引導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的思路探討
——以江蘇省為例

雒香云，李俊杰，張建坤（東南大學(xué)建設(shè)與房地產(chǎn)系，南京 210096）

引導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的思路探討
——以江蘇省為例

雒香云，李俊杰，張建坤
（東南大學(xué)建設(shè)與房地產(chǎn)系，南京 210096）

伴隨著經(jīng)濟的迅速騰飛，我國的養(yǎng)老事業(yè)也得到了長足的發(fā)展。但由于長期以來養(yǎng)老資金主要依靠財政撥款，已遠遠不能滿足日益增長的養(yǎng)老需求。引導(dǎo)充裕的民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)，是完善養(yǎng)老體系、增強養(yǎng)老自身造血功能、滿足養(yǎng)老需求的有效途徑。通過對江蘇省養(yǎng)老需求、民間資本狀況，以及國際典型養(yǎng)老市場的分析，提出了引導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)是快速提高養(yǎng)老事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的必由之路，并就如何引導(dǎo)民間資本進入機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域提出了細分養(yǎng)老機構(gòu)層次、完善養(yǎng)老市場投資環(huán)境、合理規(guī)劃養(yǎng)老布局、研究相關(guān)配套理論和技術(shù)等對策。

民間資本；養(yǎng)老機構(gòu)；投資；引導(dǎo)；對策

一、問題的提出

改革開放以來，我國的社會經(jīng)濟迅速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，國民壽命不斷增長。但是，在國民經(jīng)濟還沒達到足夠發(fā)達的水平時，社會過早進入了老齡化社會。與發(fā)達國家的“未老先富”相比，我國是“未富先老”。與此同時，家庭結(jié)構(gòu)也逐步向“4+ 2+1”型轉(zhuǎn)化，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老方式越來越遇到現(xiàn)實條件的挑戰(zhàn)。

以江蘇省為例，截止到2013年底，全省老年人口已超過1494.79萬，占戶籍總?cè)丝诘?9.65%，其中80歲以上高齡人口已達224萬①文中養(yǎng)老方面的數(shù)據(jù)，未單獨標(biāo)注的，均來源于歷年《江蘇省老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告》。。2009—2013年，江蘇省老年人口從1258萬人增加到近1500萬人，年均增加近47萬人。按照這一速度，到2020年，江蘇60歲以上老年人口將超過1800萬人（見圖1）。

圖1　江蘇省60歲以上老年人口數(shù)量及預(yù)測趨勢圖

根據(jù)2013年5月份對全省616名60歲以上老年人的調(diào)查顯示，13.6%的被調(diào)查對象會考慮到養(yǎng)老院養(yǎng)老［1］。據(jù)此簡單估算，未來十年，將有近200萬老年人存在機構(gòu)養(yǎng)老的需求。隨著人們養(yǎng)老觀念的轉(zhuǎn)變以及城市化的不斷進展，這個數(shù)字還將快速增加。而目前江蘇省養(yǎng)老機構(gòu)的床位總量約為42.2萬張左右，僅占老年人口總數(shù)的2.82%［2］，遠遠滿足不了現(xiàn)實需要。

養(yǎng)老問題關(guān)系到國計民生，關(guān)系到社會的穩(wěn)定與發(fā)展。推動和加快養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展，是構(gòu)建和諧社會的迫切任務(wù)之一。但要建立完善的、可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老體系，必須有巨大的、持續(xù)的資金投入。傳統(tǒng)的政府大包大攬式的投資是解決不了、也不可能很好解決這一問題，而且投入越多，包袱越重，問題越多。如何建立一個新形勢條件下可持續(xù)發(fā)展的養(yǎng)老投資模式，是我們當(dāng)前必須面對的問題。

二、機構(gòu)養(yǎng)老的重要性

我國當(dāng)前是城鄉(xiāng)二元化的養(yǎng)老服務(wù)體系，就目前養(yǎng)老問題最為突出的城市而言，其養(yǎng)老服務(wù)體系可歸納為“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，社區(qū)服務(wù)為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”，機構(gòu)養(yǎng)老是我國社會養(yǎng)老服務(wù)體系的一個組成部分。雖然機構(gòu)養(yǎng)老在整個養(yǎng)老體系中占有的比例還很低，但其社會影響巨大［3］，屬于養(yǎng)老體系中最敏感的“龍頭”因素之一。主要體現(xiàn)在：

1.先導(dǎo)性

機構(gòu)養(yǎng)老在社會養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中發(fā)揮著先導(dǎo)作用：一是對養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、標(biāo)準化和產(chǎn)業(yè)化發(fā)揮探索與示范作用；二是高品質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)可以向社區(qū)、家庭的輻射與支持作用。養(yǎng)老機構(gòu)針對的是特殊的老年人群體或?qū)︷B(yǎng)老服務(wù)有高品質(zhì)需求的老年人群體，其服務(wù)水平的高低對政府和市場來說都是很大的考驗，而且對于養(yǎng)老服務(wù)的管理創(chuàng)新、服務(wù)創(chuàng)新、人力資源的培養(yǎng)等都是一個試驗場。它在整個養(yǎng)老服務(wù)體系的建設(shè)中，發(fā)揮著以點帶面，龍頭引領(lǐng)的作用，因此在養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展次序上，應(yīng)處于優(yōu)先發(fā)展的地位，而作為機構(gòu)養(yǎng)老載體的養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)就有了特別重要的意義。

2.標(biāo)志性

養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量、規(guī)模，代表著養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的水平。與社會發(fā)展相匹配的數(shù)量、規(guī)模以及層次的養(yǎng)老機構(gòu)，不僅代表了養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展水平，也能從一個側(cè)面反映整個社會發(fā)展的發(fā)展水平，一定程度上反映社會的文明程度。從國際經(jīng)驗來看，機構(gòu)養(yǎng)老的狀況對整個養(yǎng)老體系有著拉動和抑制雙重影響，是養(yǎng)老體系發(fā)展水平的一個重要標(biāo)志。當(dāng)機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展水平較高時，往往對整個社會養(yǎng)老體系的發(fā)展有著強大的促進和推動作用；而當(dāng)機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展水平較低時，往往對整個社會養(yǎng)老體系的進一步發(fā)展有著明顯的抑制作用。

3.影響大

任何一個和諧、安定的社會，必須有相對應(yīng)的養(yǎng)老機構(gòu)的數(shù)量、水平、規(guī)模等，以滿足社會特定老年人群的需要，如不能自理老人、無子女的半自理老人等，這部分需求是剛性的。如果這部分特定人群的需求得不到有效的滿足，將會影響到養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展，甚至是社會的和諧、安定。雖然按服務(wù)對象占老年人數(shù)量的比例來說，機構(gòu)養(yǎng)老在社會養(yǎng)老服務(wù)體系中居于補充地位，但是養(yǎng)老機構(gòu)可發(fā)揮其在設(shè)施、人員、技術(shù)上的優(yōu)勢，通過培訓(xùn)、示范、支持等方式，輻射家庭和社區(qū)，在養(yǎng)老服務(wù)的專業(yè)化、規(guī)范化方面發(fā)揮示范作用和輻射作用，所以它在整個社會養(yǎng)老服務(wù)體系中起到支撐作用。

因此，要完善我國的養(yǎng)老體系，提高我國養(yǎng)老事業(yè)的整體水平，需要動用社會多方力量來解決養(yǎng)老機構(gòu)嚴重不足和機構(gòu)養(yǎng)老發(fā)展緩慢的問題。必須將目前2%左右的機構(gòu)養(yǎng)老水平，盡快提高到3%-4%，乃至趨近于5%-7%的國際水平，這樣才能從根本上解決日益嚴重的養(yǎng)老問題。

三、國際經(jīng)驗

綜觀發(fā)達國家和地區(qū)養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展歷程，可以看出它們都是較早就開始引入民間投資，并形成若干成熟的模式。一方面使得養(yǎng)老事業(yè)社會化、全民化，減輕了政府的負擔(dān)；另一方面賦予了機構(gòu)養(yǎng)老自身的“造血功能”，使得機構(gòu)養(yǎng)老步入一條可持續(xù)發(fā)展的道路。

1.瑞典模式

瑞典鼓勵商業(yè)化經(jīng)營老年護理機構(gòu)，適當(dāng)引入競爭機制，有效降低了社會保障支出，提高了社保服務(wù)的效率。到1992年，瑞典建立起270個私營老年護理機構(gòu)，占全國老年護理機構(gòu)的1/3，一些大城市還建立了“城市醫(yī)療保健服務(wù)有限公司”。私營老年服務(wù)機構(gòu)為老人，特別是收入較高的老人提供了更為個性化的服務(wù)。這些機構(gòu)降低服務(wù)費用，有效抑制了公共老年服務(wù)機構(gòu)費用支出大幅度增長的勢頭［4］。近些年來，接受公共老年服務(wù)的老人人數(shù)占退休者的比例從26%下降到20%，居住在公共老年服務(wù)機構(gòu)的老人占退休者的比例從41%下降到28%。

2.美國模式

美國養(yǎng)老實行民營化，經(jīng)過長期演化，美國養(yǎng)老民營化已大體具備了以下幾種不同的類型［5］：

（1）外包（contracting out）。即將社會福利服務(wù)通過訂立合同的方式委托給民間贏利或非贏利機構(gòu)，由他們來提供社會福利服務(wù)。

（2）補助制度。政府通過一定的補助制度以減輕公民的服務(wù)費用。

（3）抵用券制度。通過發(fā)放帶有現(xiàn)金性質(zhì)的兌換券，讓接受公共服務(wù)的人在限定金額內(nèi)獲得所需要的服務(wù)。

（4）自助服務(wù)和自愿服務(wù)，這主要是由一些社會慈善團體來提供的。

3.日本模式

為了應(yīng)對人口的老齡化，日本在1963年頒布實施了《老年福利法》，強調(diào)了保障老年人身心健康和生活安定的重要性，規(guī)定了福利設(shè)施的種類，以派遣家庭侍奉員為主要形式的老年人居家福利服務(wù)開始出現(xiàn)。為了解決老年人福利設(shè)施不足的問題，1971年組建社會福利設(shè)施的五年計劃開始實施。1986年，日本修改了《老年人保健法》，設(shè)立了介于醫(yī)院和家庭之間的“老人保健設(shè)施”，那些完成治療，需要進行身體機能恢復(fù)鍛煉的老人，可以利用社區(qū)內(nèi)老人保健設(shè)施的日間服務(wù)，定期接受訓(xùn)練。為了便于培養(yǎng)從事老年人上門看護服務(wù)的專門人員，1987年日本政府制定了《社會福利與老年人護理士法》。1989年，日本制定了《老年人福利推動10年戰(zhàn)略（黃金計劃）》（Gold Plan），希望能夠擴增保健福利部門的公共服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施，于1990年開始實施。1997年，日本通過看護保險制度法案，旨在通過社會保險來共同支持老年人護理所需要的設(shè)施、服務(wù)費用，2000 年4月1日正式實施［6］。日本具有自身特色的完善的養(yǎng)老服務(wù)體系至此已經(jīng)形成。

以上三種模式的比較，見表1所示。

表1　國際三種典型養(yǎng)老模式的比較

由此可見，合理運用民間資本是經(jīng)濟發(fā)達國家發(fā)展養(yǎng)老事業(yè)、解決養(yǎng)老資金不足的最重要的途徑。而無論是那種模式，都充分體現(xiàn)了民間資本在相應(yīng)國家養(yǎng)老體系中所起到的重要作用。

四、江蘇省養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢

1.江蘇省養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)現(xiàn)狀

圖2　江蘇省2008—2013年養(yǎng)老床位建設(shè)情況

機構(gòu)養(yǎng)老首先要解決養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)問題，近些年來，江蘇省養(yǎng)加大了養(yǎng)老床位的建設(shè)力度。2008年底，江蘇省養(yǎng)老床位數(shù)為23.52萬張，每千名老人擁有床位18張。截止到2013年底，養(yǎng)老床位數(shù)量增加到42.2萬張，每千名老人擁有床位28.2張（如圖2所示）。五年之間養(yǎng)老床位增加了18.7萬張，年均增加4萬張左右。尤其是近幾年增長迅速，按此發(fā)展速度，基本上能夠?qū)崿F(xiàn)2015年每千名老人擁有30張床位的目標(biāo)。

在養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量方面，根據(jù)《江蘇省老年人口信息和老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告》的數(shù)據(jù)，2009年底，全省共有各類養(yǎng)老機構(gòu)2053所，其中民辦養(yǎng)老機構(gòu)322所，民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量約占全省養(yǎng)老機構(gòu)總量的15.7%。到2013年末，江蘇省已建成各類養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)2338家，其中，民辦養(yǎng)老機構(gòu)862家，占養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)的37%左右。民辦養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量雖然一直處于增長態(tài)勢，但是近幾年增長幅度明顯放緩，尤其是在社會養(yǎng)老機構(gòu)總數(shù)的比重方面有降低的趨勢。究其原因，一方面是由于政府加大了養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的投入力度，公辦養(yǎng)老機構(gòu)增長迅速，另一方面是民間資本的投資熱情有所下降，進入養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域的動力不足。

圖3　江蘇省2009—2013年民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展?fàn)顩r

2.江蘇省2014—2020年養(yǎng)老床位及資金投入需求

江蘇省最新出臺的《關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)完善養(yǎng)老服務(wù)體系的實施意見》提出，到2020年，養(yǎng)老床位總數(shù)要達每千名老人40張以上，養(yǎng)老床位需求為72萬張左右，而當(dāng)前的養(yǎng)老床位數(shù)僅約42.2萬張。這也意味著未來7年江蘇省將新增養(yǎng)老床位近30萬張，年均增加約4萬張，以適應(yīng)老年人對機構(gòu)養(yǎng)老的迫切需求。據(jù)粗略分析計算，江蘇省每新建一個床位需要投資大約平均在20萬元左右，新增30萬張床位的建設(shè)資金需約600億元投資，平均每年需投資80億才能實現(xiàn)預(yù)定目標(biāo)。

目前我國的養(yǎng)老資金來源主要有四方面：一是財政撥款；二是彩票公益金的資助；三是社會捐助；四是市場化運作［7］。但實際上，養(yǎng)老支出主要還是依賴政府每年投入的社會福利費。根據(jù)2011年制定的《江蘇省“十二五”養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》的要求，十二五期間，各級政府納入規(guī)劃的養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)項目的資金投入在100億元左右，平均每年投入只有20億元，與每年80億元的需求投入相比，政府投入只占到了四分之一左右，還有四分之三的資金缺口只能靠引入社會資金才能彌補。

圖4　每年政府機構(gòu)養(yǎng)老資金投入及資金缺口

供需缺口如此嚴重的主要原因是養(yǎng)老資金投入的長期、嚴重不足，而造成養(yǎng)老資金投入不夠的原因主要有兩個方面：一方面政府投資捉襟見肘；另一方面是民間投資渠道不暢。如果不能有效地解決資金投入問題，機構(gòu)養(yǎng)老的窘態(tài)不可能得到很好的解決。

五、江蘇民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的可能性分析

1.江蘇民間資本充裕

江蘇省的民間資本量大，但投資渠道不寬。根據(jù)江蘇省統(tǒng)計局的統(tǒng)計資料顯示，2012年在江蘇省全社會投資中，國有及國有控股投資6023億元；外商港澳臺經(jīng)濟投資3818億元；民間投資21865億元。民間投資占全社會投資比重達68.96%。近5年江蘇各類投資主體投資額及民間資本所占比重如圖5所示。

圖5　近5年江蘇各類投資主體投資額及民間資本所占比重圖

由此可見，江蘇省民間投資已成為社會投資的主導(dǎo)，并極大地促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展。然而，從投資行業(yè)看，江蘇民間投資主要集中在傳統(tǒng)的制造業(yè)、為居民生活提供服務(wù)的批發(fā)零售業(yè)、交通運輸、倉儲和郵政業(yè)、住宿餐飲業(yè)、居民服務(wù)業(yè)等一般性競爭領(lǐng)域，在養(yǎng)老和社會福利業(yè)中的投資非常少。與此同時，根據(jù)江蘇省統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)，截止到2014年4月底，江蘇省的民間儲蓄資金已高達3.5萬億元。由于缺乏好的投資方向，造成大量的民間資金投資不穩(wěn)定，容易引發(fā)市場流動性過剩，加劇通貨膨脹，影響社會安定。

引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老領(lǐng)域，尤其是對養(yǎng)老機構(gòu)投資，擴大養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、運營資金來源，增強養(yǎng)老機構(gòu)自身的造血功能，從而使得機構(gòu)養(yǎng)老向可持續(xù)方向發(fā)展，對于維護社會穩(wěn)定和促進經(jīng)濟發(fā)展，都發(fā)揮著重要作用。

2.民間資本投資江蘇養(yǎng)老機構(gòu)具有廣闊的市場

養(yǎng)老是老年事業(yè)，但為典型的朝陽產(chǎn)業(yè)，具有廣闊的發(fā)展前景，對各種資本都具有很強的吸引力。養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)、運營投資的市場前景則更加廣闊，投資潛力巨大。

在養(yǎng)老床位需求方面，根據(jù)發(fā)展規(guī)劃，到2020年，江蘇省每千名老年人將擁有40張床位，其中民營將占7成以上，目前有超過20萬張的養(yǎng)老床位缺口需要民間資本投入。江蘇省80周歲以上高齡老人數(shù)量逐年增多，已占老年人口的15%左右，未來對“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”護理型床位的需求進一步增加。到2020年，江蘇省對養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)人員的需求將在80萬人以上，為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展帶來了更為廣闊的市場。

老年人的消費能力也在逐步提高。渣打銀行與復(fù)旦大學(xué)聯(lián)合調(diào)查制作的《中國中產(chǎn)階級退休養(yǎng)老計劃》調(diào)查顯示，未來養(yǎng)老花費約占到收入水平的50%［8］。根據(jù)江蘇省人力資源和社會保障廳的數(shù)據(jù)，2014年江蘇省企業(yè)退休人員月人均養(yǎng)老金水平達到2027元，且以每年10%的速度增長。據(jù)此估算，2014年全省500萬名企業(yè)退休人員養(yǎng)老金總收入超過了1200億元，老年人口消費規(guī)模在600億元以上。到2020年，江蘇省老年人的養(yǎng)老金總收入將達到2000億元，老年人口消費規(guī)模將超過1000億元。江蘇老年人口消費占總消費的比重已超過了10%，而且隨著人口老齡化程度的加重和居民生活水平的提高，這一比重還會不斷上升。

六、民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的主要障礙

由于長期缺乏理論研究，政策導(dǎo)向不夠明確，使得大量民間資本長期徘徊在養(yǎng)老事業(yè)的大門之外。主要障礙表現(xiàn)在：

1.政策配套不夠完善

目前進入養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的民間資本并不是沒有，只是數(shù)量很少。由于養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的社會效益大于經(jīng)濟效益的特性，它的發(fā)展必須得到政府在財政、稅收、金融、土地使用等方面的政策支持。雖然近些年政府也出臺了一些諸多優(yōu)惠政策，但由于部分地區(qū)和部門認識不到位，加之一些政策措施剛性不夠，許多政策很難落實，沒有發(fā)揮好優(yōu)惠政策對社會力量興辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持和激勵作用，大大加重了養(yǎng)老機構(gòu)的運營成本，使得很多養(yǎng)老機構(gòu)難以持久運營下去。如在融資方面，面臨著養(yǎng)老機構(gòu)被定性為“非營利性社會福利機構(gòu)”，既不能作抵押，也不能貸款的問題，許多養(yǎng)老機構(gòu)由于沒有融資渠道，最終面臨關(guān)門的窘境。尤其是在土地供應(yīng)方面，由于對民辦養(yǎng)老機構(gòu)缺少土地支持，成為制約民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的重要因素。

2.市場競爭不公平

民間資本投入養(yǎng)老領(lǐng)域面臨不公平競爭的市場環(huán)境。公辦養(yǎng)老機構(gòu)由國家劃撥土地、人員進入事業(yè)編制，并給予財政補助。而民營養(yǎng)老機構(gòu)則很難享受到這些待遇。即使存在針對養(yǎng)老領(lǐng)域的各項優(yōu)惠措施，民營養(yǎng)老機構(gòu)也常會碰到不能保證到位的情況。這意味著民辦養(yǎng)老機構(gòu)與公辦養(yǎng)老機構(gòu)在市場競爭方面，明顯處于劣勢。先天的不公平競爭，加大了民營養(yǎng)老機構(gòu)的經(jīng)營成本和風(fēng)險。

3.獲利途徑不明確

由于當(dāng)前的養(yǎng)老基本上還屬于政府大包大攬的模式，養(yǎng)老機構(gòu)還是被定性為公益事業(yè)，投資不能分紅、不能追求回報。因此，現(xiàn)行的養(yǎng)老及相關(guān)的優(yōu)惠扶持政策都過于強調(diào)福利性、公益性，這阻礙了民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)的熱情。民間投資是一定要考慮投資回報，以及投資風(fēng)險的控制，即使有的投資者是以回饋社會的心態(tài)投資養(yǎng)老事業(yè)，政府也應(yīng)該為民營資本這一類巨大的投資力量的投入設(shè)計出明確、合理的投資獲益途徑，以吸引民間資本，鼓勵和愛護民間資本的投資熱情。

江蘇民間資本巨大，一旦進入養(yǎng)老事業(yè)，將能有效解決養(yǎng)老資金不足的問題，有利于完善江蘇省的養(yǎng)老體系建設(shè)，提高養(yǎng)老服務(wù)水平，促進養(yǎng)老事業(yè)的快速健康發(fā)展。由于一系列的制度障礙和不公平的市場環(huán)境，成為制約民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的重要“瓶頸”。要提高民間投資養(yǎng)老機構(gòu)的積極性，就必須要在“清除”這些障礙方面取得突破。

七、促進民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的對策

江蘇省作為全國養(yǎng)老先進省，民政部全國養(yǎng)老規(guī)劃試點省，以及民政部全國示范性養(yǎng)老基地投資支持省份，要想繼續(xù)保持和發(fā)揚江蘇省養(yǎng)老事業(yè)的領(lǐng)先優(yōu)勢，必須走出傳統(tǒng)思想，拓寬養(yǎng)老思路，理順養(yǎng)老投融資渠道，大力引導(dǎo)和帶動江蘇充裕的民間資金投向養(yǎng)老事業(yè)，使江蘇的養(yǎng)老事業(yè)走上一條快速發(fā)展之路。具體對策：

1.吸引民間資本參與各種養(yǎng)老機構(gòu)的投資建設(shè)

按照養(yǎng)老市場需求，我們可以將機構(gòu)養(yǎng)老細分為不同層次，以滿足不同的養(yǎng)老需求?？梢圆扇」駹I、民辦公助，獨資、合股、聯(lián)營、租賃等各種方式鼓勵社會力量參與。

對于“龍頭”的機構(gòu)養(yǎng)老，我們可按照市場需求劃分為高端養(yǎng)老機構(gòu)、大眾養(yǎng)老機構(gòu)和保障性養(yǎng)老機構(gòu)，并按照不同的建設(shè)、管理、運營模式，對應(yīng)滿足不同的市場需求。

（1）高端市場需求的純市場化運作的養(yǎng)老機構(gòu)

目前高端的養(yǎng)老機構(gòu)非常缺乏，但市場需求非常之大。對于這種高端需求，應(yīng)盡可能的向市場化方向引導(dǎo)?？刹扇≌恋赝度?，民間投資建設(shè)，民間投資運營、管理，政府監(jiān)管。

（2）滿足大眾市場需求養(yǎng)老機構(gòu)

滿足大眾需求的養(yǎng)老機構(gòu)，是機構(gòu)養(yǎng)老面廣量最大的部分?？刹扇≌度胪恋睾筒糠纸ㄔO(shè)資金投入，民間資本投入其余部分建設(shè)資金，民間投資運營、管理，政府監(jiān)管。

（3）滿足基本保障性需求的養(yǎng)老機構(gòu)

滿足基本保障性需求的養(yǎng)老機構(gòu)，是政府必須保障的，滿足基本養(yǎng)老的機構(gòu)。可采取政府全資投資建設(shè)，也可由政府提供現(xiàn)有的使用效率不高的物業(yè)進行改造，作為新的養(yǎng)老機構(gòu)用房，民間投資運營、管理，政府監(jiān)管。

根據(jù)不同性質(zhì)的養(yǎng)老機構(gòu)，通過政府不同比例的投入，引導(dǎo)民間資本投資、參與，使得養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)有一個較快速度的發(fā)展。

2.完善、優(yōu)化民間資本進入機構(gòu)養(yǎng)老市場的環(huán)境

要有效地引導(dǎo)民間資本進入機構(gòu)養(yǎng)老市場，必須建立一個適合民間資本進入的市場環(huán)境［9］。尤其是以政府養(yǎng)老投資來帶動民間投資進入機構(gòu)養(yǎng)老市場，更需要有一個兼顧各方利益、具有可持續(xù)發(fā)展的相應(yīng)的宏觀市場環(huán)境。建立完善的市場環(huán)境是一項系統(tǒng)工程，其結(jié)構(gòu)可見圖6所示，主要包括核心層、技術(shù)操作層和政策機制層三個層次：

（1）核心層

包括養(yǎng)老資金需求、政府投資引導(dǎo)、民間資本跟進等。作為政府投資帶動民間資本進入機構(gòu)養(yǎng)老的核心內(nèi)容，必須構(gòu)建科學(xué)、合理的渠道，以使民間資本在機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域發(fā)揮其應(yīng)有作用。

（2）技術(shù)操作層

包括價格體系、市場準入、政府補貼、稅費減免、融資渠道等。作為政府投資帶動民間資本進入機構(gòu)養(yǎng)老的技術(shù)支撐體系，必須制定好稅費、政府補貼以及價格體系；設(shè)計好進入退出機制；理順多方融資渠道，為民間資本的投資收益和風(fēng)險控制提供技術(shù)支撐。

（3）政策機制層

包括激勵誘導(dǎo)、障礙消除、環(huán)境改善、加強宣傳等［10］。作為機構(gòu)養(yǎng)老可持續(xù)發(fā)展的政策保障體系。

圖6　養(yǎng)老市場環(huán)境關(guān)系圖

3.進行全面、科學(xué)的養(yǎng)老規(guī)劃和綜合布局

根據(jù)江蘇省的社會發(fā)展?fàn)顩r，全面實施江蘇省的養(yǎng)老規(guī)劃以及綜合布局，為江蘇的養(yǎng)老事業(yè)長期發(fā)展提供科學(xué)依據(jù)。從2011年統(tǒng)計調(diào)查的數(shù)據(jù)來看，蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域人口老齡化存在明顯的差別，如圖7所示。

圖7　2011年江蘇三大區(qū)域人口老齡化情況

根據(jù)上圖可以發(fā)現(xiàn)，江蘇三大區(qū)域人口老齡化程度最高的是蘇中地區(qū)，達到了22.06%，高出蘇南地區(qū)近2個百分點，而經(jīng)濟發(fā)展相對落后的蘇北地區(qū)的人口老齡化程度相對較低，只有14.96%。但是從高齡化程度（80歲以上人口）來看，蘇南人口高齡化比例相對較低，接近14%，而蘇中、蘇北的高齡人口比重較大，分別達到了14.69%和14.43%。這一結(jié)果表明在照顧高齡老人方面，蘇中、蘇北地區(qū)面臨更大壓力。

只有準確把握江蘇老齡市場的現(xiàn)狀，科學(xué)預(yù)測未來發(fā)展，才能根據(jù)江蘇省的社會發(fā)展實際狀況，全面、科學(xué)地進行江蘇的養(yǎng)老規(guī)劃以及綜合布局。從而才能準確地按照市場導(dǎo)向，引導(dǎo)民間資本準確地進入不同層面的養(yǎng)老機構(gòu)市場，也才能在保障資本的效率的前提下，促進江蘇省養(yǎng)老事業(yè)的全面發(fā)展。

4.深入研究民間資本進入機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的相關(guān)理論和技術(shù)

長期以來，養(yǎng)老被定義為公益福利事業(yè)，而今天的社會狀況和市場形勢都有了巨大的變化和發(fā)展。要使養(yǎng)老事業(yè)在新形式下健康發(fā)展，必須對其重新審視和全面研究。就目前而言，首先要對如下問題進行深入系統(tǒng)的研究：

（1）養(yǎng)老資金的需求，尤其是機構(gòu)養(yǎng)老的資金需求量、需求方向

民間資本一般缺乏投資經(jīng)驗，往往帶有一定的盲目性。因此，政府應(yīng)做好民間資本流向的引導(dǎo)工作，在對養(yǎng)老服務(wù)需求進行專業(yè)調(diào)查的基礎(chǔ)上，做好相關(guān)領(lǐng)域資金需求的測算工作，明確機構(gòu)養(yǎng)老投資的具體方向，加強民間資本投資機構(gòu)養(yǎng)老的針對性，確保民間資本投向當(dāng)前資金最緊缺的領(lǐng)域，提高資金的利用效率。

（2）民間資本投資機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的動力機制

如何增強民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的動力，是破解當(dāng)前養(yǎng)老機構(gòu)資金短缺難題的重要一環(huán)。民間資本以獲取收益為主要目的，政府應(yīng)在養(yǎng)老機構(gòu)投資的體制機制設(shè)計方面，加大優(yōu)惠和扶持力度，盡可能地降低民間資本的投資成本，進一步拓寬民間資本的獲利空間，以吸引更多的民間資本進入養(yǎng)老機構(gòu)投資領(lǐng)域。

（3）政府投資帶動民間投資養(yǎng)老機構(gòu)項目的思路、途徑以及關(guān)鍵技術(shù)

我國是明顯的政府驅(qū)動型經(jīng)濟，政府投資具有很強的示范效應(yīng)和帶動效應(yīng)。通過政府投資，有利于改善投資環(huán)境，進而發(fā)揮政府投資的“擠入效應(yīng)”，引導(dǎo)更多的民間資本進入，但是也要控制政府投資的規(guī)模，避免政府投資給民間資本造成“擠出效應(yīng)”，影響民間資本投資的積極性。在養(yǎng)老投資領(lǐng)域，對于如何發(fā)揮政府的這種帶動效應(yīng)，形成 “政府投資——民間資本進入——民間資本獲益——民間資本再投資”的良性循環(huán)，在具體思路、途徑以及關(guān)鍵技術(shù)方面，還有待于深入研究。

（4）引導(dǎo)民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)項目的政策機制設(shè)計創(chuàng)新，以及相應(yīng)的對策研究

相關(guān)政策不完善和執(zhí)行力差，是民間資本投資機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的主要風(fēng)險。政府應(yīng)進一步完善民間資本進入機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域的進入和退出機制，降低民間資本的投資風(fēng)險。通過積極探索公辦民營、公私合作伙伴關(guān)系（PPP）等多種模式，創(chuàng)新民間資本投資養(yǎng)老機構(gòu)的運作模式，打破制度障礙，使民間資本投資機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域走上良性的發(fā)展軌道。

八、結(jié)論

人口老齡化，是當(dāng)前我國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型過程中面臨的一個突出問題，對于老齡化程度最為嚴重的省份之一，江蘇面臨的養(yǎng)老壓力更為艱巨。江蘇省提出了要率先全面建成小康社會，率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化這一宏偉目標(biāo)，在化解養(yǎng)老難題方面，也應(yīng)該走在全國前列。根據(jù)本文的分析，可得出以下結(jié)論：

（1）促進江蘇省養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展需要大量的資金投入，單靠政府養(yǎng)老投資難以適應(yīng)發(fā)展需要，也不可能解決日益嚴重的養(yǎng)老問題，必須拓寬養(yǎng)老投融資思路。

（2）江蘇民間資本充裕，但投資出路并不豐富，有許多民間資本對投資養(yǎng)老領(lǐng)域報有很高的熱情。政府應(yīng)加大宣傳和引導(dǎo)力度，通過政府投資帶動民間養(yǎng)老投資，促使江蘇的養(yǎng)老事業(yè)走上快速發(fā)展的道路。

（3）民間資本投入養(yǎng)老領(lǐng)域，可先從養(yǎng)老機構(gòu)項目投資上尋找突破口。但必須先解決項目投資中政府、民間資本的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系以及經(jīng)營、管理、產(chǎn)權(quán)、收益等問題。

（4）當(dāng)前，需要加強對民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)的相關(guān)研究，就民間資本進入養(yǎng)老事業(yè)，尤其是率先進入機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域，進行相關(guān)的項目投資中政府、民間資本的責(zé)、權(quán)、利關(guān)系，經(jīng)營、管理、產(chǎn)權(quán)、收益以及相關(guān)的財稅配套政策等問題進行全面系統(tǒng)研究，為民間資本進入機構(gòu)養(yǎng)老領(lǐng)域提供政策支持。只有將這些問題研究清楚，才能為多元化發(fā)展江蘇養(yǎng)老市場，完善江蘇養(yǎng)老體制提供有效的理論支撐。

［1］秦曙明，徐少杰，陳躍華.江蘇居民機構(gòu)養(yǎng)老需求及發(fā)展分析［J］.統(tǒng)計科學(xué)與實踐，2014（1）：17-19.

［2］江蘇省民政廳廳長侯學(xué)元就養(yǎng)老服務(wù)問題回答記者問 ［N］.老年周報，2014-05-14.

［3］趙婷婷.我國養(yǎng)老機構(gòu)的地位、性質(zhì)及運行方式研究［J］.社會工作，2012 （5）：79-84.

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Exploring the Ideas of Private Capital Investment in Elderly-care Institution：Case Study of Jiangsu

LUO Xiang-Yun，LI Jun-Jie，ZHANG Jian-Kun
（Department of Real Estate and Construction，Southeast University，Nanjing Jiangsu 210096）

Along with the rapid development of economiy，old-age care is also developed increasingly.However，pension funds cannot meet the growing demand of elderly-care，which has been mainly funded by government for a long time.The introduction of private capital into old-age care is an effective way to improve the elderly-care system，strengthen the hematopoietic function itself and meet the need of the ways to meet the demand of elderly-care.Based on the reference of the typical international elderly-care market，and the analysis of the elderly-care demand and private capital quantity in Jiangsu province，it is indicated that the private capital should be encouraged to invest in old-age care，which is the only way to improve the sustainable development of old-age care rapidly.The strategy to guide the private capital into the old-age care is also proposed，which include dividing elderly-car institution level，improving the investment environment of old-age market，planning the layout of old-age care reasonably，exploring the related theory，technology and countermeasure，etc.

Private Capital；Elderly-care Institution；Investment；Guidance；Countermeasure

C913.6

A

1007-0672（2015）02-0047-07

2014-06-25

國家社科基金重點項目（14AJY013）；江蘇省普通高校研究生科研創(chuàng)新計劃項目（CXZZ12_0129）；民政部2014年社會救助制度建設(shè)理論課題。

雒香云，女，甘肅白銀人，東南大學(xué)博士研究生，研究方向：社會保障與城市養(yǎng)老問題。李俊杰，男，河南信陽人，東南大學(xué)博士研究生，研究方向：社會保障與城市建設(shè)。張建坤，男，陜西西安人，東南大學(xué)教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：社會保障與城市建設(shè)。