我國資源型國有企業(yè)利潤上繳問題及制度重構(gòu)探析

邵學(xué)峰 李翔宇

摘要：目前，我國資源型國有企業(yè)的利潤上繳制度存在“統(tǒng)一尺度”無法體現(xiàn)企業(yè)獨(dú)立決策的優(yōu)勢、缺乏差異化的固定上繳會導(dǎo)致市場低效、政府過度干預(yù)或?qū)⑷趸袌龅膭?chuàng)新與激勵(lì)、企業(yè)統(tǒng)一提高上繳比例未能反映各資源型行業(yè)的差異和特色、政策的路徑依賴導(dǎo)致財(cái)政績效難以提高等問題。進(jìn)一步完善我國資源型國有企業(yè)利潤上繳制度，應(yīng)兼顧財(cái)政政策績效和股東財(cái)富最大化，加快資源型國有企業(yè)利潤上繳制度的頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)資源型國有企業(yè)“租一稅一費(fèi)一利”的全面改革。

關(guān)鍵詞：自然資源開發(fā)利用；資源型國有企業(yè)；利潤上繳；制度

中圖分類號：F279.21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1007-7685（2015）05-0016-05

國有企業(yè)利潤上繳問題由于涉及國有企業(yè)的功能定位，不僅直接關(guān)系到國家財(cái)政收入的多少，還關(guān)系到國有企業(yè)的深化改革，一直受到社會各界的廣泛關(guān)注。而資源型國有企業(yè)直接或間接參與了國有自然資源的開發(fā)利用，分享了自然資源全部或部分經(jīng)營權(quán)、處置權(quán)及收益權(quán)，這類企業(yè)利潤上繳問題與一般性的國有企業(yè)相比則更復(fù)雜而多維。一般性國有企業(yè)利潤上繳問題考慮的重點(diǎn)在于企業(yè)的壟斷程度、國有資本的價(jià)值及其必要的報(bào)酬率、國有股的股本份額等因素，而資源型國有企業(yè)，則需從財(cái)政宏觀調(diào)控的視域出發(fā)研究其收益分配問題，以實(shí)現(xiàn)國有資本收益在各級政府及廣大納稅人、資源型國有企業(yè)等諸多社會組成之間的資源配置，以利于該類型企業(yè)承擔(dān)更多的社會責(zé)任。因此，梳理近年來國有企業(yè)尤其是資源型國有企業(yè)利潤上繳及收益分配制度改革的路徑，分析當(dāng)前資源型國有企業(yè)收益分配的缺陷和不足，并有針對性地提出政策優(yōu)化路徑和制度重構(gòu)的對策建議十分必要。

一、我國資源型國有企業(yè)利潤上繳制度的階段演進(jìn)

（一）統(tǒng)收統(tǒng)支階段

新中國成立之初，我國就確立了國有經(jīng)濟(jì)在國民經(jīng)濟(jì)中的主導(dǎo)地位，國有資本在國有企業(yè)中以稅、費(fèi)、利等多種形式實(shí)現(xiàn)收益，一直以來都是我國財(cái)政收入的重要內(nèi)容。改革開放前，國有企業(yè)的利潤幾乎要全額上繳，該階段被稱為國有企業(yè)利潤“統(tǒng)收統(tǒng)支”階段。盡管在該階段存在個(gè)別時(shí)期國有企業(yè)可以通過企業(yè)獎(jiǎng)勵(lì)基金、職工福利基金等進(jìn)行一定比例的利潤留存，但留存比例一般較低，且企業(yè)缺乏對這些利潤留存的自主支配權(quán)。

（二）放權(quán)讓利階段

改革開放后，為釋放國有企業(yè)經(jīng)營活力，國家逐漸對國有企業(yè)放權(quán)讓利。從黨的十一屆三中全會到黨的十四大被稱為國有企業(yè)利潤上繳的“放權(quán)讓利”階段。以財(cái)政部為主的政府部門通過采取企業(yè)基金制、利潤留成制、兩步“利改稅”及稅利分流等措施，改變了國有企業(yè)“政府生產(chǎn)車間”的職能，使國有企業(yè)逐步向自主決策的市場經(jīng)濟(jì)行為主體轉(zhuǎn)變。但由于處于改革探索階段，該時(shí)期的部分改革措施難免存在失效、低效，進(jìn)而引致改革成本居高的情況。

（三）全部留存階段

隨著黨的十四大提出推進(jìn)國有企業(yè)逐步建立“產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)”的現(xiàn)代企業(yè)制度的決定，政府開始側(cè)重通過稅收手段分配國有資本收益，允許國有企業(yè)留存稅后利潤，這一時(shí)期也被稱為國有企業(yè)利潤“全部留存”階段。進(jìn)入21世紀(jì)后，國有企業(yè)因擁有大量利潤用于投入再生產(chǎn)，發(fā)展進(jìn)入“快車道”，國有經(jīng)濟(jì)的“蛋糕”也逐漸做大，國有及國有控股企業(yè)利潤總額在2007年首次突破1萬億元。與此同時(shí)，有關(guān)“國有企業(yè)與民爭利”的爭論也愈發(fā)激烈，改革國有企業(yè)收益分配制度、重新恢復(fù)國有企業(yè)利潤上繳、推動(dòng)國有企業(yè)承擔(dān)更多社會責(zé)任、實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)真正為全民服務(wù)的呼聲越來越高。

（四）分類上繳階段

2007年12月，財(cái)政部聯(lián)合國資委頒布《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》，恢復(fù)了國有企業(yè)利潤上繳制度，主要面向中央企業(yè)開始試點(diǎn)，并實(shí)行利潤分類上繳政策，國有企業(yè)利潤上繳進(jìn)入“分類上繳”的新階段。2010年12月和2014年4月財(cái)政部又分別發(fā)布《關(guān)于完善中央國有資本經(jīng)營預(yù)算有關(guān)事項(xiàng)的通知》和《關(guān)于進(jìn)一步提高中央企業(yè)國有資本收益收取比例的通知》。上述三項(xiàng)關(guān)于國有企業(yè)利潤上繳制度的改革措施對中央企業(yè)利潤上繳比例變動(dòng)的影響如表1所示。

在2007年實(shí)行國有（中央）企業(yè)利潤分類上繳政策之前，國有企業(yè)利潤上繳制度并未進(jìn)行明確的行業(yè)或類別區(qū)分，資源型國有企業(yè)和其他國有企業(yè)共同經(jīng)歷了以利潤上繳為主要形式的收益制度改革，并在這種制度變遷中逐步釋放活力，增強(qiáng)自主權(quán)，企業(yè)的生產(chǎn)規(guī)模和經(jīng)營績效不斷提升。2007年，《中央企業(yè)國有資本收益收取管理暫行辦法》出臺，資源型企業(yè)如中國石油天然氣集團(tuán)公司、中國鋁業(yè)公司等分別被劃為第一類或第二類企業(yè)開始上繳10%和5%利潤，并且經(jīng)過2010年和2014年的兩次調(diào)整后，這一比例分別上升到20%和15%。黨的十八屆三中全會提出，到2020年，將國有資本收益上繳財(cái)政比例提高到30%，說明對中央企業(yè)利潤上繳制度改革必然進(jìn)一步深化，才能保證完成預(yù)算目標(biāo)的完成。然而，這種利潤上繳畢竟僅僅是國家和企業(yè)雙方進(jìn)行收益分配的一部分。同時(shí)，近似于“一刀切”的收益分配及企業(yè)利潤上繳是否合理？對同一類別的企業(yè)在較短時(shí)間內(nèi)同時(shí)提高5%或10%的上繳比例是否適當(dāng)？收益分配比例的確定應(yīng)遵循何種原則？都值得進(jìn)一步研究。國有企業(yè)，尤其是資源型國有企業(yè)，國有資本收益30%上繳財(cái)政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)是否只有“利潤上繳”這一途徑？并且這種收益分配方式是否合理而公平？為保障該目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)應(yīng)進(jìn)行何種制度優(yōu)化和設(shè)計(jì)？這些問題非常值得思考。

二、我國資源型國有企業(yè)利潤上繳制度的現(xiàn)存問題

現(xiàn)行資源型國有企業(yè)收益分配制度具有兩個(gè)特點(diǎn)：一是上繳比例相對固定，即對劃為同一類別的企業(yè)上繳相同比例的利潤；二是統(tǒng)一上調(diào)幅度，即收益上繳比例按類別分兩次分別上調(diào)5%。相對固定的收益上繳比例和統(tǒng)一上調(diào)幅度，雖然可減少交易成本，但存在兩大問題：

（一）收益按照固定比例上繳具有局限性

2007年以來實(shí)行的國有（中央）企業(yè)收益分類上繳制度的顯著特點(diǎn)是將中央企業(yè)根據(jù)企業(yè)性質(zhì)的不同劃分為不同等級，壟斷性較強(qiáng)的企業(yè)上繳較高比例的收益，公益性較強(qiáng)的企業(yè)上繳較低比例的收益，在每一類別內(nèi)，企業(yè)收益上繳的比例相同。資源型國有企業(yè)普遍被劃分為第一類和第二類（在2014年調(diào)整為第二類和第三類）。以2014年的政策為例，石油和天然氣開采業(yè)的中石油、中石化和中海油及煤炭開采和洗選業(yè)的中煤能源集團(tuán)、神華集團(tuán)等統(tǒng)一被劃為第二類，上繳20%的利潤；中國鋁業(yè)集團(tuán)和中國有色礦業(yè)集團(tuán)等被劃為第三類，上繳15%的利潤。收益按照固定比例上繳的局限性在于：

第一，“統(tǒng)一尺度”無法體現(xiàn)企業(yè)獨(dú)立決策的優(yōu)勢。由于不同企業(yè)面臨的市場環(huán)境及所處的發(fā)展階段不同，統(tǒng)一制定“一刀切”的上繳比例顯然不合理，以行政方式規(guī)定收益上繳比例有可能對企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營產(chǎn)生負(fù)面影響。當(dāng)企業(yè)決策者判斷市場有重大變化，需要進(jìn)行大規(guī)模的技術(shù)改進(jìn)或新產(chǎn)品研發(fā)時(shí)，可能需要將全部凈利潤投入到再生產(chǎn)中，在這種情況下，行政性的收益上繳規(guī)定則會影響企業(yè)管理的正常決策，束縛企業(yè)管理者的手腳。

第二，缺乏差異化的固定上繳導(dǎo)致市場低效。根據(jù)財(cái)政部下發(fā)的兩個(gè)《通知》，即使處于同一類別的企業(yè)，其壟斷性、市場勢力、占有資源等方面也存在較大差異。對壟斷性和市場勢力較強(qiáng)的企業(yè)，尤其是依靠行政壟斷獲取高額利潤的國有企業(yè)，即使上繳20%甚至30%的收益后都可能尚有較大的利潤留存。而在主要發(fā)達(dá)國家，政府在國有企業(yè)稅后利潤中的分紅比例高達(dá)42%～65%。如果國有企業(yè)上繳的收益比例過低，企業(yè)留存較高，而國有資產(chǎn)監(jiān)管部門難免存在監(jiān)管盲區(qū)，使部分利潤留存有可能得不到有效利用、甚至引致權(quán)力尋租和國有資產(chǎn)流失；而對市場競爭性較強(qiáng)而近年來又處于全行業(yè)下行期的企業(yè)，上繳20%甚至更多的收益可能對其正常經(jīng)營有負(fù)面影響，使收益上繳后進(jìn)行再生產(chǎn)投資的資金壓力較大。

第三，政府過度干預(yù)或?qū)⑷趸袌龅膭?chuàng)新與激勵(lì)。黨的十八屆三中全會提出，積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，以增強(qiáng)國有資本放大功能，提高國有經(jīng)濟(jì)的競爭力。從這個(gè)角度看，資源型國有企業(yè)的行政性收益上繳制度也需要改進(jìn)。收益上繳本質(zhì)上是國有企業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)主體對持股人——政府的“股利分紅”，這種股利分紅顯然要與政府作為出資人持有的股本份額相匹配，國有企業(yè)雖然要承擔(dān)一定的社會職能，但本質(zhì)應(yīng)是有充分自主權(quán)的市場行為主體，根本的經(jīng)營目標(biāo)應(yīng)是股東財(cái)富最大化，股利分紅的基礎(chǔ)應(yīng)是在滿足再生產(chǎn)投入需求后的“自由現(xiàn)金流”，分紅的依據(jù)應(yīng)是根據(jù)各股東所占有的股份進(jìn)行配比分紅。如果通過行政命令強(qiáng)行劃撥國有企業(yè)的收益則會嚴(yán)重打擊非公有資本參股國有企業(yè)的積極性，造成原本就處于相對弱勢地位的非公有資本在參與混合所有制改革時(shí)不必要的擔(dān)心和疑慮。

（二）企業(yè)統(tǒng)一提高上繳比例存在不合理性

第一，調(diào)增時(shí)點(diǎn)無法體現(xiàn)財(cái)政“逆經(jīng)濟(jì)周期”調(diào)控的政策優(yōu)勢。經(jīng)過兩次調(diào)整，資源型國有企業(yè)的收益上繳比例從50%～100%提高到15%～20%。但由于國際金融危機(jī)等因素影響，資源型國有企業(yè)的經(jīng)營績效也經(jīng)歷較大變動(dòng)。以成本費(fèi)用利潤率作為衡量指標(biāo)，統(tǒng)計(jì)2006-2013年資源型行業(yè)利潤率變化情況后發(fā)現(xiàn)，各資源型行業(yè)在2008-2009年和2011-2013年兩個(gè)時(shí)期相繼經(jīng)歷全行業(yè)的收益水平下降（見圖1）。而財(cái)政部恰在這兩個(gè)收益水平下降期之后先后上調(diào)中央企業(yè)收益上繳的比例，這對中央企業(yè)的正常運(yùn)營很難有正面激勵(lì)作用。

第二，上調(diào)比例未能反映各資源型行業(yè)的差異和特色。各資源型行業(yè)之間收益差異較大，其中，最高的石油和天然氣開采業(yè)在統(tǒng)計(jì)期間（2006-2013年）平均收益率高達(dá)66.34%，而其他資源型行業(yè)的平均收益率僅在10%-20%之間。在這種情況下，石油、天然氣行業(yè)的中央企業(yè)（如中石油等）和洗選業(yè)的中央企業(yè)（如神華集團(tuán)等）收益上繳比例卻持平，只比其他資源型企業(yè)（如中國鋁業(yè)等）高5%，這顯然不合理。此外，對具有重要戰(zhàn)略性的行業(yè)如有色金屬行業(yè)、稀土行業(yè)等，不僅不應(yīng)要求該行業(yè)的國有企業(yè)上繳高比例的收益，甚至應(yīng)給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼以加速行業(yè)的全面整合、提高企業(yè)的競爭力和技術(shù)效率，進(jìn)而提高稀缺資源的利用效率和優(yōu)化配置。

第三，政策的路徑依賴導(dǎo)致財(cái)政績效難以提高。以統(tǒng)一上調(diào)收益比例作為主要政策手段，其制度成本較低，使決策者容易對這種簡單易行、易于操作的政策形成路徑依賴。而這種路徑依賴一旦形成，會導(dǎo)致政策制定者在國有資本收益的實(shí)現(xiàn)形式上對“利”的實(shí)現(xiàn)過于重視，而忽視政府財(cái)政收入結(jié)構(gòu)中的其他方面，如租、稅、費(fèi)等實(shí)現(xiàn)形式的改革，難免引起一些政府部門“惰政”。從政府和資源型國有企業(yè)的關(guān)系看，由于我國實(shí)行自然資源的國家所有制，政府代表國家行使對自然資源的所有權(quán)，可以依據(jù)其對自然資源的所有權(quán)向資源型企業(yè)收取資源使用租金；而資源型企業(yè)和其他企業(yè)享有政府提供的服務(wù)，因而應(yīng)向政府繳納稅；此外，針對石油等戰(zhàn)略性資源，政府還可特許一些國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，從而依據(jù)這種特許權(quán)的授予收取特許權(quán)使用費(fèi)。合理的國有資本收益應(yīng)從“租一稅一費(fèi)一利”等四方面體現(xiàn)，如僅強(qiáng)調(diào)政府在“利”上的收益實(shí)現(xiàn)，必然會壓縮其他收益形式的改革空間，從長遠(yuǎn)看，對自然資源合理開發(fā)利用及國有資源優(yōu)化配置都有不利影響。

三、兼顧財(cái)政政策績效與股東財(cái)富最大化的企業(yè)利潤上繳制度重構(gòu)

作為國有企業(yè)中所有權(quán)關(guān)系相對復(fù)雜的企業(yè)類型，資源型國有企業(yè)利潤上繳制度的優(yōu)化與完善應(yīng)側(cè)重從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)進(jìn)行構(gòu)建和規(guī)劃，以形成以財(cái)政政策相機(jī)調(diào)節(jié)和社會福利有效提高為核心的政策協(xié)調(diào)機(jī)制，在保證企業(yè)經(jīng)營利益基礎(chǔ)上，規(guī)范在自然資源開發(fā)利用過程中的國有資本利潤的實(shí)現(xiàn)和上繳。

（一）以股東財(cái)富最大化為目標(biāo)，推進(jìn)國有企業(yè)收益上繳制度改革

國有企業(yè)改革的根本目標(biāo)是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，逐步使國有企業(yè)成為獨(dú)立自主的市場行為主體。特別是當(dāng)前在推進(jìn)混合所有制改革的背景下，股東財(cái)富最大化應(yīng)作為國有企業(yè)分紅的重要目標(biāo)。在國有企業(yè)收益上繳制度改革的機(jī)遇期，應(yīng)恪守“推動(dòng)國有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度”的改革準(zhǔn)則，對國有企業(yè)尤其是國有控股企業(yè)，在充分尊重企業(yè)經(jīng)營者的經(jīng)營自主權(quán)前提下，應(yīng)滿足企業(yè)再生產(chǎn)的資本需要，對自由現(xiàn)金流按照國有股的股權(quán)比重享受股利分配，盡量減少因收益上繳對企業(yè)正常經(jīng)營的行政干預(yù)，充分尊重國有企業(yè)中非國有股東的股東權(quán)利，避免對混合所有制改革的推進(jìn)形成障礙，使國有企業(yè)的“蛋糕”真正做大做強(qiáng)，而不是一味地、行政性地提高收益上繳比例，避免對國有企業(yè)進(jìn)行“殺雞取卵”或“竭澤而漁”式的管理。

（二）推進(jìn)資源型國有企業(yè)利潤上繳制度的“租一稅一費(fèi)一利”全面改革

首先，由于在我國實(shí)行自然資源的國家所有制，在資源型國有企業(yè)對自然資源開發(fā)利用的過程中需要向自然資源的所有權(quán)主體即國家繳納資源租金。其次，資源型國有企業(yè)作為市場主體享受政府提供的公共服務(wù)，需要繳納一般性的營業(yè)稅、增值稅等稅收。再次，在戰(zhàn)略性的資源開發(fā)上，國家賦予一些資源型國有企業(yè)開采的特許權(quán)，因而這些企業(yè)需要繳納特許權(quán)使用費(fèi)。最后，作為全民所有的國有企業(yè)，為補(bǔ)充公共開支的需要，還需上繳一定比例的利潤。因而，國有企業(yè)尤其是資源型國有企業(yè)的收益上繳制度重構(gòu)要有全局觀念，在完成2020年實(shí)現(xiàn)國有資本收益30%上繳財(cái)政預(yù)算的過程中，要以收益上繳制度改革為契機(jī)和出發(fā)點(diǎn)，避免對單獨(dú)提高利潤上繳比例形成依賴，而應(yīng)從“租一稅一費(fèi)一利”四個(gè)方面對資源型國有企業(yè)國有資本收益的實(shí)現(xiàn)進(jìn)行全方位改革。

（三）加快資源型國有企業(yè)利潤上繳制度的頂層設(shè)計(jì)

為推進(jìn)資源型國有企業(yè)國有資本收益“租一稅一費(fèi)一利”的深化改革，實(shí)現(xiàn)混合所有制改革背景下國有企業(yè)股東財(cái)富最大化的改革目標(biāo)，加快資源型國有企業(yè)收益上繳制度的頂層設(shè)計(jì)為題中應(yīng)有之義。建立決策層主導(dǎo)，包括財(cái)政、國資等在內(nèi)形成統(tǒng)一聯(lián)動(dòng)的協(xié)調(diào)機(jī)制，完善對資源型企業(yè)“租一稅一費(fèi)一利”等各方面國有資本收益的測算，加強(qiáng)對企業(yè)收益留成比例合理評估和用益方向的有效監(jiān)管，逐步形成以行業(yè)平均收益率為衡量指標(biāo)的收益上繳制度和精細(xì)化分類管理機(jī)制，既考慮各行業(yè)的市場環(huán)境差異性和經(jīng)濟(jì)周期的行業(yè)影響，又兼顧行業(yè)的異質(zhì)性，避免“一刀切”的收益上繳比例對企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營的影響。