中國(guó)適應(yīng)氣候變化政策現(xiàn)狀、問(wèn)題和建議

彭斯震等

摘要 適應(yīng)氣候變化對(duì)于中國(guó)來(lái)說(shuō)是更現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)。適應(yīng)氣候變化政策的制定和實(shí)施是適應(yīng)工作的重要組成部分，是確保國(guó)家和地方適應(yīng)目標(biāo)得以有效落實(shí)的重要保證。自2007年《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》發(fā)布以來(lái)，國(guó)家、部門和地方相繼發(fā)布了一系列適應(yīng)氣候變化政策，推動(dòng)了我國(guó)適應(yīng)氣候變化政策的快速發(fā)展。本文首先系統(tǒng)梳理和分析了我國(guó)適應(yīng)政策的現(xiàn)狀，發(fā)現(xiàn)：我國(guó)初步形成了自上而下的適應(yīng)氣候變化政策體系，包含117項(xiàng)國(guó)家和部門層面適應(yīng)相關(guān)的政策、31個(gè)省級(jí)適應(yīng)行動(dòng)方案和21個(gè)省級(jí)適應(yīng)規(guī)劃。其中，雖然專門適應(yīng)政策較少，但與氣候密切相關(guān)的行業(yè)和部門的政策中，越來(lái)越多的考慮適應(yīng)氣候變化的需求，適應(yīng)政策主流化趨勢(shì)明顯；地方適應(yīng)政策考慮氣候變化的影響以及現(xiàn)有的適應(yīng)能力存在差異，在政策原則、目標(biāo)和優(yōu)先領(lǐng)域等方面能夠因地制宜。其次，剖析了我國(guó)現(xiàn)有適應(yīng)政策的制定和實(shí)施中存在的問(wèn)題，包括：一是國(guó)家和部門適應(yīng)政策組成要素不夠完善，具體的適應(yīng)政策的目標(biāo)與對(duì)應(yīng)的適應(yīng)能力與適應(yīng)資源不匹配；適應(yīng)政策決策因素考慮得仍不夠完整；適應(yīng)政策監(jiān)督不足，適應(yīng)成效評(píng)估較弱。二是隨著政策中心下移，地方政府對(duì)適應(yīng)氣候變化工作重要性的認(rèn)知水平以及制定氣候變化適應(yīng)政策的能力存在明顯局限。三是適應(yīng)氣候變化政策的科學(xué)基礎(chǔ)仍相當(dāng)薄弱。最后，為了進(jìn)一步完善我國(guó)適應(yīng)氣候變化政策體系，提出了從提高適應(yīng)戰(zhàn)略地位到加強(qiáng)適應(yīng)決策機(jī)制，從夯實(shí)適應(yīng)研究基礎(chǔ)到完善適應(yīng)相關(guān)治理結(jié)構(gòu)等方面的建議。

關(guān)鍵詞 氣候變化；適應(yīng)政策；現(xiàn)狀、問(wèn)題和建議

中圖分類號(hào) X32；F205 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 1002-2104（2015）09-0001-07 doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2015.09.001

隨著氣候影響的不斷凸顯，發(fā)達(dá)國(guó)家開始日益重視適應(yīng)氣候變化工作[1]。氣候變化對(duì)我國(guó)的負(fù)面影響也已在多個(gè)領(lǐng)域呈現(xiàn)，并且某些影響具有不可逆性，如果不采取有效的適應(yīng)措施，氣候變化所造成的損失將進(jìn)一步加大，并可能阻礙我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的進(jìn)一步發(fā)展，適應(yīng)氣候變化對(duì)于我國(guó)來(lái)說(shuō)是更現(xiàn)實(shí)而緊迫的任務(wù)[2-5]。保障我國(guó)糧食安全、生態(tài)安全和人民生命財(cái)產(chǎn)安全，要求我們把適應(yīng)氣候變化工作擺在極端重要的地位[6]。1994 年頒布的《中國(guó)21世紀(jì)議程》首次提出適應(yīng)氣候變化的概念，2007 年制定實(shí)施的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》系統(tǒng)闡述了各項(xiàng)適應(yīng)任務(wù)[7]，2010 年發(fā)布的《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃綱要》明確提出要增強(qiáng)適應(yīng)氣候變化能力。中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，對(duì)適應(yīng)氣候變化工作提出了新的要求[8]。作為遭受氣候變化不利影響最嚴(yán)重的發(fā)展中國(guó)家之一，我國(guó)正處于工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速發(fā)展的歷史階段，這決定了我國(guó)適應(yīng)工作有自身的特點(diǎn)，面臨著提升可持續(xù)發(fā)展能力的“發(fā)展型”適應(yīng)需求和應(yīng)對(duì)新增氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的“增量型”適應(yīng)需求[9]，要解決來(lái)自于發(fā)展程度較低所導(dǎo)致的對(duì)已發(fā)生的氣候變化影響適應(yīng)不足的挑戰(zhàn)，以及由于氣候變化所導(dǎo)致對(duì)未來(lái)即將發(fā)生的氣候變化影響適應(yīng)不足的挑戰(zhàn)。

適應(yīng)氣候變化政策的制定和實(shí)施是適應(yīng)工作的重要組成部分，是確保國(guó)家和地方適應(yīng)目標(biāo)得以有效落實(shí)的重要保證。我國(guó)政府結(jié)合國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，采取了一系列政策和措施，從中央、部門到地方相繼發(fā)布和實(shí)施了一系列應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的適應(yīng)政策，有效地支撐了我國(guó)適應(yīng)氣候變化工作的開展[10]。本文通過(guò)對(duì)已發(fā)布的適應(yīng)氣候變化政策的全面梳理和系統(tǒng)分析，總結(jié)了適應(yīng)政策的現(xiàn)狀和面臨的問(wèn)題與挑戰(zhàn)，并結(jié)合我國(guó)的典型發(fā)展階段和適應(yīng)政策存在的問(wèn)題，提出完善我國(guó)適應(yīng)政策體系的政策建議，以期促進(jìn)對(duì)適應(yīng)政策的進(jìn)展和實(shí)施效果的了解，加深對(duì)適應(yīng)政策及其實(shí)施機(jī)制和發(fā)展障礙的認(rèn)識(shí)，為今后適應(yīng)氣候變化政策制定和實(shí)施提供決策參考。

1 我國(guó)適應(yīng)氣候變化政策現(xiàn)狀

1.1 初步形成自上而下的適應(yīng)政策體系

自2007年國(guó)務(wù)院發(fā)布《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》以來(lái)，我國(guó)政府相繼發(fā)布和實(shí)施了一系列與適應(yīng)氣候變化相關(guān)的政策，根據(jù)2008年至2012年我國(guó)發(fā)布的《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的政策與行動(dòng)》白皮書、《中國(guó)氣候變化第二次國(guó)家信息通報(bào)》以及公布的政府文件等，梳理出國(guó)家和部門層面適應(yīng)氣候變化相關(guān)的政策117項(xiàng)、31個(gè)省級(jí)行動(dòng)方案和21個(gè)省級(jí)規(guī)劃。這些政策的出臺(tái)使我國(guó)初步形成了由上而下、由綜合部門擴(kuò)展到專業(yè)部門的適應(yīng)氣候變化政策體系（圖1）。首先，由國(guó)務(wù)院發(fā)布《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化方案》以及《國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃（2011-2020）》等文件確定了我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化工作的整體框架，形成了我國(guó)適應(yīng)政策體系的頂層設(shè)計(jì)。其次，發(fā)改委等部門制定了《國(guó)家適應(yīng)氣候變化總體戰(zhàn)略》以及相關(guān)法規(guī)指導(dǎo)了國(guó)家層面的適應(yīng)政策制定和實(shí)施措施。最底層是由部門和地方政府根據(jù)以上的規(guī)劃、戰(zhàn)略和法規(guī)，按不同的部門分工和領(lǐng)域特點(diǎn)，制定一系列具體適應(yīng)政策、措施與行動(dòng)，將適應(yīng)氣候變化納入社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)文明建設(shè)的具體工作。

1.1.1 國(guó)家和部門層面

國(guó)家和部門發(fā)布的117項(xiàng)適應(yīng)氣候變化相關(guān)的政策主要來(lái)自國(guó)務(wù)院及下屬的林業(yè)、海洋、水利、氣象、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、民政、科技、發(fā)改委、國(guó)土、環(huán)保、交通和住建13個(gè)部門（圖2）。經(jīng)過(guò)分析可知：①國(guó)務(wù)院從規(guī)劃、法規(guī)和政策3方面較全面、系統(tǒng)地制定了相關(guān)的適應(yīng)政策以支撐政策體系的頂層設(shè)計(jì)。②從涉及的部門來(lái)看，林業(yè)、海洋、水利、氣象、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生和民政等受氣候變化影響顯著的部門在應(yīng)對(duì)氣候變化方面工作較為扎實(shí)，制定了一定數(shù)量的適應(yīng)政策，其中海洋、水利、氣象和衛(wèi)生等部門注重政策和規(guī)劃來(lái)推動(dòng)適應(yīng)氣候變化工作，而林業(yè)和農(nóng)業(yè)部門側(cè)重于適應(yīng)氣候變化法規(guī)的制定。③從適應(yīng)政策的種類來(lái)看，將117項(xiàng)政策細(xì)化為法規(guī)、政策和規(guī)劃，其中規(guī)劃為58項(xiàng)，約占50%；政策28項(xiàng)，約占24%；法律為31項(xiàng)，約占26%。④從發(fā)布的時(shí)間來(lái)看，2007-2012年的5年中，2009-2011年是我國(guó)適應(yīng)氣候變化政策制定與發(fā)布的高峰期，占已發(fā)適應(yīng)政策的72%（圖3）。

1.1.2 地方層面

《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》明確要求地方各級(jí)人民政府“抓緊制定本地區(qū)應(yīng)對(duì)氣候變化的方案，并認(rèn)真組織實(shí)施”。根據(jù)國(guó)家方案的要求，我國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)、直轄市在2009年均編制完成了省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化方案。2011年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布了《地方應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃編制指導(dǎo)意見》，指導(dǎo)地方編制應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃，目前北京、上海、天津、江西、陜西等21個(gè)省市（區(qū)）已經(jīng)發(fā)布了省級(jí)應(yīng)對(duì)氣候變化規(guī)劃。一些省份還積極推動(dòng)制定地方法規(guī)，規(guī)范應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)中的職責(zé)、任務(wù)、保障措施等，目前青海和山西兩省已經(jīng)頒布相應(yīng)的應(yīng)對(duì)氣候變化辦法。雖然各地尚未制定專門的氣候變化適應(yīng)政策，但應(yīng)對(duì)氣候變化方案、規(guī)劃和相關(guān)法規(guī)中均包含了適應(yīng)氣候變化的內(nèi)容。因此，自2007年《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》發(fā)布以來(lái)，在中央政府自上而下的整體推動(dòng)下，我國(guó)在地方層面已經(jīng)全面啟動(dòng)適應(yīng)氣候變化的政策和行動(dòng)。

1.2 專門適應(yīng)政策較少，但適應(yīng)政策逐步主流化

政府各部門發(fā)布的專門針對(duì)適應(yīng)氣候變化的政策和部門主流化的政策構(gòu)成了我國(guó)在適應(yīng)氣候變化方面的工作基礎(chǔ)（圖4），對(duì)于我國(guó)適應(yīng)氣候變化能力的提高均發(fā)揮著重要作用。目前，雖然其中專門針對(duì)適應(yīng)氣候變化出臺(tái)的政策還較少，但是與氣候密切相關(guān)的行業(yè)和部門制定的政策中，越來(lái)越多的考慮和重視適應(yīng)氣候變化的需求，即適應(yīng)政策逐步主流化。

一方面，專門的適應(yīng)政策構(gòu)成了我國(guó)適應(yīng)氣候變化工作的政策核心，也是適應(yīng)政策體系的頂層設(shè)計(jì)。但是自2007年以來(lái)我國(guó)政府專門針對(duì)適應(yīng)氣候變化工作制定并發(fā)布的政策僅8項(xiàng)，其中《國(guó)家適應(yīng)氣候變化戰(zhàn)略》是完全獨(dú)立針對(duì)性的適應(yīng)政策，《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》、《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化科技專項(xiàng)行動(dòng)》、《“十二五”國(guó)家應(yīng)對(duì)氣候變化科技發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃》等政策雖然整個(gè)文件還包括減緩氣候變化的內(nèi)容，但針對(duì)適應(yīng)氣候變化已有專門的章節(jié)和內(nèi)容。這些政策共同形成了我國(guó)適應(yīng)氣候變化的整體框架，明確了我國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的具體目標(biāo)、基本原則、重點(diǎn)領(lǐng)域及其政策措施，并從適應(yīng)氣候變化的角度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)與部署國(guó)務(wù)院及其組成部門的業(yè)務(wù)工作。

另一方面，部門主流化的眾多政策協(xié)同專門適應(yīng)氣候變化政策，提高了我國(guó)各領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化能力。例如氣候變化的背景下，《中國(guó)生物多樣性保護(hù)戰(zhàn)略與行動(dòng)計(jì)劃（2011-2030年）》進(jìn)一步要求加強(qiáng)我國(guó)的生物多樣性保護(hù)工作，有效應(yīng)對(duì)我國(guó)生物多樣性保護(hù)面臨的挑戰(zhàn)；《國(guó)家綜合防災(zāi)減災(zāi)規(guī)劃（2011-2015年）》明確要求加強(qiáng)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理能力建設(shè)；《國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作的指導(dǎo)意見》指出加強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)綜合減災(zāi)工作是適應(yīng)全球氣候變化；《國(guó)家環(huán)境與健康行動(dòng)計(jì)劃（2007-2015）》完善環(huán)境與健康工作的法律、管理和科技支撐，控制有害環(huán)境因素及其健康影響，減少環(huán)境相關(guān)性疾病發(fā)生，維護(hù)公眾健康，等政策。這些部門主流化政策的制定和實(shí)施緊密結(jié)合專門適應(yīng)政策協(xié)同作用，共同提高了我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)、防災(zāi)減災(zāi)、健康保障、城市化發(fā)展和減少貧困等領(lǐng)域適應(yīng)氣候變化的能力。

1.3 地方適應(yīng)政策因地制宜，體現(xiàn)出適應(yīng)的不同需求

通過(guò)分析各地應(yīng)對(duì)氣候變化方案、規(guī)劃和相關(guān)法規(guī)可知，我國(guó)地方適應(yīng)氣候變化的政策和行動(dòng)總體上能夠因地制宜，反映各地自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等不同特征，體現(xiàn)適應(yīng)氣候變化的不同需求。

首先，從各地應(yīng)對(duì)氣候變化政策的制定原則來(lái)看，我國(guó)絕大多數(shù)省份堅(jiān)持減緩與適應(yīng)并重的原則，只有極少省份的表述略有差異。例如，甘肅省考慮到其屬于生態(tài)脆弱區(qū)，適應(yīng)氣候變化更為重要和緊迫，因此在其應(yīng)對(duì)氣候變化方案中提出“堅(jiān)持適應(yīng)優(yōu)先，注重減緩的原則”。類似的，《青海省應(yīng)對(duì)氣候變化地方方案》提出堅(jiān)持“適應(yīng)與減緩兼顧并重的原則”。甘肅和青海省對(duì)于減緩和適應(yīng)二者關(guān)系的不同表述體現(xiàn)了適應(yīng)在當(dāng)?shù)貧夂蜃兓袆?dòng)中的重要地位。

其次，由于受到氣候變化的影響以及現(xiàn)有的適應(yīng)能力存在差異，各地適應(yīng)氣候變化的政策目標(biāo)和重點(diǎn)領(lǐng)域也各有側(cè)重。從圖5和圖6可以看出，幾乎所有省份都把農(nóng)業(yè)、林業(yè)和其他自然生態(tài)系統(tǒng)、水資源作為適應(yīng)氣候變化的重點(diǎn)領(lǐng)域，其中農(nóng)業(yè)通常被列為適應(yīng)的首要任務(wù)。絕大部分省份都對(duì)這三個(gè)領(lǐng)域的適應(yīng)工作提出了目標(biāo)，并且多數(shù)省份提出的目標(biāo)中包括了量化指標(biāo)。從圖6還可以看出，多數(shù)省份把防災(zāi)減災(zāi)列為重點(diǎn)領(lǐng)域。此外，天津、河北、遼寧、山東、江蘇、浙江、福建、廣西等沿海地區(qū)把海岸帶作為重點(diǎn)領(lǐng)域；江蘇、安徽、江西、湖南、廣東、重慶等存在血吸蟲病等媒介傳播疾病風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)把公共衛(wèi)生作為重點(diǎn)領(lǐng)域[11]。寧夏回族自治區(qū)針對(duì)當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境脆弱的狀況，把實(shí)施生態(tài)移民作為提高適應(yīng)能力的一項(xiàng)工作目標(biāo)，而青海省結(jié)合其自然地理特征，把提高交通基礎(chǔ)設(shè)施的適應(yīng)能力和充分利用氣候變暖給旅游業(yè)帶來(lái)的機(jī)遇作為重點(diǎn)領(lǐng)域。

2 我國(guó)適應(yīng)氣候變化政策存在的問(wèn)題

2.1 國(guó)家和部門適應(yīng)政策組成要素不夠完善

適應(yīng)政策組成要素包括目標(biāo)設(shè)定、適應(yīng)能力與資源、決策、實(shí)施4個(gè)方面，通過(guò)對(duì)國(guó)家和部門適應(yīng)政策中這些要素的完整性和合理性的評(píng)價(jià)，發(fā)現(xiàn)了存在的一些問(wèn)題：一是我國(guó)適應(yīng)政策的目標(biāo)與對(duì)應(yīng)的適應(yīng)能力與適應(yīng)資源不匹配?，F(xiàn)有的適應(yīng)政策中往往有比較明確的適應(yīng)目標(biāo)，但與之對(duì)應(yīng)的適應(yīng)能力與適應(yīng)資源僅僅只提及其重要性、加強(qiáng)資金投入等，而對(duì)適應(yīng)資源包括社會(huì)資本、自然資源和實(shí)物資本的來(lái)源基本沒(méi)有涉及。二是我國(guó)適應(yīng)政策決策因素考慮得仍不夠完整。適應(yīng)的決策過(guò)程需考慮氣候因素，非氣候因素，影響、脆弱性和風(fēng)險(xiǎn)以及清楚科學(xué)假設(shè)與不確定性等。目前的適應(yīng)決策過(guò)程忽視了對(duì)非氣候因素的評(píng)估，對(duì)適應(yīng)決策很關(guān)鍵的未來(lái)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不足，對(duì)當(dāng)前氣候變化領(lǐng)域的科學(xué)假設(shè)和不確定性考慮不足。三是適應(yīng)政策監(jiān)督不足，適應(yīng)成效評(píng)估較弱?，F(xiàn)有的適應(yīng)政策中僅有為數(shù)不多的政策有相對(duì)完整的實(shí)施與監(jiān)督機(jī)制，其他政策均沒(méi)有明確表述。此外，適應(yīng)政策的最終目標(biāo)是取得適應(yīng)成效，但現(xiàn)有政策對(duì)成效評(píng)估基本缺失，也沒(méi)有明確的成效評(píng)估安排[12]。

2.2 地方適應(yīng)政策的實(shí)施與監(jiān)督面臨挑戰(zhàn)

我國(guó)地方層面在其應(yīng)對(duì)氣候變化方案、規(guī)劃和相關(guān)法規(guī)中均對(duì)適應(yīng)氣候變化做出了政策部署，但是這些政策還面臨一些共性的挑戰(zhàn)。

首先，與減緩政策設(shè)定明確的、量化的總體目標(biāo)相比，適應(yīng)政策的總體目標(biāo)通常是定性描述，如“適應(yīng)能力不斷（或明顯、進(jìn)一步）增強(qiáng)”。即使從適應(yīng)政策針對(duì)的具體領(lǐng)域來(lái)看，很多省份的政策也沒(méi)有對(duì)具體領(lǐng)域的適應(yīng)工作規(guī)定明確的量化目標(biāo)。政策目標(biāo)的可度量性差將導(dǎo)致政策實(shí)施進(jìn)展無(wú)法評(píng)估和監(jiān)督[13]。對(duì)于確定了量化目標(biāo)的適應(yīng)領(lǐng)域，通常也存在政策目標(biāo)與行動(dòng)方案的因果關(guān)系不明確的問(wèn)題。例如，很多省份的應(yīng)對(duì)氣候變化方案提出了農(nóng)業(yè)灌溉用水有效利用系數(shù)的量化目標(biāo)，但是對(duì)具體方案和技術(shù)措施的描述多是原則性的，無(wú)法評(píng)估這些方案和措施的實(shí)施方式、規(guī)模等是否支持政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

其次，與減緩相比，各省現(xiàn)有的適應(yīng)政策通常沒(méi)有明確規(guī)定各項(xiàng)任務(wù)的責(zé)任主體，這將降低政策的約束效力，不利于對(duì)政策實(shí)施進(jìn)行監(jiān)督和考核。同時(shí)，很多省份的適應(yīng)政策中雖然提及監(jiān)管、督促、監(jiān)督、考核等內(nèi)容，但是沒(méi)有規(guī)定具體的工作機(jī)制，也沒(méi)有制定配套的實(shí)施細(xì)則，因此仍然無(wú)法落實(shí)。

最后，隨著政策中心下移，基層地方政府對(duì)氣候變化適應(yīng)工作及其重要性的認(rèn)知水平以及制定氣候變化適應(yīng)政策的能力存在明顯局限，省級(jí)以下政府（包括地級(jí)市、區(qū)縣等）制定與應(yīng)對(duì)氣候變化相關(guān)的政策內(nèi)容總體仍以節(jié)能減排（或節(jié)能降耗）為主。例如，某市的《節(jié)能和應(yīng)對(duì)氣候變化“十二五”規(guī)劃》中提出“進(jìn)一步提高城市綜合防災(zāi)能力，到2015年，具有較強(qiáng)的適應(yīng)氣候變化能力”的目標(biāo)，工作內(nèi)容包括提升城市應(yīng)對(duì)極端天氣氣候事件應(yīng)急能力、提升城市基礎(chǔ)設(shè)施適應(yīng)氣候變化能力等。這些總體目標(biāo)在2010年至2013年各年的《節(jié)能減排和應(yīng)對(duì)氣候變化重點(diǎn)工作安排》中均有體現(xiàn)，并明確了時(shí)間節(jié)點(diǎn)和責(zé)任部門。但由于氣候變化適應(yīng)工作的責(zé)任部門都是市級(jí)政府部門，對(duì)于各區(qū)縣的任務(wù)沒(méi)有明確規(guī)定，因此區(qū)縣層次的相應(yīng)政策文件對(duì)適應(yīng)的關(guān)注程度較低，雖然文件名稱包含應(yīng)對(duì)氣候變化，但未涉及適應(yīng)的內(nèi)容。

2.3 適應(yīng)政策科學(xué)基礎(chǔ)薄弱

目前我國(guó)在氣候變化適應(yīng)領(lǐng)域開展了大量的研究工作，取得了較為顯著的成果，但有關(guān)適應(yīng)政策的基礎(chǔ)科學(xué)研究相較國(guó)外仍有差距，氣候變化適應(yīng)科學(xué)基礎(chǔ)研究仍存在以下不足：

首先，氣候變化適應(yīng)的影響-脆弱性-風(fēng)險(xiǎn)-能力研究的各環(huán)節(jié)脫節(jié)。氣候變化的適應(yīng)是系統(tǒng)過(guò)程，氣候變化產(chǎn)生的影響疊加在自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的脆弱性上，產(chǎn)生了氣候變化的風(fēng)險(xiǎn)，需要提高主動(dòng)適應(yīng)氣候變化的能力。實(shí)際中不同的自然生態(tài)系統(tǒng)和社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)面對(duì)氣候變化的脆弱性是不盡相同的，且脆弱性在不同的研究區(qū)域、條件及背景下所具備的風(fēng)險(xiǎn)具有區(qū)域差異，而當(dāng)前的研究較多的局限于其中某個(gè)環(huán)節(jié)，忽視了氣候變化適應(yīng)的系統(tǒng)分析[14]。

其次，氣候變化適應(yīng)偏重自然生態(tài)系統(tǒng)，社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的研究不足。氣候系統(tǒng)變化對(duì)自然生態(tài)系統(tǒng)和人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)均會(huì)造成影響，但目前所開展的氣候變化適應(yīng)的研究主要集中于自然生態(tài)系統(tǒng)（如水資源、農(nóng)業(yè)、森林等自然生態(tài)系統(tǒng)）[15-17]，而適應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)方面研究不足。氣候變化對(duì)工業(yè)、城市等人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)影響的研究仍是嚴(yán)重匱乏，導(dǎo)致國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃關(guān)于適應(yīng)氣候變化的政策缺乏理論基礎(chǔ)，限制了我國(guó)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的有針對(duì)性的氣候變化適應(yīng)政策的制定和發(fā)布。

最后，支持具體適應(yīng)政策制定的基礎(chǔ)研究不足。氣候變化風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知到制定適應(yīng)政策的過(guò)程存在脫節(jié)，氣候變化的研究成果和氣候變化決策需要的信息往往不能實(shí)現(xiàn)“無(wú)縫鏈接”[18]。當(dāng)前研究集中于適應(yīng)機(jī)理的基礎(chǔ)研究，缺乏實(shí)際應(yīng)對(duì)氣候變化的應(yīng)用性研究，且具體到各個(gè)自然及社會(huì)系統(tǒng)、區(qū)域、領(lǐng)域的適應(yīng)研究仍極為缺乏。另一方面，適應(yīng)政策的制定在方法學(xué)上定位不清，針對(duì)政策制定的方法學(xué)和依據(jù)、政策內(nèi)容的完整性和合理性以及政策實(shí)施中和實(shí)施后的評(píng)估研究較少，尚未建立一個(gè)“適應(yīng)氣候變化國(guó)家方案的實(shí)施細(xì)則”[19]。

2.4 適應(yīng)政策的部門協(xié)作和社會(huì)參與不足

適應(yīng)氣候變化的工作涉及廣泛，與社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、環(huán)境、生產(chǎn)、生活等各方面息息相關(guān)，是跨部門、跨領(lǐng)域的復(fù)雜問(wèn)題。一方面，在《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》要求下，我國(guó)政府各部門均從自身領(lǐng)域制定了相應(yīng)的適應(yīng)政策，但由于不同部門工作重點(diǎn)的不同，對(duì)適應(yīng)工作的部署、要求不同，導(dǎo)致不同部門發(fā)布的適應(yīng)政策之間缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一部署、統(tǒng)籌安排，缺乏一致的適應(yīng)行動(dòng)方案。部門適應(yīng)政策制定缺乏有效的協(xié)調(diào)溝通機(jī)制，造成適應(yīng)工作難以有序、高效的展開。另一方面，與“減緩”相比，我國(guó)關(guān)于適應(yīng)氣候變化的社會(huì)宣傳、培訓(xùn)工作較少，公眾對(duì)于適應(yīng)氣候變化的了解和認(rèn)識(shí)程度普遍較低，很難形成社會(huì)不同層面（社會(huì)組織、企業(yè)以及個(gè)體）共同參與適應(yīng)氣候變化工作的合力。當(dāng)前適應(yīng)氣候變化政策主要還是依靠政府部門頂層設(shè)計(jì)、并強(qiáng)力的推行和實(shí)施，不利于多方面調(diào)動(dòng)社會(huì)資源、社會(huì)公眾廣泛參與、有序適應(yīng)氣候變化。

3 完善我國(guó)適應(yīng)氣候變化政策的建議

3.1 認(rèn)清適應(yīng)政策的發(fā)展階段，提高適應(yīng)氣候變化的戰(zhàn)略地位

我國(guó)的國(guó)情和發(fā)展階段決定了我國(guó)適應(yīng)政策與行動(dòng)所處的發(fā)展階段。當(dāng)前，我國(guó)適應(yīng)政策與行動(dòng)既要解決歷史欠賬問(wèn)題，又要面向未來(lái)整個(gè)國(guó)家的發(fā)展需求，就要求適應(yīng)政策要為未來(lái)的發(fā)展保駕護(hù)航。適應(yīng)政策的制定必須首先要符合中國(guó)的國(guó)情和適應(yīng)本身的發(fā)展階段。此外，對(duì)于中國(guó)這樣一個(gè)發(fā)展中大國(guó)，適應(yīng)是一件迫切而緊迫的工作。適應(yīng)的政策與行動(dòng)關(guān)系到氣候變化工作的未來(lái)乃至整個(gè)國(guó)家的發(fā)展。適應(yīng)在氣候變化領(lǐng)域和國(guó)家發(fā)展過(guò)程中的戰(zhàn)略地位需要受到更多的關(guān)注和足夠的重視。

3.2 切實(shí)提高各個(gè)層面的適應(yīng)能力，實(shí)現(xiàn)適應(yīng)氣候變化的目標(biāo)

適應(yīng)政策最大的目標(biāo)就是提高適應(yīng)能力。要提高農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水資源等重點(diǎn)領(lǐng)域和沿海、生態(tài)脆弱地區(qū)適應(yīng)氣候變化水平；加強(qiáng)對(duì)極端氣候天氣和氣候事件的監(jiān)測(cè)、預(yù)警和預(yù)防，提高防御和減輕自然災(zāi)害的能力；要成立跨部門的適應(yīng)氣候變化工作機(jī)制，增強(qiáng)組織機(jī)構(gòu)保證的能力；同時(shí)加大對(duì)適應(yīng)氣候變化知識(shí)的普及與理念的推廣，注重適應(yīng)氣候變化人才的培養(yǎng)等。

3.3 針對(duì)氣候變化產(chǎn)生的不同影響，分層次采取不同的適應(yīng)措施

氣候變化會(huì)對(duì)不同的領(lǐng)域和區(qū)域帶來(lái)不同的影響，需要針對(duì)不同的適應(yīng)問(wèn)題采取有針對(duì)性的適應(yīng)措施。而即使是對(duì)于面臨同樣適應(yīng)問(wèn)題的領(lǐng)域或區(qū)域，由于氣候變化產(chǎn)生的影響程度不同，適應(yīng)措施也需依據(jù)影響的不同程度分層次制定和實(shí)施。一是“增量性”適應(yīng)措施，也即在原有的措施基礎(chǔ)上考慮氣候變化帶來(lái)的增量影響；比如，農(nóng)業(yè)領(lǐng)域采取傳統(tǒng)的調(diào)整種植時(shí)間、灌溉量，殘株管理等措施適應(yīng)新增的氣候變化影響。而對(duì)于我國(guó)這樣的發(fā)展中國(guó)家，在考慮新增氣候風(fēng)險(xiǎn)所需的增量適應(yīng)外，還要協(xié)同考慮未來(lái)發(fā)展和提升可持續(xù)發(fā)展能力的適應(yīng)措施。二是“系統(tǒng)性”適應(yīng)措施，在傳統(tǒng)措施無(wú)法適應(yīng)氣候變化增量影響的情況下，采取的一些系統(tǒng)層面的調(diào)整措施；比如，農(nóng)牧業(yè)采取調(diào)整作物種類或整合牧場(chǎng)等措施適應(yīng)氣候變化影響。三是“變革性”適應(yīng)措施，這種措施往往是領(lǐng)域內(nèi)徹底的改變措施；比如，作物搬遷或者從灌溉系統(tǒng)到旱地系統(tǒng)等農(nóng)作制度的改變。

3.4 借鑒國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，完善適應(yīng)政策體系和決策機(jī)制

一是制定適應(yīng)氣候變化關(guān)鍵部門的中長(zhǎng)期適應(yīng)專項(xiàng)規(guī)劃，進(jìn)一步完善適應(yīng)政策的頂層設(shè)計(jì)；二是加強(qiáng)部門和區(qū)域適應(yīng)規(guī)劃之間的銜接，將適應(yīng)與其他領(lǐng)域協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮地更充分；三是創(chuàng)新適應(yīng)政策制定過(guò)程模式，將“自上而下”和“自下而上”的兩種決策模式結(jié)合起來(lái)；四是加強(qiáng)適應(yīng)政策目標(biāo)與適應(yīng)資源的匹配度，配套必要的人力、財(cái)力和物力，促進(jìn)適應(yīng)政策的落實(shí)；五是加強(qiáng)適應(yīng)行動(dòng)、政策實(shí)施的后評(píng)估，建立健全政策評(píng)估體系，確保評(píng)估的獨(dú)立性，認(rèn)真對(duì)待評(píng)估結(jié)論，注意對(duì)評(píng)估結(jié)果的消化與吸收，使政策評(píng)估真正發(fā)揮作用。

3.5 加強(qiáng)適應(yīng)氣候變化的相關(guān)基礎(chǔ)和應(yīng)用研究，夯實(shí)適應(yīng)的決策基礎(chǔ)

一是構(gòu)建包括氣候變化適應(yīng)的影響-脆弱性-風(fēng)險(xiǎn)-能力研究的各環(huán)節(jié)的基礎(chǔ)研究體系，加強(qiáng)各環(huán)節(jié)之間的聯(lián)系，將適應(yīng)政策的制定建立在充分科學(xué)依據(jù)的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)適應(yīng)政策的針對(duì)性和可實(shí)施性；

二是研發(fā)和推廣符合我國(guó)國(guó)情的適應(yīng)氣候變化技術(shù)，構(gòu)建適應(yīng)技術(shù)集成體系，為落實(shí)適應(yīng)政策和行動(dòng)提供更廣泛的途徑和空間；三是加強(qiáng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域適應(yīng)政策與行動(dòng)的研究，提高適應(yīng)氣候變化對(duì)產(chǎn)業(yè)和能源等非傳統(tǒng)適應(yīng)領(lǐng)域造成不利影響的能力。

3.6 完善適應(yīng)氣候變化相關(guān)治理結(jié)構(gòu)，發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體等多主體的作用

氣候變化的適應(yīng)性措施往往具有公共品的屬性，需要政府與公民對(duì)公共生活的合作管理，建立起民間和政府組織、公共部門和私人部門之間的管理和伙伴關(guān)系，以促進(jìn)社會(huì)公共利益的最大化。一是政府需要通過(guò)政策和規(guī)劃統(tǒng)籌管理、分配和引導(dǎo)社會(huì)公共資源的開發(fā)方式和利用途徑，與公共部門、私人部門和民間一起分擔(dān)開發(fā)資源的費(fèi)用和風(fēng)險(xiǎn)；二是政府需要公平分配實(shí)施適應(yīng)氣候變化措施過(guò)程中可能帶來(lái)的有利或不利后果，恪守保障社會(huì)公平的職能；三是要讓公眾在氣候、環(huán)境和資源管理中獲得知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

（編輯：李 琪）

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