民行檢察工作中違法行為調(diào)查制度的幾點(diǎn)思考

摘 要：違法行為調(diào)查制度作為民行檢察工作重要的組成部分，是監(jiān)督的前提條件，本文擬違法行為調(diào)查制度的起源，分析違法行為調(diào)查制度的定位，分析司法實(shí)踐中該制度存在的問(wèn)題，明晰違法行為調(diào)查的原則，從而完善違法行為調(diào)查的程序和相關(guān)制度。

關(guān)鍵詞：違法行為調(diào)查制度；公權(quán)力；法律監(jiān)督

2012年修改后《民事訴訟法》第210條規(guī)定“人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當(dāng)事人或者案外人調(diào)查核實(shí)相關(guān)證據(jù)”，為違法行為調(diào)查提供了法律依據(jù)，填補(bǔ)了民行檢察權(quán)的缺陷。但違法行為調(diào)查制度的范圍、方式、調(diào)查結(jié)果運(yùn)用以及相關(guān)配套機(jī)制等尚不明確，影響了違法行為調(diào)查制度的實(shí)際效果。鑒于此，筆者擬對(duì)違法行為調(diào)查制度進(jìn)行初步探析，以期對(duì)構(gòu)建合理的違法行為調(diào)查制度有所裨益。

一、違法行為調(diào)查制度的起源

違法行為調(diào)查制度存廢爭(zhēng)議伴隨著民行檢察制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生。1992年最高人民檢察院《關(guān)于民事審判監(jiān)督程序抗訴工作暫行規(guī)定》（后簡(jiǎn)稱“抗訴規(guī)定”）第5條規(guī)定了“人民檢察院立案審查案件，可向人民法院調(diào)取案卷材料，調(diào)查取證，必要時(shí)進(jìn)行勘驗(yàn)、鑒定”。該條雖簡(jiǎn)單、明了，但內(nèi)涵十分豐富，它建立了全面調(diào)查取證原則，調(diào)查對(duì)象包括民事爭(zhēng)議事實(shí)以及審判人員違法行為。2001年最高人民檢察院制定了《辦案規(guī)則》，第17條規(guī)定了調(diào)查啟動(dòng)的有限性；第18條中用列舉的方式規(guī)定了可以調(diào)查的四種情形，縮小了調(diào)查的范圍。

2010年《最高人民檢察院關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)民事行政檢察工作的決定》提出：“民行檢察監(jiān)督作為檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的重要組成部分，在性質(zhì)上是對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督，監(jiān)督對(duì)象是民事審判、民事訴訟活動(dòng)”。2011年五部委印發(fā)了《關(guān)于對(duì)司法工作人員在訴訟活動(dòng)中瀆職行為加強(qiáng)法律監(jiān)督若干規(guī)定（試行）》（后簡(jiǎn)稱“瀆職規(guī)定”）的通知，提出了要加強(qiáng)對(duì)司法工作人員瀆職行為的監(jiān)督，確立了對(duì)司法工作人員瀆職行為調(diào)查制度。2011年兩高印發(fā)了《關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)和行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）》的通知，賦予了檢察院對(duì)于發(fā)生法律效力判決、裁定、調(diào)解的調(diào)查核實(shí)權(quán)。2010年最高人民法院辦公廳、最高人民檢察院辦公廳《關(guān)于調(diào)閱訴訟卷宗有關(guān)問(wèn)題的通知》，規(guī)范了調(diào)閱訴訟卷宗的程序，為民行檢察工作調(diào)卷提供了法律依據(jù)。

伴隨著司法改革的深入以及司法實(shí)踐的逐步推進(jìn)，多元化監(jiān)督格局的提出，多元化監(jiān)督方式在司法實(shí)踐中的靈活運(yùn)用，違法行為調(diào)查制度的完善成為民行檢察工作的必要條件。

二、違法行為調(diào)查的定位

違法行為調(diào)查屬于民行檢察工作的必要組成部分?！度嗣駲z察院組織法》第五條：“各級(jí)人民檢察院行使下列職權(quán)，……（四）……對(duì)人民法院的審判活動(dòng)是否合法，實(shí)行監(jiān)督”、《民事訴訟法》第十四條“人民檢察院有權(quán)對(duì)民事訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”、《行政訴訟法》第十一條“人民檢察院有權(quán)對(duì)行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督”，由此可知人民檢察院的民行監(jiān)督只能是對(duì)人民法院民事和行政訴訟活動(dòng)是否合法進(jìn)行監(jiān)督，即訴訟活動(dòng)（包括執(zhí)行活動(dòng)）的合法性。

檢察機(jī)關(guān)對(duì)訴訟活動(dòng)（包括執(zhí)行活動(dòng)）的合法性監(jiān)督是通過(guò)查證是否存在違法行為，從而決定是否采取監(jiān)督措施或采取何種監(jiān)督措施，履行其法律職責(zé)。缺失調(diào)查制度的民行檢察權(quán)是殘缺而不完整的。只有通過(guò)調(diào)查才能查明民事、行政訴訟活動(dòng)是否違法，才能證實(shí)或排除發(fā)現(xiàn)的違法線索，才能決定是否采取監(jiān)督措施以及何種監(jiān)督措施進(jìn)行違法監(jiān)督。民事行政檢察工作就是根據(jù)掌握的違法行為線索，通過(guò)調(diào)查核實(shí)違法行為是否存在，作出向監(jiān)督對(duì)象提出糾正違法意見(jiàn)或終結(jié)調(diào)查活動(dòng)，維護(hù)司法公正。因此，違法行為調(diào)查制度是民事行政檢察工作的必要組成部分。

三、民行檢察違法行為調(diào)查面臨的幾個(gè)問(wèn)題

自《民事訴訟法》修改以來(lái)，違法行為調(diào)查有了巨大的進(jìn)步，但制約違法行為調(diào)查因素依然存在，還有諸多因素。

（一）立法原因

一是調(diào)查范圍尚不明確，《民事訴訟法》第210條規(guī)定的人民檢察院因履行法律監(jiān)督職責(zé)提出檢察建議或者抗訴的需要可以調(diào)查核實(shí)。違法行為調(diào)查本身是手段，提出檢察建議或者抗訴是調(diào)查結(jié)果的運(yùn)用。該條本身混淆了手段和目的的關(guān)系，同時(shí)該條并不具有明確的調(diào)查范圍；二是調(diào)查方式不明確，《民事訴訟法》并未規(guī)定調(diào)查方式，《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》用列舉的方式規(guī)定了調(diào)查方式，但司法實(shí)踐中該調(diào)查方式明顯不能滿足執(zhí)法需求；三是調(diào)查結(jié)果運(yùn)用缺失，調(diào)查結(jié)果運(yùn)用體現(xiàn)著民行檢察職能的實(shí)際效果問(wèn)題。在司法實(shí)踐中，調(diào)查結(jié)果如果涉及司法人員違法，除了向人民法院發(fā)出檢察建議、抗訴、再審檢察建議，糾正過(guò)程違法外，對(duì)人如何處理成為疑問(wèn)，部分檢察院直接向人民法院發(fā)出紀(jì)律處分的建議，部分檢察院向相關(guān)部門移交違紀(jì)線索，調(diào)查結(jié)果運(yùn)用不當(dāng)嚴(yán)重影響了檢察監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

（二）內(nèi)部問(wèn)題

一是立法缺失導(dǎo)致辦案人員思想認(rèn)識(shí)混亂。就調(diào)查范圍來(lái)說(shuō)，有人認(rèn)為違法行為調(diào)查僅針對(duì)審判人員的違法行為；有的人認(rèn)為違法行為調(diào)查是針對(duì)訴訟活動(dòng)的違法行為，不僅包括審判人員的行為，也包括訴訟參與人的行為，只要有違法情形都應(yīng)該展開調(diào)查；還有人認(rèn)為違法行為調(diào)查針對(duì)的是檢察機(jī)關(guān)收集到的違法行為線索，查證是否存在違法行為，對(duì)人和對(duì)事的區(qū)別僅在于查證結(jié)果的運(yùn)用。對(duì)于調(diào)查手段、調(diào)查方式等違法行為的調(diào)查環(huán)節(jié)，檢察干警都有不同的認(rèn)識(shí)，各種觀念充斥著民行檢察工作中，思想上的困惑嚴(yán)重影響了違法行為調(diào)查的開展。二是辦案人員能力的問(wèn)題。傳統(tǒng)的民行檢察工作是坐堂辦案，民訴法修改后，要求辦案人員自行發(fā)現(xiàn)線索，開展違法行為調(diào)查工作，但是調(diào)查工作缺乏重心、缺乏實(shí)效等問(wèn)題，都說(shuō)明現(xiàn)階段民行檢察干警明顯調(diào)查能力不足，影響了正常工作的開展。

（三）外部問(wèn)題

一是線索獲取難問(wèn)題。民事訴訟法修改后，線索難問(wèn)題成為全國(guó)民行檢察工作的共性問(wèn)題，如何有效地獲得線索來(lái)源，各地都進(jìn)行了一些探索，在摸索的過(guò)程中，部分檢察院為了獲得線索，走進(jìn)法院，影響了正常的審判秩序；有的依靠傳統(tǒng)的宣傳方式，但并未取得的效果。線索難問(wèn)題，已經(jīng)成為制約民行檢察工作的瓶頸。二是調(diào)查效果不佳。除了辦案人員自身能力原因外，調(diào)查效果不佳從外部來(lái)講，調(diào)查對(duì)象不予配合成為調(diào)查工作不佳的重要原因，如對(duì)法院司法工作人員的調(diào)查中，法院司法工作人員都以違法行為調(diào)查影響法院正常工作秩序?yàn)橛刹挥枧浜希粚?duì)證人調(diào)查取證過(guò)程中，因缺乏調(diào)查保障措施，證人拒絕配合的情況屢見(jiàn)不鮮。

四、違法行為調(diào)查應(yīng)遵循的原則

違法行為調(diào)查原則是開展工作的基礎(chǔ)，厘清原則對(duì)開展工作有重要意義，筆者認(rèn)為，違法行為調(diào)查應(yīng)當(dāng)遵循以下原則：

（一）強(qiáng)化監(jiān)督原則

民行檢察監(jiān)督目的是對(duì)審判權(quán)進(jìn)行監(jiān)督，它不是為了解決民行行政爭(zhēng)議事實(shí)，而是履行法律監(jiān)督職責(zé)、維護(hù)司法公正的需要，它屬于民行檢察工作必要組成部分，是對(duì)審判權(quán)合法性進(jìn)行監(jiān)督的手段。

（二）嚴(yán)格依法原則

該原則包括兩個(gè)方面：一是違法行為調(diào)查工作依法開展。違法行為調(diào)查的條件、程序、方式、范圍以及手段、結(jié)果的運(yùn)用都必須遵循法律規(guī)定的程序進(jìn)行。要嚴(yán)格區(qū)分職務(wù)犯罪偵查與初查，不能代行職務(wù)犯罪偵查或初查活動(dòng)。二是違法行為調(diào)查工作依法監(jiān)督。違法行為調(diào)查是針對(duì)審判權(quán)行使的合法性進(jìn)行監(jiān)督，要將審判權(quán)是否違反《民事訴訟法》以及《行政訴訟法》等民事行政法律規(guī)定的作為監(jiān)督對(duì)象，而非將紀(jì)律、職務(wù)犯罪等違反其他規(guī)范的行為進(jìn)行監(jiān)督，確保監(jiān)督依法進(jìn)行。

（三）謙抑性原則

訴訟制度在建立之初就有其監(jiān)督、糾錯(cuò)的功能，如層級(jí)制度、訴訟過(guò)程中的復(fù)議制度、第三人之訴制度、執(zhí)行異議等。檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，雖然有其重要的制度價(jià)值，但不可否認(rèn)，同時(shí)它也是對(duì)司法權(quán)威的傷害。檢察機(jī)關(guān)必須具有在損害司法權(quán)威和司法公正之間進(jìn)行平衡的能力。筆者認(rèn)為：對(duì)于違法行為調(diào)查應(yīng)當(dāng)以當(dāng)事人申請(qǐng)，且窮盡人民法院的救濟(jì)途徑后方可向檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)在開展違法行為調(diào)查工作時(shí)，也必須保持謙抑性，選擇恰當(dāng)?shù)恼{(diào)查方式，適用恰當(dāng)?shù)恼{(diào)查措施，運(yùn)用恰當(dāng)?shù)恼{(diào)查結(jié)果，在履行法律監(jiān)督職責(zé)前提下，盡量不影響人民法院審判工作的正常開展，努力維護(hù)司法權(quán)威。

（四）客觀公正原則

民行檢察監(jiān)督價(jià)值在于維護(hù)司法公正，其方式是“通過(guò)調(diào)查違法行為，提出糾正意見(jiàn)”來(lái)實(shí)現(xiàn)，故此違法行為調(diào)查活動(dòng)必須嚴(yán)格限制在調(diào)查審判活動(dòng)合法性范圍內(nèi)，針對(duì)審判活動(dòng)中審判人員違法行為開展調(diào)查活動(dòng)，不能隨意擴(kuò)大調(diào)查范圍，幫助當(dāng)事人取證，打破平等的訴訟地位，因此，違法行為調(diào)查活動(dòng)遵循客觀公正原則。

五、違法行為調(diào)查制度完善

違法行為調(diào)查制度要取得實(shí)效必須在程序方面與相關(guān)機(jī)制完善方面進(jìn)行研究，以確保監(jiān)督的實(shí)效。

（一）違法行為調(diào)查程序

1.線索來(lái)源

根據(jù)《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則（試行）》第23條規(guī)定，民事訴訟監(jiān)督案件的來(lái)源包括三類：①當(dāng)事人向人民檢察院申請(qǐng)監(jiān)督。②當(dāng)事人以外的公民、法人以及其他組織向人民檢察院控告、舉報(bào)。③人民檢察院依職權(quán)發(fā)現(xiàn)。司法實(shí)踐中，民行檢察工作線索主要來(lái)源于當(dāng)事人申請(qǐng)監(jiān)督。對(duì)于當(dāng)事人以外的公民、法人以及其他組織的控告舉報(bào)以及依職權(quán)發(fā)現(xiàn)線索及其稀少。筆者建議可以參考派駐公安監(jiān)管場(chǎng)所的做法，向人民法院派駐專門的檢察室，拉近與訴訟當(dāng)事人和人民法院的距離，在第一時(shí)間獲取違法行為線索。

2.受理及立案程序

《人民檢察院民事訴訟監(jiān)督規(guī)則》規(guī)定，民行監(jiān)督案件實(shí)行登記立案制度，只要符合形式要件即可登記立案，由控告檢察部門將案件移交民行檢察部門辦理。但同時(shí)該《規(guī)則》第31條、第33條對(duì)于民行案件受理設(shè)立了限制性條件。筆者認(rèn)為：對(duì)于嚴(yán)重程序違法、適用法律錯(cuò)誤等嚴(yán)重影響司法公正的可通過(guò)抗訴和再審的生效裁判案件，當(dāng)事人隨時(shí)向人民檢察院進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)于審判程序中審判人員違法行為的案件，鑒于該類案件具有即時(shí)性，如不及時(shí)監(jiān)督，將喪失監(jiān)督最佳時(shí)機(jī)，建議取消其限制。

3.調(diào)查方式

《民事訴訟法》規(guī)定了相應(yīng)的調(diào)查方法和措施，包括：一般規(guī)定、詢問(wèn)證人、當(dāng)事人、調(diào)取書證、物證和視聽資料、委托鑒定、物證勘驗(yàn)和現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、查詢存款等財(cái)產(chǎn)情況、法庭調(diào)查。筆者認(rèn)為：民行檢察違法行為調(diào)查以及民事審判中的調(diào)查均屬于司法調(diào)查，兩種職能雖然有別，但調(diào)查方式應(yīng)當(dāng)并無(wú)明顯區(qū)別。因此，除了法庭調(diào)查屬于法院獨(dú)有的調(diào)查方式，其他方式均可適用。但特別強(qiáng)調(diào)的是：違法行為調(diào)查不得采取限制人身自由和查封、凍結(jié)、扣押財(cái)產(chǎn)等強(qiáng)制性措施。

4.調(diào)查結(jié)果的運(yùn)用

民行檢察部門針對(duì)案件線索調(diào)查后，應(yīng)制作相應(yīng)的調(diào)查報(bào)告，根據(jù)已經(jīng)查明的事實(shí)提出處理意見(jiàn)，報(bào)檢察長(zhǎng)決定。

（1）對(duì)于確存在違法行為事實(shí)的，應(yīng)當(dāng)向人民法院提出抗訴、再審檢察建議或者檢察建議進(jìn)行糾正。對(duì)于司法工作人員有違法行為，但不構(gòu)成職務(wù)犯罪的，應(yīng)當(dāng)依法向被調(diào)查人所在機(jī)關(guān)發(fā)出糾正違法通知書，并將證明其瀆職行為的材料移送有關(guān)機(jī)關(guān)處理，被調(diào)查人繼續(xù)承辦案件將嚴(yán)重影響正在進(jìn)行的訴訟活動(dòng)的公正性，且有關(guān)機(jī)關(guān)未更換辦案人的，應(yīng)當(dāng)建議更換辦案人。有犯罪事實(shí)需要追究刑事責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)按照刑事訴訟法關(guān)于管轄的規(guī)定依法立案?jìng)刹榛蛘咭扑陀泄茌牂?quán)的機(jī)關(guān)立案?jìng)刹?，并建議有關(guān)機(jī)關(guān)停止被調(diào)查人執(zhí)行職務(wù)，更換辦案人。

（2）對(duì)于舉報(bào)、控告不實(shí)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被調(diào)查人所在機(jī)關(guān)說(shuō)明情況。調(diào)查中詢問(wèn)過(guò)被調(diào)查人的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)向被調(diào)查人本人說(shuō)明情況，并采取適當(dāng)方式在一定范圍內(nèi)消除不良影響。同時(shí)，將調(diào)查結(jié)果及時(shí)回復(fù)舉報(bào)人、控告人。對(duì)于舉報(bào)人、控告人捏造事實(shí)誣告陷害，意圖使司法工作人員受刑事追究，情節(jié)嚴(yán)重的，依法追究刑事責(zé)任。調(diào)查人員與舉報(bào)人、控告人惡意串通，誣告陷害司法工作人員的，一并追究相關(guān)法律責(zé)任。

（二）配套機(jī)制完善

1.完善檢察工作一體化機(jī)制

為提高調(diào)查的實(shí)效，解決調(diào)查能力不足的問(wèn)題，建議在檢察系統(tǒng)內(nèi)部建立檢察工作一體化機(jī)制。一是橫向一體化機(jī)制，加強(qiáng)與反貪、反瀆部門協(xié)作機(jī)制，共同參與違法行為線索的研判，合理整合調(diào)查資源，以求調(diào)查實(shí)效；二是縱向一體化機(jī)制，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)加大對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)指導(dǎo)力度，合理調(diào)配民行現(xiàn)有資源，以案練兵，提高調(diào)查能力。

2.完善定期協(xié)商機(jī)制

違法行為調(diào)查的對(duì)象就是人民法院的審判合法性問(wèn)題。但由于檢察職能所限，其監(jiān)督方式僅有建議權(quán)，不具有處理權(quán)，要實(shí)現(xiàn)檢察效果，必須得到人民法院支持。建立定期協(xié)商機(jī)制，對(duì)于雙方提出的問(wèn)題達(dá)成一致意見(jiàn)，充分解決法檢兩院溝通不暢的問(wèn)題，以便加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

作者簡(jiǎn)介：

雷景輝，男，四川廣安，廣安市人民檢察院，主要研究方向：檢察實(shí)務(wù)。