牽一發(fā)而動(dòng)全身，須權(quán)衡多方利益，包括有車族和無車族、私家車和公務(wù)車、公眾和政府的利益權(quán)衡。譬如限購等汽車有保有量管理措施觸及無車族的利益，限行等汽車使用量管理措施觸及有車族的利益，限購、限行從某種程度上都是對(duì)公眾權(quán)利的剝奪，都不應(yīng)該作為長遠(yuǎn)之策。

日本的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，治堵關(guān)鍵在于“疏”而非“限”，應(yīng)該跳出“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的窠臼，從一個(gè)更長遠(yuǎn)、更宏觀的角度來考慮治堵問題，做到標(biāo)本兼治。一方面，要加強(qiáng)城市規(guī)劃、優(yōu)化城市布局，疏解和弱化中心城功能，將部分功能向外城、新城轉(zhuǎn)移，避免居住、醫(yī)療、就業(yè)、教育、商業(yè)、娛樂等公共服務(wù)設(shè)施在中心城過度集聚，以此來疏散人流和車流、減少中心城的通勤壓力（周銀香，2014）。[10]另一方面，要加強(qiáng)對(duì)公眾的教育和宣傳，引導(dǎo)公眾樹立文明出行、綠色出行的理念，公眾不僅自覺遵守交通規(guī)則，減少因違規(guī)亂行而導(dǎo)致的交通不暢現(xiàn)象，并且自發(fā)地使用自行車、公共交通工具出行，為城市交通減負(fù)。

說明：本文系國家社科基金項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中我國城市交通擁堵的評(píng)估體系、治理模式與政策組合研究”（批準(zhǔn)號(hào)：14BJY043）階段性成果。

注釋：

①利用《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中得到的全國總?cè)丝跀?shù)除以全國私人汽車擁有量得到。

②見《貴陽市小客車號(hào)牌管理暫行規(guī)定實(shí)施細(xì)則》。資料來源：http：//xkczd.gz163.cn/Proposer/ProposerNews1.aspx，貴陽市小客車專斷號(hào)牌管理信息系統(tǒng)，2011-07-11。

③見《廣州市中小客車總量調(diào)控管理試行辦法》。資料來源：http：//jtzl.gzjt.gov.cn/index/gbl/2012731/1343740268517_1.html，廣州市中小客車指標(biāo)調(diào)控管理信息系統(tǒng)，2012-07-31。

④北京市個(gè)人普通小客車月度配置指標(biāo)為17600個(gè)，加上2014年8月26日中簽過期未用而納入2015年第2期的751個(gè)指標(biāo)，故當(dāng)期總指標(biāo)為18351個(gè)。資料來源：http：//www.bjhjyd.gov.cn/jggb/2015424/1429872654382_1.html，北京市小客車指標(biāo)調(diào)控管理信息系統(tǒng)，2015-04-25。

⑤《北京市小客車數(shù)量調(diào)控暫行規(guī)定》實(shí)施細(xì)則（2013年修訂）第三章第十五條規(guī)定，根據(jù)個(gè)人參加搖號(hào)的累計(jì)次數(shù)設(shè)置階梯中簽率，隨著參與搖號(hào)次數(shù)的增多中簽概率相應(yīng)提升。資料來源：http：//www.bjhjyd.gov.cn/bszn/20131128/1385625116338_1.html，北京市小客車指標(biāo)調(diào)控管理信息系統(tǒng)，2014-12-28。

⑥見《北京市政府關(guān)于加大力度緩解交通擁堵工作的意見》。資料來源：http：//zhengwu.beijing.gov.cn/gzdt/gggs/t1145922.htm，首都之窗，2010-12-23。

⑦參見http：//politics.people.com.cn/n/2014/0717/c1001-25290945.html，人民網(wǎng)，2014-07-17。

⑧參見http：//www.bjjtgl.gov.cn/jgj/mtlj/370405/index.html，北京市公安局公安交通管理局，2015-04-07。

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[2]段文斌，陳國富，等.組織、激勵(lì)與制度——對(duì)非價(jià)格機(jī)制的經(jīng)濟(jì)分析[M].北京：中國財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社，2007.310.

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[8]趙蕾.城市交通擁堵治理：政策比較與借鑒[J].中國行政管理，2013（5）：82-85.

[9]北京交通發(fā)展研究中心.2013北京市交通發(fā)展年度報(bào)告[R].2013：2.

[10]周銀香.城市交通治堵策略評(píng)價(jià)模型及實(shí)證研究——以杭州市為例[J].城市問題，2014（9）：87-93.

責(zé)任編輯：張 煒