我國公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制研究*

王學(xué)彬，鄭家鯤，張曉龍

(1.上海體育學(xué)院 體育休閑與藝術(shù)學(xué)院，上海 200438;2.上海體育學(xué)院思政部，上海 200438)

目前，我國正在大力推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)，在建設(shè)服務(wù)型政府的理念下，向社會提供基本的公共服務(wù)已成為政府職能轉(zhuǎn)變的重要內(nèi)容之一。作為公共服務(wù)重要組成部分的公共體育服務(wù)也越來越受到人們的廣泛關(guān)注。近年來，圍繞公共體育服務(wù)，國內(nèi)外專家、學(xué)者進(jìn)行了多層次、多角度的相關(guān)研究，這些研究既包含理論層面，也涵蓋實(shí)踐方面，研究內(nèi)容主要專注于公共體育服務(wù)基本概念、體系、供給、建設(shè)路徑、發(fā)展模式等方面，研究成果加深了人們對公共體育服務(wù)的認(rèn)識和理解，有效地促進(jìn)了公共體育服務(wù)的建設(shè)與發(fā)展。然而，在公共體育服務(wù)的諸多研究中，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的研究則相對薄弱?！耙?guī)劃有助于國家戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，有助于彌補(bǔ)市場失靈、促進(jìn)公共資源有效配置，促進(jìn)社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展”［1］。因此，加強(qiáng)公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的研究對于更好地指導(dǎo)公共體育服務(wù)建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。本文通過對公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的基本涵義、公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的框架與內(nèi)容、編制流程等內(nèi)容進(jìn)行研究，希望能為我國公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制提供參考。

1 公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的基本涵義

為了弄清楚公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的基本涵義，我們首先要理解什么是發(fā)展規(guī)劃。對于發(fā)展規(guī)劃的定義，國內(nèi)外許多學(xué)者從不同的角度都做出過解釋(Albert· Waterston，1979［2］;John Friedmann，1987［3］;孫施文，1999［4］;葉敬忠，2006［5］)。然而，到目前為止，關(guān)于發(fā)展規(guī)劃的概念尚未有統(tǒng)一的認(rèn)識，但以下幾點(diǎn)是被人們普遍接受的:第一，發(fā)展規(guī)劃具有未來指向性;第二，發(fā)展規(guī)劃是一個過程;第三，發(fā)展規(guī)劃要能夠被實(shí)施執(zhí)行即可行性。從以上這三點(diǎn)出發(fā)，本文比較贊同學(xué)者梅耶(Robert R.Mayer)對規(guī)劃的定義，“一般來說，發(fā)展規(guī)劃是政府、公共組織、社會團(tuán)體為完成特定任務(wù)，通過收集、分析資料，辨識最佳行動方案，擬定執(zhí)行程序，同時針對未來可能出現(xiàn)的意外狀況提出預(yù)防和應(yīng)對措施的過程”［6］。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是發(fā)展規(guī)劃的一種，可以看作是發(fā)展規(guī)劃的一個下位概念。因此，根據(jù)“發(fā)展規(guī)劃”的概念，我們可以初步對公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃做如下界定:即以政府為主體的公共部門為滿足民眾基本公共體育服務(wù)需求，通過收集公共體育服務(wù)發(fā)展資料、分析公共體育服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，制定未來公共體育服務(wù)發(fā)展目標(biāo)，選擇公共體育服務(wù)最佳行動方案，擬定公共體育服務(wù)執(zhí)行程序，并在實(shí)施行動方案、執(zhí)行程序的過程中通過反饋不斷完善發(fā)展目標(biāo)的循環(huán)往復(fù)的過程。

從上述定義可以看出，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃包含以下含義:第一，政府部門是發(fā)展規(guī)劃的編制主體。政府手中握有行政權(quán)力，在規(guī)范規(guī)劃編制過程、確保規(guī)劃質(zhì)量、保證規(guī)劃法律效力方面擁有不可替代的地位。第二，在編制發(fā)展規(guī)劃之前，要對當(dāng)前公共體育服務(wù)進(jìn)行相應(yīng)的前期調(diào)查工作，比如發(fā)展基本情況、發(fā)展優(yōu)勢、潛在問題等方面。在編制規(guī)劃時確保做到心中有數(shù)，避免在編制發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)、政策措施、發(fā)展手段等方面出現(xiàn)差錯和紕漏。第三，對于發(fā)展公共體育服務(wù)的手段、措施、所要達(dá)到的未來目標(biāo)等內(nèi)容的論述，在發(fā)展規(guī)劃中要做到清晰準(zhǔn)確，避免望文生義。清晰明確的發(fā)展目標(biāo)、手段、措施是引領(lǐng)和指導(dǎo)各組織、部門參與公共體育服務(wù)建設(shè)的“明燈”，同時也是考核各部門是否履行職責(zé)的依據(jù)。第四，在規(guī)劃編制和實(shí)施過程中不斷對公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行完善。完善合理的公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容不是一蹴而就就能完成的，它需要在實(shí)踐中不斷補(bǔ)充和修葺，是一個持續(xù)不斷的過程。

2 我國體育領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃編制現(xiàn)狀分析

1953年我國頒布了第一個國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展五年計(jì)劃。自此之后，我國每五年都制定一份國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃(或計(jì)劃)綱要(特殊時期除外)來指導(dǎo)我國經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。1995年，政府先后出臺了“全民健身計(jì)劃”和“奧運(yùn)爭光計(jì)劃”，這兩個規(guī)劃文本的頒布，是體育領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃的首次實(shí)踐。這兩個規(guī)劃文本的頒布結(jié)束了我國體育領(lǐng)域無發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)體育事業(yè)發(fā)展的歷史，掀開了體育領(lǐng)域以發(fā)展規(guī)劃引領(lǐng)體育發(fā)展的新篇章，對我國競技體育、群眾體育的引導(dǎo)和推動發(fā)揮了強(qiáng)有力的作用。隨著體育事業(yè)的快速發(fā)展，為滿足人民群眾不斷增長的多樣化體育需求，更好的指導(dǎo)體育事業(yè)的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展，相關(guān)部門又陸續(xù)編制和出臺了諸如體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃(五年一個周期)、體育產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、公共體育設(shè)施建設(shè)規(guī)劃、青少年體育發(fā)展規(guī)劃以及各省、區(qū)、市制定的地方性體育發(fā)展規(guī)劃等。經(jīng)過近20年的發(fā)展，我國體育領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃日趨豐富，規(guī)劃編制的針對性日漸突出，規(guī)劃的指導(dǎo)作用也愈發(fā)凸顯，這些發(fā)展規(guī)劃為我國體育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展樹立了目標(biāo)、指明了方向、提供了依據(jù)。但總體看來，我國體育領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃的編制還存在以下問題:

第一，規(guī)劃體系不完整。規(guī)劃體系“從不同的角度出發(fā)對規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行闡述，形成相互銜接、相互補(bǔ)充、相互影響各類規(guī)劃的有機(jī)結(jié)合體”［7］。為了確保我國各領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃的科學(xué)編制和實(shí)施，政府于2005年出臺了《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》(以下簡稱《意見》)，其中明確指出“要建設(shè)和完善三級三類規(guī)劃管理體系即總體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃”［8］。然而相比較于《意見》，體育領(lǐng)域的規(guī)劃體系并不完整，目前只有總體規(guī)劃(體育事業(yè)發(fā)展十二五規(guī)劃)和專項(xiàng)規(guī)劃(全民健身計(jì)劃和奧運(yùn)爭光計(jì)劃)，缺少區(qū)域性的發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域性體育發(fā)展規(guī)劃是為了促進(jìn)一些地理環(huán)境相似、體育習(xí)俗接近、體育發(fā)展情況相當(dāng)?shù)牡貐^(qū)體育事業(yè)的發(fā)展而編制的規(guī)劃。通過編制區(qū)域性體育發(fā)展規(guī)劃，能夠發(fā)現(xiàn)本區(qū)域發(fā)展體育事業(yè)的有利條件和制約因素，明確發(fā)展目標(biāo)、理清發(fā)展思路，更好的協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)各相關(guān)部門和單位在體育事業(yè)發(fā)展中的功能和作用，并制定相應(yīng)保障措施，推動區(qū)域內(nèi)部體育事業(yè)的整體發(fā)展。區(qū)域性體育發(fā)展規(guī)劃是我國體育事業(yè)規(guī)劃體系的重要組成部分，是確保體育事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的手段之一，相關(guān)部門應(yīng)該予以高度重視。

第二，規(guī)劃與社會需求銜接不夠緊密。張庭偉指出“發(fā)展規(guī)劃源于社會需要并對其做出相應(yīng)的制度安排”［9］。由此可知，對當(dāng)前社會需求的準(zhǔn)確判斷和把握是發(fā)展規(guī)劃編制的基礎(chǔ)。然而體育領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃在編制過程中存在以下兩個問題:首先，編制規(guī)劃的部門對當(dāng)前體育現(xiàn)狀的重點(diǎn)把握不準(zhǔn)。比如在進(jìn)行現(xiàn)狀分析的時候過于面面俱到，造成的后果便是“分析的主線和重點(diǎn)不明確、編制的規(guī)劃指標(biāo)過細(xì)、過空不利于宏觀的把握”［10］。其次，在體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制中往往采用精英決策的方式，公眾參與程度不高。體育領(lǐng)域發(fā)展規(guī)劃編制過程中出現(xiàn)以上現(xiàn)象的原因主要有兩點(diǎn):第一，法律對民眾參與規(guī)劃編制具體行為的描述模糊不清。雖然我國的法律對公眾參與體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃編制有著相應(yīng)的規(guī)定，但是由于“相配套的法律體系尚未健全，規(guī)劃編制中公眾如何參與、如何保障公眾參與等相應(yīng)的措施和手段尚未能具體化和細(xì)則化，因而造成了發(fā)展規(guī)劃決策依然沿襲精英決策模式，公眾在編制發(fā)展規(guī)劃過程中發(fā)揮作用不大”［11］;第二，公眾參與方式不規(guī)范。我國公眾參與發(fā)展規(guī)劃缺乏組織整合，多數(shù)以散兵游勇的方式參與，并沒有形成像國外的規(guī)范的組織形式，比如專題研討會、公眾聽證會等。同時在我國公眾參與發(fā)展規(guī)劃決策的熱情不夠，參與意識和技能不夠，也一定程度上造成了我國體育發(fā)展規(guī)劃公眾參與程度不高現(xiàn)象的發(fā)生?？傮w來看，政府部門對當(dāng)前社會需求把握不準(zhǔn)和公眾參與程度不高是造成規(guī)劃與社會需求銜接不緊密的主要原因。

第三，發(fā)展規(guī)劃彈性不足。我國體育領(lǐng)域編制的發(fā)展規(guī)劃一般以五年為一個時間跨度，定期更替。然而這種模式有兩點(diǎn)不足之處:首先，一些目標(biāo)可能用不到五年的時間便完成了，但是在這五年的規(guī)劃期之內(nèi)，這些已完成的目標(biāo)并沒有被新目標(biāo)所替代，這樣會延緩體育事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程;其次，在五年規(guī)劃期內(nèi)有一些目標(biāo)可能由于基礎(chǔ)相對薄弱而沒有完成，但由于五年的時間截點(diǎn)一到，一些政府可能出于政績和“面子”的考慮，用新目標(biāo)去替代這些未完成的目標(biāo)，造成發(fā)展任務(wù)的擱置。同時，由于我國各地區(qū)差異較大，頒布的發(fā)展規(guī)劃不可能對任何地區(qū)都完全適用。因此，很有必要根據(jù)各地區(qū)的實(shí)際情況對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。但是，體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中并沒有對“如何調(diào)整”、“調(diào)整的標(biāo)準(zhǔn)是什么”“發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)如何更替”、“發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)更替的依據(jù)”等內(nèi)容做出相應(yīng)的規(guī)定。

第四，監(jiān)測評估指標(biāo)體系尚未建立。對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行科學(xué)的監(jiān)測評估是發(fā)展規(guī)劃實(shí)施過程中的重要環(huán)節(jié)之一?！兑庖姟访鞔_要求“實(shí)施發(fā)展規(guī)劃評估制度，在規(guī)劃實(shí)施過程之中，規(guī)劃編制部門要對規(guī)劃實(shí)行情況適時地進(jìn)行相應(yīng)的檢測，以求及時發(fā)現(xiàn)問題，提出針對性建議”［8］。同時，編制部門對發(fā)展規(guī)劃的監(jiān)測評估“不僅體現(xiàn)在動態(tài)的規(guī)劃實(shí)施階段，還存在于靜態(tài)的規(guī)劃編制期間”［12］。政府部門對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行監(jiān)督評價就需要相應(yīng)的評價指標(biāo)。然而，我國“體育事業(yè)國家標(biāo)準(zhǔn)和績效評估研究還屬于初級的探索嘗試階段，無論是從理論上的思考還是對實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，均存在一定程度的空白與欠缺”［13］，監(jiān)測評估指標(biāo)體系尚未建立。由于尚未建立完善的發(fā)展規(guī)劃監(jiān)測評估指標(biāo)體系，造成了我國政府對體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的編制、實(shí)施情況不能作出及時準(zhǔn)確、公正客觀的評價，不能及時針對體育發(fā)展的最新情況對發(fā)展規(guī)劃作出調(diào)整，阻礙了體育事業(yè)的發(fā)展。

第五，規(guī)劃編制還有空白之處。目前，我國正在大力發(fā)展公共體育服務(wù)，它關(guān)系到人民群眾基本體育需求的滿足和體育權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，它是政府體育服務(wù)職能轉(zhuǎn)變與革新的重要內(nèi)容，也是現(xiàn)階段我國體育事業(yè)的重要工作任務(wù)之一。然而，對于如何發(fā)展公共體育服務(wù)，如何提升公共體育服務(wù)的能力和水平，各級政府和組織并沒有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)和做法。相比于體育其它領(lǐng)域都有發(fā)展規(guī)劃或綱要指導(dǎo)其發(fā)展的現(xiàn)狀，我國公共體育服務(wù)建設(shè)也迫切需要一部專門的、具有較高規(guī)范性和較強(qiáng)操作性的發(fā)展規(guī)劃來指導(dǎo)其未來發(fā)展，否則，各級政府在公共體育服務(wù)建設(shè)的實(shí)踐中就會十分迷茫和盲目，就會不可避免的走彎路。因此，盡早出臺 公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃就顯得十分重要。政府部門應(yīng)該盡快著手公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的編制，盡早頒布和出臺我國公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，以彌補(bǔ)這方面的空白。

3 編制公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的重要性

3.1 公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)公共體育服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件

公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的綱領(lǐng)性作用主要體現(xiàn)在三個方面:首先，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是指導(dǎo)公共體育服務(wù)發(fā)展的行動指南。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中要對“什么是公共體育服務(wù)”、“公共體育服務(wù)包括哪些內(nèi)容”、“推進(jìn)公共體育服務(wù)發(fā)展的重難點(diǎn)”等相關(guān)問題作出解答，使人們真正理解和認(rèn)識公共體育服務(wù)，減少建設(shè)過程中的盲目性。其次，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是公共體育服務(wù)發(fā)展的宏偉藍(lán)圖。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃以公共體育服務(wù)現(xiàn)狀分析、國家相關(guān)政策方針解讀、發(fā)展機(jī)遇的概括和總結(jié)為依據(jù)，對公共體育服務(wù)未來發(fā)展環(huán)境、發(fā)展任務(wù)、發(fā)展方向、發(fā)展優(yōu)先等級等做一個清晰準(zhǔn)確的判斷。在此基礎(chǔ)上，提出未來一段時間內(nèi)公共體育服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)，為公共體育服務(wù)的發(fā)展指明方向。最后，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是公共體育服務(wù)發(fā)展的“路徑圖”。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃根據(jù)不同類型的公共體育服務(wù)特點(diǎn)，詳細(xì)闡明政府、企業(yè)、社會組織等不同供給主體所擔(dān)負(fù)的職責(zé)，有效地解決了不同供給主體在建設(shè)過程中遇到的“做什么”“怎么做”的問題。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃從理論和實(shí)踐上對公共體育服務(wù)的發(fā)展提供指導(dǎo)，避免各級政府在發(fā)展公共體育服務(wù)的過程中陷入迷茫，是指導(dǎo)公共體育服務(wù)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。

3.2 公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是凝聚各方力量和共識，形成推動公共體育服務(wù)發(fā)展合力的重要途徑

公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的編制過程是不同社會成員間思想達(dá)成共識，形成公共體育服務(wù)發(fā)展合力的過程。這一過程主要體現(xiàn)在負(fù)有不同職責(zé)的不同編制成員間通過交流協(xié)商、探討爭論，最終完成公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制工作的過程中。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制成員包括政府、規(guī)劃師、公眾等。在規(guī)劃編制中，不同的成員職責(zé)各不相同:政府主要闡述公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的意圖和思路及提供法律上的支持和資源上的保障;規(guī)劃師則著重負(fù)責(zé)公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制的技術(shù)工作;公眾主要表達(dá)自己的需求、提出相應(yīng)的意見及對公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行測評。由于各自負(fù)有不同的職責(zé)，在發(fā)展規(guī)劃的編制過程中難免會出現(xiàn)矛盾和摩擦，比如政府所闡明的公共體育服務(wù)發(fā)展目標(biāo)、內(nèi)容等與民眾的需求不符、民眾的一些體育需求政府可能由于各方面的原因暫時還不能滿足等各種情況。通過編制公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，政府與民眾、規(guī)劃師、社會組織等不同群體以真實(shí)誠懇的態(tài)度進(jìn)行交流協(xié)商、了解彼此之間的需求與想法，理解彼此之間的困難，達(dá)成共識后以文字的形式反映在公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中。因此，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃能夠統(tǒng)一思想，形成發(fā)展合力。

3.3 公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是闡明各供給主體職責(zé)，促進(jìn)政府體育職能轉(zhuǎn)型的重要手段

在建設(shè)服務(wù)型政府的理念下，我國體育領(lǐng)域也面臨著政府職能轉(zhuǎn)型的要求?！?001－2010年體育改革與發(fā)展綱要》中提到:“進(jìn)一步明確政府的事權(quán)劃分，通過逐步提高事業(yè)單位、社會團(tuán)體、社會中介組織的事權(quán)，漸漸放開那些不應(yīng)由政府本身行使的職能、逐步政事分開管辦分離，實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型”［14］。由這些規(guī)定可知，我國原先“全能型”政府的出現(xiàn)是由于對政府、社會等領(lǐng)域職能范圍把握不準(zhǔn)造成的，因此明確體育政府部門、市場、非政府組織等各個主體的職責(zé)范圍至關(guān)重要。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中明確指出體育政府部門的職責(zé)是“貫徹國家體育政策方針、研究體育領(lǐng)域發(fā)展變化規(guī)律、編制體育行業(yè)政策法規(guī)、加強(qiáng)管理和提供基礎(chǔ)性公共體育服務(wù)”［15］。市場的職責(zé)主要是針對“公眾多元化的公共體育服務(wù)需求，通過付費(fèi)等方式為公眾提供差異化的公共體育服務(wù)，除此之外，市場還有參與社會公共政策編制，履行社會公共事務(wù)、促進(jìn)社會福利”［16］等公共職責(zé)。非政府組織具有志愿性、自治性、非營利性等特點(diǎn)，是除了政府、市場之外的第三方公共體育服務(wù)供給力量。非政府組織主要負(fù)責(zé)兩個方面的內(nèi)容:“一是，通過本身具有的民間性、靈活性彌補(bǔ)政府失靈;二是，以自身所具有的非營利性、志愿性彌補(bǔ)市場失靈”［14］。這樣通過公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃將各方的職責(zé)范圍進(jìn)行劃分，明確各方的職能，在履行職責(zé)的過程中實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)型。

4 編制公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的若干思考

4.1 明確公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的框架和內(nèi)容

公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是為公共體育服務(wù)發(fā)展設(shè)計(jì)的宏偉藍(lán)圖，它為公共體育服務(wù)發(fā)展提供指導(dǎo)和監(jiān)控。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是一個復(fù)雜的系統(tǒng)，包括許多方面的內(nèi)容，這些內(nèi)容的有機(jī)組合便構(gòu)成公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的框架。通過借鑒公共文化、公共教育、公共衛(wèi)生及其它公共服務(wù)領(lǐng)域的發(fā)展規(guī)劃，本文認(rèn)為公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的框架和內(nèi)容主要包括四部分(如表(1)所示):

表1 公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃框架及內(nèi)容

4.1.1 當(dāng)前現(xiàn)狀

編制公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的目的就是根據(jù)公共體育服務(wù)發(fā)展的實(shí)際情況，制定出未來一段時間內(nèi)指導(dǎo)公共體育服務(wù)發(fā)展的“方案”。因此，在編制發(fā)展規(guī)劃的過程中，對公共體育服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀的把握必不可少。對現(xiàn)狀的把握可以從當(dāng)前公共體育服務(wù)取得的成就與存在的不足、公共體育服務(wù)面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)兩個方面入手。通過研究公共體育服務(wù)取得的成就，可以總結(jié)成功經(jīng)驗(yàn)，為其它地區(qū)公共體育服務(wù)的發(fā)展提供借鑒;通過分析公共體育服務(wù)發(fā)展存在的不足，可以找出制約公共體育服務(wù)發(fā)展的不利因素，查明阻礙公共體育服務(wù)發(fā)展的原因，對癥下藥，為公共體育服務(wù)的發(fā)展掃清道路;經(jīng)過解讀公共體育服務(wù)發(fā)展的相關(guān)政策方針，正確把握公共體育服務(wù)發(fā)展情況及未來發(fā)展趨勢，以此為依據(jù)制定推進(jìn)公共體育服務(wù)發(fā)展的措施，只有這樣才能加速公共體育服務(wù)的發(fā)展，甚至是實(shí)現(xiàn)公共體育服務(wù)的跨越式發(fā)展;對于未來公共體育服務(wù)發(fā)展可能遇到的潛在“挑戰(zhàn)”可以從多方面分析，比如當(dāng)?shù)卣谕七M(jìn)公共體育服務(wù)發(fā)展過程中存在哪些困難、本地人民對體育的認(rèn)識如何等等。這樣通過對潛在挑戰(zhàn)的分析可以使相關(guān)工作人員做好心理上的準(zhǔn)備，而不至于在真正面臨這些情況時手足無措?？傊?，現(xiàn)狀分析階段是編制公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的前提，是編制高質(zhì)量發(fā)展規(guī)劃的基礎(chǔ)。

4.1.2 規(guī)劃理念

對公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的內(nèi)容、實(shí)施措施等從理論高度提出原則性要求就是規(guī)劃理念。比如《體育事業(yè)“十二五”發(fā)展規(guī)劃》將“三個代表”重要思想作為指導(dǎo)思想的內(nèi)容之一，可以認(rèn)為是對發(fā)展體育事業(yè)所采取的措施和路徑的一種原則性要求。眾所周知，“三個代表”重要思想的基本要求之一就是代表廣大人民群眾的根本利益。因此，在發(fā)展體育事業(yè)時所采取的任何措施或者選擇的任何途徑都不能損害群眾的根本利益。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃理念主要體現(xiàn)在指導(dǎo)思想和基本原則兩個方面。作為總方針、總綱領(lǐng)的指導(dǎo)思想，是規(guī)劃編制、實(shí)施的基本準(zhǔn)則。在編制公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的指導(dǎo)思想時要站在國家發(fā)展的高度進(jìn)行考慮，比如對我國的執(zhí)政理念、公共體育服務(wù)發(fā)展政策方針的分析等等。發(fā)展規(guī)劃編制、實(shí)施的方法要求的總結(jié)就是基本原則。已經(jīng)頒布的相關(guān)體育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃中對原則的描述大體可以分為兩種:一種是對發(fā)展規(guī)劃本身的要求，比如“前瞻性”、“系統(tǒng)性”等;一種是針對發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施提出的要求，比如“可操作性”等。因此，在編制基本原則時可以從這兩方面考慮。

4.1.3 發(fā)展目標(biāo)

對規(guī)劃對象未來某段時間內(nèi)發(fā)展方向、發(fā)展水平的總體性要求構(gòu)成了發(fā)展目標(biāo)，它是發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵組成部分之一。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)主要包括場地設(shè)施、體育組織、體育活動、經(jīng)費(fèi)投入、評價指標(biāo)、監(jiān)督評價六個方面的內(nèi)容。在編制相應(yīng)發(fā)展目標(biāo)的過程中要注意以下幾點(diǎn):第一，設(shè)定的目標(biāo)要必須有認(rèn)真仔細(xì)的實(shí)地勘察和分析過程，經(jīng)各方討論之后提出;第二，發(fā)展目標(biāo)要明確、具體;第三，發(fā)展目標(biāo)要有切實(shí)可行的行動方案和資源保障;第四，發(fā)展目標(biāo)要有一定的“剛性”即硬性指標(biāo)，這是最低的發(fā)展目標(biāo)不能逾越，在此基礎(chǔ)之上一些發(fā)展目標(biāo)同時要有一定的彈性，是各個地區(qū)能夠根據(jù)本地區(qū)的情況加以實(shí)施;第五，針對不同的發(fā)展目標(biāo)配備不同的評價標(biāo)準(zhǔn)，比如一些可以用數(shù)字闡述的目標(biāo)就用相應(yīng)的數(shù)字指標(biāo)評價，一些不能用數(shù)字描述的目標(biāo)，可以通過劃分等級對其進(jìn)行評價。

4.1.4 保障措施

公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，必須有相應(yīng)的措施和手段作為保障。保障措施的構(gòu)建，是發(fā)展規(guī)劃的關(guān)鍵一環(huán)，措施的適當(dāng)與否，直接影響到發(fā)展目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的保障措施可以從以下四個方面來構(gòu)建:第一，思想保障。政府部門在編制時要以我國現(xiàn)有的法律、政策為依據(jù)，確保發(fā)展規(guī)劃的法律效力。通過發(fā)展規(guī)劃所具有的法律威懾力，促使各級政府轉(zhuǎn)變對待發(fā)展體育事業(yè)的態(tài)度，充分認(rèn)識到公共體育服務(wù)的重要性，把公共體育服務(wù)當(dāng)成一件利國利民的大事真正落到實(shí)處。同時，具有法律效力的公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃也可以起到維護(hù)民眾自身體育權(quán)利的作用。第二，組織保障。編制公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃時，明確政府、市場、個人、社會組織等各方參與公共體育服務(wù)的渠道和方法，擴(kuò)大公共體育服務(wù)的供給力量。這樣不僅能有效的緩解政府提供公共體育服務(wù)不足的情況，減輕政府負(fù)擔(dān)，同時通過明確各供給主體的責(zé)任范圍，指明各供給主體的功能，也有利于政府實(shí)現(xiàn)職能轉(zhuǎn)換。第三，資金保障。資金保障方面不僅要對規(guī)劃期內(nèi)所要投入資金進(jìn)行量上的規(guī)定，而且要對資金的管理、使用做出詳細(xì)的計(jì)劃，以達(dá)到督促各級政府掌管好、使用好經(jīng)費(fèi)的目的。同時為了增加資金總量，發(fā)展規(guī)劃還應(yīng)該對如何加大公共體育服務(wù)事業(yè)的投資力度、怎樣拓寬融資渠道及可以拓寬的渠道有哪些等問題進(jìn)行相應(yīng)的說明。第四，制度保障。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中相應(yīng)的監(jiān)控、考核及調(diào)整機(jī)制也是必不可少的。這是對公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施過程和結(jié)果的監(jiān)測，此部分的內(nèi)容也應(yīng)該在發(fā)展規(guī)劃中有所體現(xiàn)。

4.2 規(guī)范公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的編制流程

以理性規(guī)劃模型為模板，本文認(rèn)為公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制工作大致可以分為四個階段，即界定問題和目標(biāo)階段、形成備選方案階段、評估選擇方案階段、規(guī)劃方案的實(shí)施和修訂階段(如表(2)所示)。各階段具體內(nèi)容如下:

表2 公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制流程

第一階段界定問題、目標(biāo)階段

“規(guī)劃編制必須起源于某個社會問題或發(fā)展目標(biāo)，由此引發(fā)編制規(guī)劃的需要，這個階段實(shí)際就是定義問題”［17］。問題定義階段的主要任務(wù)是分析公共體育服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀和環(huán)境，定義要解決的公共體育服務(wù)問題，確定要解決問題的優(yōu)先順序。為了高質(zhì)量的完成本階段的任務(wù)，規(guī)劃部門可以從兩個方面著手操作。首先，規(guī)劃編制部門可以通過成立規(guī)劃編制工作領(lǐng)導(dǎo)小組和規(guī)劃技術(shù)小組，這些工作小組通過綜合運(yùn)用實(shí)地觀察、走訪民眾、調(diào)查問卷等各種調(diào)查方法，分析公共體育服務(wù)發(fā)展現(xiàn)狀，明確和界定公共體育服務(wù)發(fā)展存在的問題與所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。其次，規(guī)劃技術(shù)小組還要認(rèn)真研究國家關(guān)于公共體育服務(wù)發(fā)展的各項(xiàng)方針政策，通過對政策方針的解讀，推測未來公共體育服務(wù)發(fā)展趨勢。通過這兩方面的調(diào)研才能夠使當(dāng)?shù)匾?guī)劃部門充分認(rèn)識到本身的長處與不足、切實(shí)把握國家公共體育服務(wù)發(fā)展趨向、正確設(shè)定未來一段時間本地區(qū)公共體育服務(wù)發(fā)展的目標(biāo)及目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先等級。

第二階段形成備選規(guī)劃方案階段

根據(jù)界定的問題和目標(biāo)，尋找和識別可以解決問題或者實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的可能方案。備選方案是各種政策、行動方案或制度創(chuàng)新形式的組合。備選方案內(nèi)容主要以以下幾種形式呈現(xiàn)出來:第一，公共體育服務(wù)未來發(fā)展的目標(biāo);第二，公共體育服務(wù)各種設(shè)施、組織等在時間和空間的上的安排;第三，公共體育服務(wù)發(fā)展的成本預(yù)算;第四，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施程序;第五，對公共體育服務(wù)實(shí)施效果的反饋和評估程序。此階段的工作內(nèi)容主要有三個:首先，對規(guī)劃方案內(nèi)容進(jìn)行合理性檢查;其次，檢測公共體育服務(wù)備選規(guī)劃方案的可行性、檢查規(guī)劃方案在操作和成本上是否可行，能否實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo);最后，備選方案的確定。此階段是規(guī)劃過程中“最關(guān)鍵的、最具有創(chuàng)造性的“增值”活動，是形成未來共同愿景的過程”［17］，需要政府、民眾、專家、社會團(tuán)體的全方位參與。

第三階段評估、選擇規(guī)劃方案

這一階段的任務(wù)是對形成的各個備選方案進(jìn)行詳細(xì)的評估，為了實(shí)現(xiàn)這一目的需要做好三方面的工作:首先，確定評估內(nèi)容即評估什么。由于公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃尚未實(shí)施，因此主要是對發(fā)展規(guī)劃本身進(jìn)行評估，即陳述各個方案的相對優(yōu)劣點(diǎn)、哪一個發(fā)展規(guī)劃能最大限度地達(dá)到既定目標(biāo)等方面的內(nèi)容。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行評估和選擇時不但要考慮各個發(fā)展規(guī)劃方案的相對優(yōu)缺點(diǎn)，同時還要關(guān)注各規(guī)劃方案對重點(diǎn)、優(yōu)先發(fā)展目標(biāo)的優(yōu)先發(fā)展順序。其次，選擇評價主體即“誰來評估”。評估主體盡量多元化，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃方案的評估主體除了發(fā)展規(guī)劃制定的相關(guān)單位之外，還要引入民眾、“獨(dú)立的第三方評估主體、利益相關(guān)者”［18］等評估主體，這樣既能保障評價結(jié)果的客觀公正性，同時也能保證發(fā)展規(guī)劃的普適性。最后，明確評價標(biāo)準(zhǔn)。評價標(biāo)準(zhǔn)主要解決“區(qū)分好壞”的問題。區(qū)分公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的好壞，評價標(biāo)準(zhǔn)主要包括一下幾種:第一，發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的可行性;第二，預(yù)期目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的可能性;第三，各個發(fā)展規(guī)劃的成本與效益比的高低;第四，各個發(fā)展規(guī)劃實(shí)施之后對各階層民眾的影響如何。

第四階段發(fā)展規(guī)劃方案的實(shí)施、檢測、修訂

此階段包括發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施、檢測和修訂三個方面的內(nèi)容。在實(shí)施過程中對以下幾個方面要格外注意:首先，在規(guī)劃實(shí)施過程中要定期對發(fā)展規(guī)劃實(shí)施過程進(jìn)行監(jiān)測。這樣做的目的:第一，保證了公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的真正實(shí)施;第二，可以根據(jù)檢測的反饋結(jié)果對發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行進(jìn)一步的完善。其次，由于地區(qū)差異的存在，在執(zhí)行發(fā)展規(guī)劃的過程中，在不違背發(fā)展規(guī)劃指導(dǎo)思想、公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)律的情況下，可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況對發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。最后，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施過程中難免要與財(cái)政、土地、人力資源等部門合作。因此，在實(shí)施之前可由體育部門牽頭通過會議或其他方式統(tǒng)一思想、減少實(shí)施過程中的阻力。

檢測和修訂階段是整個編制、實(shí)施規(guī)劃過程中重要的一環(huán)，它不但是對公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃實(shí)施成果的考察，同時也是調(diào)整公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃內(nèi)容的依據(jù)。我國政府頒布的關(guān)于發(fā)展規(guī)劃編制工作的相關(guān)文件中明確指出“實(shí)施發(fā)展規(guī)劃評估制度，在規(guī)劃實(shí)施過程之中，規(guī)劃編制部門要對規(guī)劃實(shí)行情況適時地進(jìn)行相應(yīng)的檢測，以求及時地發(fā)現(xiàn)問題，提出針對性建議”［8］。因此，應(yīng)該特別重視評估這一項(xiàng)工作，從完善評估內(nèi)容、規(guī)范評估程序、落實(shí)評估標(biāo)準(zhǔn)等方面入手開展對發(fā)展規(guī)劃實(shí)施的檢測活動。

4.3 加強(qiáng)公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制過程中的溝通與協(xié)調(diào)

公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的編制需要各級政府部門、專家及公眾等相互配合、互相幫助。因此，在規(guī)劃編制過程中政府部門、專家、公眾之間的溝通和協(xié)調(diào)工作就顯得十分重要。為了做好公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃編制過程中的溝通和協(xié)調(diào)工作，可以從以下幾個方面入手:第一，增強(qiáng)規(guī)劃信息的公開度、透明度，比如政府要編制什么樣的規(guī)劃、如何編制規(guī)劃、專家、民眾的職責(zé)是什么等方面的內(nèi)容。只有這樣才能使社會組織、民眾等清楚的了解和領(lǐng)悟政府編制規(guī)劃的目的和要求，確保各個編制成員在編制規(guī)劃的過程中各司其職，做好各自的本職工作。第二，做好各級政府部門之間的交流互動。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的編制不僅僅是體育部門的事情，在規(guī)劃編制過程中難免會與財(cái)政、土地、統(tǒng)計(jì)等部門“打交道”。因此，體育部門要在動手編制發(fā)展規(guī)劃之前通過會議、郵件等形式事先與這些部門做好溝通，統(tǒng)一思想，為公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的編制減輕制度上的障礙。第三，做好公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃與城市規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的協(xié)調(diào)工作。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃作為一種“新興產(chǎn)物”，編制內(nèi)容時要以已經(jīng)存在的城市規(guī)劃、土地規(guī)劃為基礎(chǔ)，內(nèi)容不能與城市規(guī)劃、土地規(guī)劃相沖突。城市規(guī)劃具有“對本區(qū)域內(nèi)部的基礎(chǔ)設(shè)施、社會設(shè)施等進(jìn)行統(tǒng)籌合理安排”［19］的功能。因此，公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中場地設(shè)施、社會組織的安排布局要參照城市發(fā)展規(guī)劃的要求。而土地利用總體規(guī)劃則“對特定區(qū)域內(nèi)土地的使用做出安排和布局，包括開發(fā)、利用、治理、保護(hù)等方面的工作”［20］。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中涉及到土地使用、開發(fā)等方面內(nèi)容要以土地利用總體規(guī)劃為編制依據(jù)，避免出現(xiàn)兩規(guī)劃間相互矛盾的現(xiàn)象。

4.4 重視做好公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施和評估

“評估不但有利于督促規(guī)劃的實(shí)施，而且也有助于發(fā)現(xiàn)規(guī)劃存在的缺陷，進(jìn)而調(diào)整規(guī)劃中不合適的內(nèi)容，促進(jìn)規(guī)劃發(fā)揮更好的作用”［18］。公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃中的評估工作可大致分為兩個方面:第一，規(guī)劃編制過程中的評估。這部分工作主要集中在形成備選規(guī)劃方案、評估和選擇備選方案這兩個階段。第二，規(guī)劃實(shí)施過程中的評估。這一部分的工作主要集中在發(fā)展規(guī)劃的實(shí)施與完善階段。這兩部分的工作是發(fā)展規(guī)劃編制過程中的重要環(huán)節(jié)，這些工作完成質(zhì)量的高低從根本上決定著規(guī)劃的優(yōu)劣?！氨M管我國已經(jīng)初步形成了發(fā)展規(guī)劃評估的程序和方法，但仍然很不成熟”［18］。鑒于此種狀況，對公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的評估工作更應(yīng)該予以充分的重視。關(guān)于公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的評估工作可以從以下幾點(diǎn)考慮:第一，評估人員的選擇。評估人員不僅要包括編制主體、專家，還要積極引入專業(yè)評估組織、中介組織、社會組織、公眾等評估主體。第二，評估內(nèi)容的確定。對于評估內(nèi)容“要不僅僅涵蓋傳統(tǒng)的結(jié)果評估，還要涉及到民眾的滿意度評估即效果評估和合規(guī)性評估(過程評估)等方面的內(nèi)容，形成以結(jié)果評估為主，效果評估和過程評估為輔的評估模式”［18］。第三，評估標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)。評估標(biāo)準(zhǔn)是衡量發(fā)展規(guī)劃實(shí)施效果的一桿秤。相關(guān)部門應(yīng)該針對不同的評估內(nèi)容設(shè)置不同的評估標(biāo)準(zhǔn)，爭取早日建立完善的標(biāo)準(zhǔn)體系。

5 結(jié)束語

公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃是對公共體育服務(wù)發(fā)展未來所要達(dá)成的目標(biāo)和行動方案總體性設(shè)定，在公共體育服務(wù)發(fā)展中發(fā)揮著方向引領(lǐng)、職責(zé)分配、組織動員、監(jiān)督評價的作用，是公共體育服務(wù)發(fā)展過程中的綱領(lǐng)性文件。因此，希望相關(guān)部門能夠認(rèn)識到編制公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的重要性，加大公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的調(diào)研力度，重視公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃的編制程序和過程，綜合調(diào)動各方面積極性，盡早頒布和出臺公共體育服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，以指導(dǎo)我國公共體育服務(wù)未來發(fā)展。

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