農(nóng)村金融資源配置存在的功能性障礙

張勝保

十八大報告指出：加快完善城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制，著力在城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等方面推進一體化，促進城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置。2015年4月30日，中共中央政治局集體對“健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制”進行了學習。如何進一步完善農(nóng)村金融體系，充分保障城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的資金需求，是當前迫切需要解決的問題。我們專門就當前銀行業(yè)金融機構(gòu)支持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)情況進行了調(diào)研。目前在我國縣域農(nóng)村范圍內(nèi)有分支機構(gòu)的銀行金融機構(gòu)主要有國有大型銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國郵政儲蓄銀行和農(nóng)信社等，調(diào)查顯示當前我國農(nóng)村金融資源配置存在一定的功能性障礙，形成了農(nóng)村金融的供給型抑制。

存在的功能性障礙

當前縣域農(nóng)村金融資源配置存在一定的功能性障礙，形成了農(nóng)村金融的供給型抑制，當前主要表現(xiàn)為以下五個“不”。

商業(yè)銀行“不足”。由于國有商業(yè)銀行在商業(yè)化改革中出于成本、收益和防范風險等多方面的考慮，不斷撤并農(nóng)村網(wǎng)點和上收信貸管理權(quán)限，使基層機構(gòu)淪為只存不貸或少貸的“吸儲機器”。股東權(quán)益最大化的目標使股份制商業(yè)銀行不愿意將資金投入到期限長、見效慢的農(nóng)業(yè)項目，以及放貸成本較高、風險較高的普通農(nóng)戶和農(nóng)村中小企業(yè)。商業(yè)銀行的“不足”，引發(fā)了農(nóng)村金融資源的“漏出”直接導致了農(nóng)業(yè)信貸資金投入的逐年減弱。以某國有商業(yè)銀行為例，“十二五”期間（前三年，即2011年～2013年）該行縣域支行貸款余額分別為159.33億元、145.8億元、134.74億元，呈下降趨勢；而上存市區(qū)分行資金分別為124.02億元、150.02億元、255.83億元，呈明顯上升趨勢。

政策性銀行“不夠”。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是在縣域內(nèi)有營業(yè)網(wǎng)點的唯一的政策性銀行，雖然銀監(jiān)會在2004年就批準其可以開展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、糧油加工企業(yè)、儲備化肥等多項商業(yè)化信貸業(yè)務(wù)，但目前縣域內(nèi)的農(nóng)發(fā)行各分支機構(gòu)基本沒有開展商業(yè)性支農(nóng)信貸業(yè)務(wù)，此次調(diào)研的農(nóng)發(fā)行某支行仍然只發(fā)放糧棉油收購、調(diào)銷、儲備貸款，沒有發(fā)放一筆商業(yè)性農(nóng)業(yè)貸款。

合作金融“不?！?。農(nóng)村信用社由于其經(jīng)營規(guī)模較小、經(jīng)營風險較大、不良資產(chǎn)占比較高，存在體制困境約束和結(jié)算手段落后、電子化程度低等技術(shù)因素制約，雖然積極支持新農(nóng)村建設(shè)，但以“一農(nóng)”支“三農(nóng)”，心有余而力不足，難以支撐“三農(nóng)”經(jīng)濟發(fā)展的信貸資金需求。近年來，農(nóng)村信用社積極增加城區(qū)網(wǎng)點，發(fā)展中心有向城市中心區(qū)轉(zhuǎn)移的趨勢，和以前比已顯得不再專注于“三農(nóng)”。以某發(fā)達地區(qū)農(nóng)商行為例，“十二五”期間該行縣域支行貸款余額在該地區(qū)的占比分別為47.9%、43.73%、37.76%，而上存資金卻不斷加大，分別為193.13億元、206.13億元、311.79億元。

郵政儲蓄“不能”。郵政儲蓄銀行成立前“不能干”，20年來郵政儲蓄只能吸收存款、不能發(fā)放貸款，雖然2006年3月銀監(jiān)會下發(fā)的《關(guān)于加強郵政儲蓄機構(gòu)小額質(zhì)押貸款業(yè)務(wù)試點管理的意見》：允許郵儲機構(gòu)逐步開展僅限于“定期存單質(zhì)押”的小額質(zhì)押貸款試點業(yè)務(wù)。但全國大部分縣域地區(qū)郵政儲蓄機構(gòu)仍然不能辦理貸款業(yè)務(wù)。郵政儲蓄銀行成立后“不能辦”，郵政儲蓄銀行成立后雖然能夠發(fā)放貸款，但由于缺少有經(jīng)驗的信貸管理人才從而導致其實際上無法貸款，以中國郵政儲蓄銀行某地區(qū)縣域機構(gòu)為例，截至2015年5月末，吸收存款257.05億元，發(fā)放貸款卻只有3.18億元。

農(nóng)業(yè)保險“不便”。由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然災(zāi)害影響損失較大，農(nóng)業(yè)保險的風險高，僅其災(zāi)害平均損失率就是其它險種費率的十幾倍、幾十倍，這就導致農(nóng)業(yè)保險要求的費率也就相應(yīng)較高。而農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的低收益和農(nóng)民的低收入使得農(nóng)民參保的費率必須是低費率，這就產(chǎn)生了農(nóng)業(yè)保險在完全商業(yè)化運作中不可調(diào)和的矛盾。而依據(jù)專業(yè)分析，商業(yè)保險最低安全賠付率為70%，而該地區(qū)農(nóng)業(yè)保險的平均賠付率約為140%，最高時超過250%，這是任何以商業(yè)經(jīng)營為目的公司都難以承受的。商業(yè)保險公司只能收縮承保面和減少險種數(shù)，這就造成了目前我國農(nóng)業(yè)商業(yè)化保險幾乎處于停頓狀態(tài)的局面。

政策建議

相關(guān)部門加強溝通協(xié)作，共同完善金融制度環(huán)境。當前，金融監(jiān)管機構(gòu)、政府各職能部門要加強協(xié)作，減少政策分歧，使產(chǎn)業(yè)政策、監(jiān)管政策和信貸政策有效協(xié)調(diào)，同時加大政策宣傳力度，正確引導農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。地方政府要在堅決貫徹國家宏觀調(diào)控政策的前提下，按照“一縣（區(qū)）一策、一鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一業(yè)、一村一品”的發(fā)展策略，根據(jù)本地經(jīng)濟的特點制定科學的發(fā)展規(guī)劃。根據(jù)產(chǎn)業(yè)市場化的“配第定律”要求，加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，加大對中小企業(yè)和“三農(nóng)”的政策和財政支持力度，促進農(nóng)村經(jīng)濟的良性發(fā)展。

大力推進“三信工程”建設(shè)，培育良好信用環(huán)境。推進“三信工程”建設(shè)是培育良好的信用環(huán)境和降低信貸資金風險的基礎(chǔ)性工作。金融監(jiān)管機構(gòu)、公安、工商、稅務(wù)、銀行等部門應(yīng)多方聯(lián)動，大力整治社會信用環(huán)境，完善銀行信貸登記咨詢系統(tǒng)和加快個人征信建設(shè)，建立信息共享機制，堅決打擊逃廢銀行債務(wù)行為。進一步擴大信用戶的評定面，擴展農(nóng)戶貸款平臺，為金融支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造有利條件。

構(gòu)建農(nóng)村金融服務(wù)體系，有效發(fā)揮金融支持合力。按照“功能完善、分工合理、產(chǎn)權(quán)明晰、監(jiān)管有力”的思路，在有效防范風險的前提下，充分發(fā)揮政策性銀行、商業(yè)銀行以及農(nóng)村合作金融機構(gòu)的合力，積極引導其他金融機構(gòu)增加支農(nóng)投入，適當鼓勵支農(nóng)融資方式的創(chuàng)新，逐步完善金融支農(nóng)的配套制度建設(shè)。（1）堅持政策性金融對縣域經(jīng)濟的政策促進作用。可以從兩方面入手：一是強化農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的政策性功能，在確保政策性農(nóng)業(yè)及農(nóng)副產(chǎn)品收購的同時，增加對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)、龍頭農(nóng)業(yè)產(chǎn)品加工企業(yè)的資金投入；二是對需要扶持的中小企業(yè)發(fā)放免息、貼息和低息貸款。（2）發(fā)揮國有商業(yè)銀行對縣域經(jīng)濟的方向引導作用。國有銀行機構(gòu)要繼續(xù)推進改革，改進信貸管理體制和改善金融服務(wù)。在防范風險的前提下，采取切實有效措施，增加對農(nóng)村中小企業(yè)和“三農(nóng)”的信貸投放，支持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。（3）明確郵政儲蓄銀行對縣域經(jīng)濟的新生力軍作用。應(yīng)充分發(fā)揮郵政儲蓄銀行對縣域經(jīng)濟的新生力軍作用可要求郵政儲蓄資金以區(qū)縣為單位，按照一定的比例回流當?shù)?，在其自身管理貸款能力不足的情況下，可按照統(tǒng)一規(guī)定的利率，定向拆借給農(nóng)商行，由農(nóng)商行按市場化原則使用郵政儲蓄資金。（4）突出農(nóng)村金融機構(gòu)對縣域經(jīng)濟的信貸主力作用。農(nóng)商行要按照社會主義新農(nóng)村建設(shè)的要求強化支農(nóng)服務(wù)，將商業(yè)化經(jīng)營與服務(wù)“三農(nóng)”有機結(jié)合起來，要在繼續(xù)做好農(nóng)戶小額信用貸款、農(nóng)戶聯(lián)保貸款的同時，用新思路、新機制和新做法搞好、搞活中小企業(yè)的融資工作。（5）引導民間金融對支持城鄉(xiāng)一體化建設(shè)的補充作用。與“官辦”金融相比，民間金融有著明顯的地緣性和分散性特征，在農(nóng)村，主要包括農(nóng)村合作基金會、民間借貸、私人錢莊、民間集資和小額信貸等多種形式。（6）增強金融管理部門對縣域金融機構(gòu)的引領(lǐng)作用。監(jiān)管部門要主動介入，嚴格市場退出原則，立足于縣域農(nóng)村金融機構(gòu)的總體分步情況，對調(diào)整、撤并機構(gòu)網(wǎng)點進行統(tǒng)籌規(guī)劃。

建立縣域信貸損失的分擔和補償機制。一是要嘗試創(chuàng)辦以財政為主導的縣域信貸風險基金，對金融機構(gòu)投放于縣域中小企業(yè)和“三農(nóng)”的貸款損失按一定比例予以補償。二是加強農(nóng)業(yè)保險的制度建設(shè)，擴大農(nóng)業(yè)政策性保險的試點范圍，鼓勵商業(yè)性保險機構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險業(yè)務(wù)。探索成立專門的政策性農(nóng)業(yè)保險公司，也可以由現(xiàn)有的商業(yè)保險公司代辦政策性業(yè)務(wù)，或者自辦農(nóng)業(yè)保險，財政直接對農(nóng)民部分保費予以補貼。

對縣域金融服務(wù)給予優(yōu)惠政策扶持。一是降低縣域金融機構(gòu)對中小企業(yè)和“三農(nóng)”貸款的營業(yè)稅稅率，減免該項收入的所得稅。二是比照法國郵政儲蓄獨家經(jīng)營的A種儲蓄產(chǎn)品的模式，研究制定對我國縣域小額存款給予減免利息稅的政策；擴大中央和地方財政對縣域借款人貸款貼息的范圍、幅度。三是要加大縣域金融機構(gòu)的撥備力度，提高稅前撥備比例。

通過加快金融創(chuàng)新改善縣域金融服務(wù)。一是嘗試實行集體土地使用權(quán)抵押、動產(chǎn)抵押、倉單質(zhì)押、林權(quán)質(zhì)押、企業(yè)聯(lián)保等多種辦法，解決農(nóng)戶和中小企業(yè)貸款擔保難的問題。二是建立和完善縣域經(jīng)濟中介服務(wù)體系，建立以信用登記、征集、評估發(fā)布為主要內(nèi)容的中小企業(yè)信用管理體系。三是探索設(shè)立服務(wù)縣域的社區(qū)金融機構(gòu)，通過吸引社會資本和外資興辦直接為“三農(nóng)”服務(wù)的縣域金融機構(gòu)；規(guī)范和引導農(nóng)村小額貸款組織，創(chuàng)建小額貸款組織管理機制。

（作者系廣發(fā)銀行北京分行副行長）