中國(guó)適應(yīng)氣候變化政策評(píng)價(jià)

張雪艷　何霄嘉　孫傅

摘要 自2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化方案》以來(lái)，我國(guó)政府制定并實(shí)施了一系列適應(yīng)氣候變化政策，有力推動(dòng)了我國(guó)適應(yīng)氣候變化工作的快速發(fā)展。本文通過(guò)對(duì)我國(guó)已經(jīng)發(fā)布的適應(yīng)政策進(jìn)行梳理，采用適應(yīng)政策組成要素評(píng)估方法，對(duì)適應(yīng)政策的目標(biāo)設(shè)定、適應(yīng)能力與資源評(píng)估、決策、實(shí)施與評(píng)估等4個(gè)階段進(jìn)行系統(tǒng)評(píng)估，結(jié)果表明：根據(jù)適應(yīng)政策要素組成評(píng)估框架，單個(gè)適應(yīng)政策可獲得的最高綜合評(píng)分為38分，我國(guó)發(fā)布的8項(xiàng)針對(duì)性的適應(yīng)氣候變化政策平均得分為15.8分，約為總分的41.6%，與美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞的57項(xiàng)適應(yīng)政策平均評(píng)分為總分的37%相當(dāng)，整體處于相近水平。從適應(yīng)政策制定的四個(gè)階段來(lái)看，適應(yīng)政策的目標(biāo)設(shè)定平均為11.5分，適應(yīng)能力與資源評(píng)估平均為2.6分，決策平均為6.6分，實(shí)施與評(píng)估平均為9.2分。適應(yīng)政策的目標(biāo)設(shè)定較清晰，適應(yīng)能力與資源評(píng)估是主要的短板。同時(shí)，提出我國(guó)適應(yīng)政策仍存在的問(wèn)題包括：我國(guó)適應(yīng)政策的目標(biāo)與對(duì)應(yīng)的適應(yīng)能力與適應(yīng)資源不匹配，需要加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化人力資源、資金、社會(huì)資本、自然資源和實(shí)物資本等方面的投入。我國(guó)適應(yīng)政策決策重視利益相關(guān)方和影響評(píng)估基礎(chǔ)，但適應(yīng)政策中忽視了對(duì)非氣候因素的評(píng)估，對(duì)當(dāng)前氣候變化領(lǐng)域的科學(xué)假設(shè)和不確定性考慮不足，對(duì)適應(yīng)決策很關(guān)鍵的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估仍欠缺。適應(yīng)政策推廣部署較好，我國(guó)部門適應(yīng)政策向下傳達(dá)渠道明確，政策主要由省級(jí)政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，實(shí)施機(jī)制相對(duì)較完善，但監(jiān)督與評(píng)估不足，適應(yīng)政策多數(shù)對(duì)監(jiān)督機(jī)制、成效評(píng)估沒(méi)有明確的表述。

關(guān)鍵詞 氣候變化；適應(yīng)；政策；評(píng)估

中圖分類號(hào) X32；F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2015）09-0008-05

doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.002

氣候變化已對(duì)我國(guó)的糧食安全、水安全、生態(tài)安全、能源安全、城鎮(zhèn)運(yùn)行安全以及人民生命財(cái)產(chǎn)安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅，適應(yīng)氣候變化任務(wù)繁重[1]。適應(yīng)政策是政府為實(shí)現(xiàn)我國(guó)適應(yīng)氣候變化目標(biāo)制定的強(qiáng)制任務(wù)、行為準(zhǔn)則、行動(dòng)方式、步驟和措施的統(tǒng)稱，具體包括規(guī)劃、政策和法規(guī)等，是適應(yīng)行動(dòng)措施得以落實(shí)的重要保證[2-3]。自2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化方案》以來(lái)，政府各部門相繼發(fā)布和實(shí)施一批適應(yīng)氣候變化相關(guān)的政策與法規(guī)指導(dǎo)適應(yīng)行動(dòng)[4]。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，適應(yīng)政策執(zhí)行中需要開(kāi)展監(jiān)控和評(píng)估，以了解政策實(shí)施的進(jìn)展和效果，加深對(duì)政策及其實(shí)施機(jī)制和障礙的認(rèn)識(shí)，有利于及時(shí)加以調(diào)整或?yàn)榻窈笳咧贫ê蛯?shí)施提供經(jīng)驗(yàn)借鑒[5]。

適應(yīng)氣候變化政策評(píng)估可分為政策制定過(guò)程評(píng)估、政策組成要素完整性和合理性評(píng)估和實(shí)施效果評(píng)估。Preston等[7]對(duì)美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞的57項(xiàng)適應(yīng)氣候變化的政策組成要素完整性進(jìn)行評(píng)估，發(fā)現(xiàn)沒(méi)有一項(xiàng)政策涵蓋了評(píng)估框架的全部評(píng)價(jià)要素，對(duì)非氣候因素、適應(yīng)能力等的作用考慮不夠，政策平均評(píng)分為總分的37%。Lempert和Groves對(duì)美國(guó)Inland Empire公用事業(yè)局《城市水管理規(guī)劃》適應(yīng)未來(lái)氣候變化的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，并提出了規(guī)劃方案調(diào)整建議[8]。Hardee和Mutunga[9]評(píng)價(jià)了41個(gè)最不發(fā)達(dá)國(guó)家的《國(guó)家適應(yīng)行動(dòng)計(jì)劃》，發(fā)現(xiàn)其適應(yīng)戰(zhàn)略不能很好地滿足發(fā)展需求。Bouwer[10]發(fā)現(xiàn)英國(guó)、意大利、西班牙、瑞典和波蘭在執(zhí)行歐盟水框架中考慮氣候變化適應(yīng)時(shí)政策設(shè)計(jì)和實(shí)施存在顯著差異。Biesbroek發(fā)現(xiàn)“國(guó)家適應(yīng)戰(zhàn)略”在歐洲國(guó)家實(shí)施過(guò)程中面臨多層次治理和政策整合等困難 [11-12]。Urwin & Jordan通過(guò)以英國(guó)的農(nóng)業(yè)、生態(tài)保護(hù)和水資源政策為例，指出現(xiàn)有跨部門適應(yīng)政策需要考慮整合及協(xié)同問(wèn)題[13]。以上開(kāi)展的一系列的適應(yīng)政策評(píng)估，對(duì)各國(guó)適應(yīng)政策的制定、要素完整性和實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估，深入的揭示了各國(guó)適應(yīng)政策中存在的問(wèn)題和不足。

本文首次嘗試系統(tǒng)地對(duì)我國(guó)現(xiàn)有的適應(yīng)政策與行動(dòng)進(jìn)行梳理，通過(guò)統(tǒng)一的適應(yīng)政策評(píng)估框架和方法，對(duì)國(guó)家和部門層面的適應(yīng)政策進(jìn)行半定量評(píng)估，旨在了解適應(yīng)政策實(shí)施的進(jìn)展和效果，加深對(duì)政策及其實(shí)施機(jī)制和障礙的認(rèn)識(shí)，為今后政策制定和實(shí)施提出可供決策參考的建議。作為發(fā)展中大國(guó)以及易受氣候變化不利影響的脆弱國(guó)家之一，我國(guó)的適應(yīng)經(jīng)驗(yàn)可為國(guó)際社會(huì)特別是其他發(fā)展中國(guó)家提供借鑒。

1 適應(yīng)政策評(píng)估對(duì)象和方法

1.1 評(píng)估對(duì)象

根據(jù)2008年至2012年我國(guó)發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書[4]、中國(guó)第二次國(guó)家信息通報(bào)[6]以及公布的政府文件[14]等，自2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化方案》以來(lái)中國(guó)政府部門共發(fā)布適應(yīng)氣候變化相關(guān)政策與法規(guī)117項(xiàng)，構(gòu)成了我國(guó)適應(yīng)氣候變化政策的基本框架，為我國(guó)適應(yīng)氣候變化工作提供了重要基礎(chǔ)，為開(kāi)展適應(yīng)行動(dòng)起到重要的指導(dǎo)作用。但117項(xiàng)適應(yīng)氣候變化相關(guān)政策與法規(guī)中絕大多數(shù)為將適應(yīng)氣候變化納入到部門、行業(yè)主流業(yè)務(wù)的“主流化”適應(yīng)政策，而針對(duì)性指導(dǎo)部門和行業(yè)開(kāi)展適應(yīng)行動(dòng)的“專門化”政策較少。從2007年以來(lái)，我國(guó)政府制定的適應(yīng)氣候變化“專門化”政策共有8項(xiàng)（見(jiàn)表1），此類政策從應(yīng)對(duì)氣候變化的角度出發(fā)，深入的指導(dǎo)、協(xié)調(diào)與部署國(guó)務(wù)院及其組成部門如何開(kāi)展適應(yīng)氣候變化業(yè)務(wù)，具有顯著的典型性和代表性，也是適應(yīng)氣候變化政策評(píng)估的研究對(duì)象。

1.2 適應(yīng)氣候變化政策評(píng)估進(jìn)展與方法

鑒于我國(guó)適應(yīng)政策制定的過(guò)程、執(zhí)行效果相關(guān)信息的原始記錄保存、可獲得性等方面的因素，本文采用適應(yīng)政策組成要素的完整性和合理性評(píng)估思路，采用Preston開(kāi)發(fā)的適應(yīng)政策組成要素評(píng)估框架[7]。將適應(yīng)政策的制定劃分為4個(gè)階段，分別是目標(biāo)設(shè)定、適應(yīng)能力與資源評(píng)估、決策、實(shí)施與評(píng)估，并進(jìn)一步細(xì)化為19個(gè)流程?；谶m應(yīng)政策制定的階段和流程，設(shè)計(jì)我國(guó)適應(yīng)政策評(píng)估指標(biāo)體系（見(jiàn)表2），并根據(jù)每個(gè)流程實(shí)現(xiàn)的情況評(píng)分（見(jiàn)表3）。

2 評(píng)估結(jié)果

根據(jù)適應(yīng)政策要素組成評(píng)估框架，最高綜合評(píng)分為38分，最低綜合評(píng)分為0分。評(píng)估結(jié)果如下：

（1）適應(yīng)氣候變化政策平均分為15.8分，約為總分的41.6%。最高為《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》24分，最低為《海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化工作方案》和《應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)外合作管理辦法》7分（見(jiàn)圖1）。適應(yīng)政策平均分不足總分的50%，說(shuō)明政策組成元素缺項(xiàng)較多，仍有較大的改進(jìn)空間；《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《適應(yīng)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略》和《應(yīng)對(duì)氣候變化科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》得分較高，是由于政策組成元素較全面。而《海洋領(lǐng)域應(yīng)對(duì)氣候變化工作方案》和《應(yīng)對(duì)氣候變化對(duì)外合作管理辦法》側(cè)重具體工作部署，對(duì)適應(yīng)能力和資源配置、決策的科學(xué)和社會(huì)基礎(chǔ)表述不足。

（2）從適應(yīng)政策制定的四個(gè)階段來(lái)看，適應(yīng)政策的目標(biāo)設(shè)定平均為11.5分，適應(yīng)能力與資源評(píng)估平均為2.6分，決策平均為6.6分，實(shí)施與評(píng)估平均為9.2分。適應(yīng)政策目標(biāo)設(shè)定清晰，實(shí)施的主體和機(jī)制明確。適應(yīng)政策的主要短板是實(shí)現(xiàn)適應(yīng)目標(biāo)的資源配置不清楚，決策的科學(xué)基礎(chǔ)表述模糊（見(jiàn)圖2）。

（3）從適應(yīng)政策制定的19個(gè)流程來(lái)看，適應(yīng)目標(biāo)或優(yōu)先領(lǐng)域（O1）、與現(xiàn)有政策的一致性（D7）、主流化（D8）、適應(yīng)政策傳達(dá)與推廣（I1）為12分以上。社會(huì)資本評(píng)估（A2）、非氣候因素（D3）評(píng)估為0分，自然資源評(píng)估（A3）、實(shí)物資本評(píng)估（A4）、清楚科學(xué)假設(shè)與不確定性（D5）為2分（見(jiàn)圖2）。突現(xiàn)出適應(yīng)政策制定在自然資源評(píng)估、社會(huì)資本評(píng)估、實(shí)物資本評(píng)估、非氣候因素、科學(xué)假設(shè)與不確定等方面存在嚴(yán)重不足。

3 結(jié) 論

采用適應(yīng)政策組成要素評(píng)估框架，對(duì)我國(guó)最有代表性的“專門化”適應(yīng)氣候變化政策進(jìn)行評(píng)價(jià)，認(rèn)為我國(guó)適應(yīng)政策平均評(píng)分為總分的41.6%，與美國(guó)、英國(guó)和澳大利亞的57項(xiàng)適應(yīng)政策平均評(píng)分為總分的37%相當(dāng)，整體處于相近水平。同時(shí)，揭示了我國(guó)適應(yīng)氣候變化政策存在的問(wèn)題：

（1）我國(guó)適應(yīng)政策的目標(biāo)清晰，但支撐落實(shí)的適應(yīng)資源匹配不明確。適應(yīng)目標(biāo)設(shè)定較高，但與之對(duì)應(yīng)的適應(yīng)能力與適應(yīng)資源匹配不明確；如現(xiàn)有適應(yīng)政策僅提到適應(yīng)氣候變化行動(dòng)中人力資源的重要性、加強(qiáng)資金投入等，對(duì)適應(yīng)行動(dòng)所需的社會(huì)資本、自然資源和實(shí)物資本基本涉基本沒(méi)有涉及，使我國(guó)適應(yīng)政策的實(shí)施面臨巨大的能力與資源的來(lái)源問(wèn)題。

（2）我國(guó)適應(yīng)政策決策重視利益相關(guān)方和影響評(píng)估基礎(chǔ)，但仍不完整。比較重視利益相關(guān)方參與，采用氣候因素評(píng)估的結(jié)果作為決策基礎(chǔ)，但忽視了對(duì)非氣候因素的評(píng)估，對(duì)當(dāng)前氣候變化領(lǐng)域的科學(xué)假設(shè)和不確定性考慮不足；對(duì)氣候變化的影響相對(duì)重視，但對(duì)適應(yīng)決策很關(guān)鍵的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，使針對(duì)未來(lái)適應(yīng)行動(dòng)的科學(xué)基礎(chǔ)仍然較弱。

（3）適應(yīng)政策推廣實(shí)施較好，但監(jiān)督不足，適應(yīng)成效評(píng)估較弱。適應(yīng)政策向下傳達(dá)渠道明確，由省級(jí)政府和相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施，實(shí)施機(jī)制相對(duì)較完善，但對(duì)適應(yīng)政策實(shí)施過(guò)程的監(jiān)督不足，只有《應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》和《適應(yīng)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略》有相對(duì)完整的實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制，多數(shù)沒(méi)有明確的監(jiān)督機(jī)制表述。同時(shí)，現(xiàn)有政策對(duì)成效評(píng)估多數(shù)沒(méi)有明確的成效評(píng)估工作安排，需要進(jìn)一步完善。

（編輯：李 琪）

參考文獻(xiàn)（References）

[1]科學(xué)技術(shù)部.適應(yīng)氣候變化國(guó)家戰(zhàn)略研究[M]. 北京： 科學(xué)出版社，2011： 10-11.[Ministry of Science and Technology. Studies on National Strategy of Climate Change Adaptation[M]. Beijing： Scientific Press， 2011： 10-11.]

[2]《第二次氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告》編寫委員會(huì).第二次氣候變化國(guó)家評(píng)估報(bào)告[M]. 北京： 科學(xué)出版社，2011.[The Committee on Chinas National Assessment Report on Climate Change. The Second Chinas National Assessment Report on Climate Change[M]. Beijing： Scientific Press， 2011.]

[3]潘家華，鄭艷.適應(yīng)氣候變化的分析框架及政策涵義[J].中國(guó)人口·資源與環(huán)境，2010， （10）：1-6.[Pan Jiahua， Zheng Yan. Analytical Framework and Policy Implications on Adapting to Climate Change[J]. China Population， Resources and Environment， 2010， （10）：1-6.]

[4]國(guó)務(wù)院新聞辦公室.中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)白皮書[R/OL].2011-12-29，2011. http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/W020131107539683560304.pdf.[The Information Office of State Council. The Report of Climate Change Policies and Actions in China [R/OL]. 2011-12-29，2011. http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/W020131107539683560304.pdf.]

[5]Willows R I， Connell R K. Climate adaptation： Risk， Uncertainty and Decisionaking[R]. Oxford ：UKCIP Technical Report，2003： 123-124.

[6]國(guó)家發(fā)展改革委.中國(guó)第二次國(guó)家信息通報(bào)[R/OL].2012. http：//qhs.ndrc.gov.cn/zcfg/201404/W020140415316896599816.pdf. [National Development and Reformation Committee. The Second National Communication of China[R/OL]. 2012. http：//qhs.ndrc.gov.cn/zcfg/201404/W020140415316896599816.pdf. ]

[7]Preston B L， Westaway R M， Yuen E J. Climate Adaptation Planning in Practice： An Evaluation of Adaptation Plans from Three Developed Nations[J]. Mitig Adapt Strteg Glob Change，2011，16：407-438.

[8]Lempert R J， Groves D G. Identifying and Evaluating Robust Adaptive Policy Responses to Climate Change for Water Management Agencies in the American West[J]. Technological Forecasting and Social Change， 2010，77：960-974.

[9]Hardee K， Mutunga C. Strengthening the Link Between Climate Change Adaptation and National Development Plans： Lessons from the Case of Population in National Adaptation of Action（NAPAs） [J]. Mitig Adapt Strateg Glob Change， 2010，15：113-126.

[10]Brouwer. Mainstreaming Climate Policy[R]. The Case of Climate Adaptation and the Implementation of EU Water Policy.

[11]Gemmer M， Wilkes A， Vaucel L M. Governing Climate Change Adaptation in the EU and China： An Analysis of Formal Institutions[J]. Advances in Climate Change Research， 2011， 2（1）：1-11.

[12]Biesbroeck R， Swart R， Carter T， et al. Europe Adapts to Climate Change： Comparing National Adaptation Strategies[J]. Global Environmental Change， 2010， （20）：440-450.

[13]Urwin K， Jordan A. Does Public Policy Support or Undermine Climate Change Adaptation？ Exploring Policy Interplay Across Different Scales of Governance[J]. Global Environmental Change， 2008， 18：180-191.

[14]國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì).中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)2013年度報(bào)告[R/OL].2013. http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/W020131107539683560304.pdf.2013-11-24. [National Development and Reformation Committee.The Report of Climate Change Policies and Actions in China in 2013[R/OL].2013. http：//www.ndrc.gov.cn/gzdt/W020131107539683560304.pdf. 2013-11-24.]

[15]鄭艷. 將災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理和適應(yīng)氣候變化納入可持續(xù)發(fā)展[J]. 氣候變化研究進(jìn)展， 2012，8（2）：103-109.[Zheng Yan. Intergrating Disaster Risk Management and Climate Change Adaptation into Sustainable Development[J].Progressus Inquisitiones De Mutatione Impatis， 2012，8（2）：103-109.]