對我國工讀教育出路的思考

肖靈

摘 要：我國工讀學校曾在教育和矯治不良少年的事業(yè)中發(fā)揮過重要作用，但在社會轉(zhuǎn)型時期與未成年人犯罪率居高不下不相協(xié)調(diào)的是工讀學校卻大幅度萎縮。工讀學校的生存和發(fā)展面臨著法律缺失、公眾普遍存在偏見、辦學經(jīng)費緊張、優(yōu)質(zhì)師資缺乏、對流浪兒童缺乏保護等問題，應從專門立法、加強宣傳、增加投入和擴大對不良未成年人監(jiān)督保護范圍等方面對工讀這一特殊教育體制進行改革。

關鍵詞：工讀學校;特殊教育;不良行為;未成年人

中圖分類號：G642 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2015）18-0105-03

工讀學校是我國特有的特殊教育學校，其開辦宗旨是挽救有違法和輕微犯罪行為的未成年人。因為其特殊性，使得社會對這種類型的學校了解不多;也正是因為其特殊性，亦更突出其在預防未成年人犯罪方面的獨特地位和重要作用。筆者通過查閱相關資料及到某省工讀學校與學校領導、老師和學生座談、訪談，對工讀學校的發(fā)展做以下初步探討。

一、問題的提出

工讀學校是我國特有的特殊教育學校，其開辦宗旨是挽救有違法和輕微犯罪行為的未成年人。秉承蘇聯(lián)教育家馬卡連柯的教育理念，在老一輩革命家關懷下成立的北京市海濱工讀學校，被譽為我國工讀學校的發(fā)祥地。從1955年第一所工讀學校誕生至今，我國的工讀教育經(jīng)歷了60年的發(fā)展，成為教育和矯治不良行為未成年人的重要機構(gòu)。在60年間，工讀學校的發(fā)展歷經(jīng)起伏：從五六十年代的200多所，到“文革”期間一度被解散;從“文革”結(jié)束后的重建，到八十年代恢復建立100多所工讀學校的鼎盛時期，再到今天全國的工讀教育全面萎縮。目前，全國的工讀學校僅剩67所，分布于22個省市地區(qū)：主要集中在上海、遼寧、北京、重慶等省份和城市，部分工讀學校辦學很不景氣，生存困難，其中的4所已經(jīng)沒有學生[1]，面監(jiān)關、停、并、轉(zhuǎn)的局面。工讀學校的現(xiàn)狀與現(xiàn)今未成年人犯罪率居高不下的嚴峻狀況極不協(xié)調(diào)，突出地反映了工讀學校的發(fā)展狀況嚴重滯后于社會的需求。面對構(gòu)建法治國家的要求，為發(fā)揮工讀學校在預防未成年人犯罪工程中的重要作用，工讀教育的變革勢在必行。筆者通過查閱相關資料及到某省工讀學校與學校領導、老師和學生座談、訪談，對工讀學校的發(fā)展做以下初步探討。

二、工讀學校生存、發(fā)展面臨的問題

（一）法律缺失

工讀學校的生存和發(fā)展與國家和社會的重視程度，法律的規(guī)制程度密切相關。在現(xiàn)行法律體系中，涉及工讀教育的規(guī)定比較少，內(nèi)容也相對宏觀，主要包括：1979年中共中央58號文件《關于辦好工讀學校的試行方案》，1981年國務院頒發(fā)的《關于辦好工讀學校的實行方案》，1986年的《中華人民共和國義務教育法》，1987年國辦發(fā)〔1987〕38號文件，（國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教委、公安部、共青團中央《關于辦好工讀學校的幾點意見》），1992年的《中華人民共和國未成年人保護法》和1992年的《中華人民共和國義務教育法實施細則》;這些文件明確指出工讀學校是承擔義務教育的特殊學校，宗旨是“挽救孩子，造就人才，立足教育，科學育人”。1999年的《中華人民共和國預防未成年人犯罪法》，把工讀學校作為預防未成年人犯罪的機構(gòu)，列舉式的規(guī)定了可以送工讀學校就讀的未成年人之嚴重不良行為。這些法律法規(guī)對工讀教育的性質(zhì)和重要性做出了原則性、指導性的規(guī)定，但法律對于工讀學校沒有明確定位，導致全社會對工讀學校認識模糊和混亂，并且對實際中可能面臨的問題如招生問題、學校經(jīng)費問題、學生教育管理并沒有給出解決辦法，使工讀學校的生存和發(fā)展都面臨困境。

（二）輿論宣傳不到位，社會普遍存在偏見

1999年《預防未成年人犯罪法》中規(guī)定了關于進入工讀的學校、家長、學生三自愿原則，這個規(guī)定被認為是導致工讀學校生源萎縮的重要因素。家長和學生為什么對孩子進入矯治不良行為的工讀學校學習存在很大的排斥心理？輿論宣傳的不力和社會偏見存在是主要的原因。公眾對工讀學校的誤讀主要體現(xiàn)在：一是把工讀學校認為是和勞教所、少管所相提并論的違法、犯罪處罰場所，將工讀生與少年犯相提并論。實際上工讀學校創(chuàng)建的目的就是建立一種新的防控形式來收容、矯治既不適合在普通中學學習又未達到送勞教所和少管所之嚴重程度的未成年人，把處于犯罪邊緣的青少年通過特殊教育手段引入正常的社會軌道。它仍屬于教育系統(tǒng)的一部分，與作為勞動改造機構(gòu)和行政處罰機構(gòu)的少管所和勞教所有本質(zhì)的區(qū)別。應該說國家宣傳的不到位是造成公眾誤解的主要因素。二是把工讀生認為是問題少年，學生全是小混混，他們在一起交叉感染，出來后又被社會排斥，一進去就毀了。我們應當看到，行為有偏差的學生，放在普通學校往往由于缺乏有力的監(jiān)管措施，容易導致行為惡化被學校開除或者退學在社會流浪自生自滅，這很可能會成為危害社會的巨大隱患;送少管所又于法無據(jù)，違反罪刑法定，同時也對未成的人極不負責。工讀學校作為普通教育系統(tǒng)中的特殊教育組織，正是教育和矯治這類實施違法和輕微犯罪未成年人的最佳場所。它不同于少管所的強烈的懲戒色彩，也有別于普通學校寬松的管理環(huán)境，既有普通教育的形式也有更嚴格的校規(guī)校紀管理，很適合偏常行為未成年人[2]。這種集中教育的方式既符合社會利益更是對未成年人的一種保護和愛護。三是認為工讀學校限制學生人身自由，是對人權(quán)的侵犯。就筆者調(diào)查的某省工讀學校，已達百分之百自愿入學，學生都是通過原學校建議或者家長、學生之間的相互介紹入學。據(jù)資料顯示，全國其他工讀學校也絕大部分以自愿為主，強制性做法已經(jīng)逐漸淡化[3]。但另一方面，在認識自愿與強制、民主與侵犯人權(quán)的問題上，我們還需考慮未成年人不成熟、可塑性強、易受環(huán)境影響等特殊性的，在未成年人的保護上，國家采取特殊的教育措施是必要的。我們更需要做的是健全制度，設計程序，使部分應該受干預的偏差行為少年能夠被納入制度干預的范圍內(nèi)。

（三）學校辦學經(jīng)費緊張，教師工作壓力大，無法吸引優(yōu)質(zhì)師資

我國對教育的經(jīng)費投入本來就不多，對工讀學校的重視不夠，投入就更是嚴重不足。工讀學校的辦學層次為初中教育，屬九年義務教育范圍，應是國家全額撥款。但各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，對工讀教育的投入程度不同，導致不同學校之間物質(zhì)條件和財力方面差異顯著?！敖虒W設施簡陋”和“經(jīng)費不足”兩極分化較為嚴重。有研究者了解到工讀學校2004年的經(jīng)費總額情況，結(jié)果顯示經(jīng)費最少的1.2萬，最多的高達4325萬[4]。由于不少地方的財政保障不足，許多工讀學校在辦學規(guī)模、辦學層次、學校設施、引進師資方面均顯薄弱，在吸引生源上就更缺乏競爭力。

在筆者調(diào)查的蜚聲海內(nèi)外，硬件設施相當不錯的某省工讀學校，老師們也反映出不少的問題及困難。由于工讀學校多實行寄宿制，面對的又是行為有偏差或?qū)W習能力低下的學生，相對而言，工讀學校教師的工作壓力、工作責任及工作風險遠遠高于普通學校教師。但在國家相關政策方面，如崗位津貼、職稱評定，對這類特殊學校沒有明顯傾斜，無法吸引高素質(zhì)人才，甚至還會造成已有優(yōu)秀教師的流失[5]。這種狀況和工讀學校這類特殊教育對專業(yè)性人才的需要形成很大的反差，對工讀教育的發(fā)展非常不利。

（四）外來流動未成年人未納入工讀教育的范圍，造成防控違法犯罪的疏漏

筆者調(diào)查的某省工讀學校的招生對象不限于本地戶口生源，但必須是有本市學籍的學生，而不招收無本市學籍的外來未成年人或流浪未成年人。其他調(diào)查也顯示，地方政府普遍排斥外來不良兒童[6]。除以武漢啟新學校為代表的個別專門針對非本地戶口流浪兒童開設的工讀學校外，大多數(shù)工讀學校不招收外來流浪兒童。這主要是顧及地方利益的原因，如果招收流浪兒童，政府勢必要對工讀學校及予更大投資，為他們的住宿生活提供條件，以及流浪兒童后續(xù)安置的問題，都是地方政府無暇顧及的。中治委預防青少年違法犯罪領導小組2002的研究報告顯示，各地閑散青少年中只有4.1%曾在工讀學校學習過，其余95.9%的人從未接觸過工讀學校[7]。社會人口的流動與相互影響無法分割或切片，我們應當看到，僅以本地青少年為預防對象，在防控青少年違法犯罪上有很大疏漏。因為人口的流動，人員交往的復雜性使得青少年受到交叉感染的可能性變大，所以社區(qū)預防的對象應該是社區(qū)里的全體青少年。

三、對工讀教育的改革構(gòu)想

（一）健全法律規(guī)定

工讀教育的許多問題都是源于無法可依。原來的法律規(guī)定過于籠統(tǒng)，工讀學校的發(fā)展迫切需要對各項相關制度給予明確規(guī)定，條件成熟以后，一部專門的法律顯得尤為重要。如果說工讀學校的名稱在建立之初是符合半工半讀的現(xiàn)實情況的，那么今天工讀學校的學生大都處于接受義務教育的年齡段，“工”不復存在，“工讀”就顯得名不符實了。并且大部分的工讀學校為了擺脫“標簽”效應，已紛紛更名，專門法律的名稱不宜延用“工讀”，“特殊教育法”更能體現(xiàn)工讀學校的性質(zhì)和所承擔的社會功能。筆者認為，特殊教育法應對以下內(nèi)容做出規(guī)定。

1.工讀學校的性質(zhì)

工讀學校是對有違法和輕微犯罪行為的未成年人進行矯治和教育的特殊工讀教育，是普通教育的特殊形式。工讀教育是普通教育的必要補充，是預防青少年違法犯罪系統(tǒng)工程的重要組成部分。

2.工讀學校的招生方式

工讀學校要在預防未成年人犯罪體系中切實發(fā)揮作用，就應建立起自愿和強制相結(jié)合的招生方式。對有《預防未成年人犯罪法》規(guī)定的九種不良行為的未成年人，父母和原學校難以管教的，經(jīng)三方自愿，可以向教育主管部門申請進入工讀學校就讀。對有《預防未成年人犯罪法》規(guī)定的九種嚴重不良行為和有其他違法或輕微犯罪的未成年人，可借鑒英國、挪威、德國等其他國家的相關做法，要對孩子行為進行符合特殊教育法的鑒定。由地方政府組織教育及衛(wèi)生部門成立專門的鑒定委員會，成員由具有鑒定資格和能力的特殊學校教師或經(jīng)過培訓的普通學校教師和醫(yī)務工作者組成。經(jīng)鑒定委員會評估，達到了送工讀學校標準的，先征得未成年人父母和本人的同意，當他們堅持不接受時，監(jiān)護人可以申請教育行政部門再次組織評估，如得出相同的結(jié)論，監(jiān)護人仍不同意的，由公安司法采取強制措施，送工讀學校。筆者認為這種強制措施并非行政、刑事處罰中的強制措施，是國家出于對未成年人這一特殊群體的關愛，在嚴格程序的保障中采取的教育手段，并不違背人權(quán)保護的原則。

在對待流動的未成年人和流浪兒童上，筆者認為當?shù)卣畱撎峁┙逃捅Ｗo。社會轉(zhuǎn)軌時期我國青少年犯罪日趨嚴重，絕對數(shù)量增加，在社會總犯罪量中的相對比例也居高不下。不少犯罪的青少年案發(fā)前都具有不良行為或嚴重不良行為。因為無人管束，他們胡作非為、浪跡社會，游走在違法犯罪邊緣。據(jù)民政部統(tǒng)計，2010年全國救助的流浪乞討未成年人達14.6萬人次[8]，而實際人數(shù)可能遠大于此。面對失去生存和可靠保障的困境，他們極容易走上違法犯罪的道路。不對這個群體提供保護和監(jiān)督，預防未成年人犯罪工程將有嚴重缺漏。并且1987年國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家教育委員會、公安部、共青團中央《關于辦好工讀學校幾點意見的通知》中規(guī)定：“工讀學校的招生對象是，十二周歲至十七周歲有違法或輕微犯罪行為，不適宜留在原校學習，但又不夠勞動教養(yǎng)、少年收容教養(yǎng)或刑事處罰條件的中學生（包括那些被學校開除或自動退學、流浪在社會上的十七周歲以下的青少年）”，從中可以看到，一直以來工讀學校的挽救對象都應包括流浪社會的問題少年。從學校的硬件角度出發(fā)，接收流浪不良行為未成年人不存在障礙，主要在于學校人員的配置，歸根結(jié)底還是資金問題，所以需要政府加大投入，并且要建設好相關配套措施的建設，如流浪未成年人學籍重建及工讀學校畢業(yè)的后續(xù)安置等。

3.加大投入、保障經(jīng)費、政策傾斜、引進師資

工讀學校的經(jīng)費問題是制約其發(fā)展的關鍵性因素，辦好工讀學校在經(jīng)費上必須實行全額保障。除了國家對工讀學校應加大投入外，社會力量的參與，在現(xiàn)實條件下既可緩解教育資源不足的壓力，也為特殊教育的發(fā)展拓寬了途徑，應鼓勵各種單位、組織、團體或個人以各種方式支持和幫助工讀教育的發(fā)展。畢竟“挽救一個孩子，拯救一個家庭，挽救一批孩子，穩(wěn)定一個地區(qū)”已經(jīng)是社會的一種共識，辦好工讀學校是實現(xiàn)國家、社區(qū)、家庭和未成年人多方的共贏，需要舉社會各界之共同力量。

好的矯治效果離不開優(yōu)良的師資。工讀學校教師所面對的工作對象、面臨的工作強度和工作壓力都是普通學校教師無法比擬的。筆者在進行調(diào)查的某省工讀學校了解到，學校教師，特別是班主任除了長時期陪同和教育學生外，在學生又出現(xiàn)逃學現(xiàn)象時，班主任還有責任把學生尋找回來，否則對學生的流失還需承擔一定的責任，工作壓力相當大。在工作時間長、責任大的情況下，他們還要參與到和普通學校教師同樣的職稱評定的競爭中，因此都感覺十分吃力。筆者認為，由于工作的特殊性，對工讀學校的教師的職稱評定應該采取專門的標準以區(qū)別普通學校，并且在名額上給予政策傾斜。對工讀學校教師還應加強培訓，提高教師隊伍的專業(yè)性程度。工讀學校要吸引并留住優(yōu)秀的人才參與偏常少年的教育和矯治，學校教師待遇高于同行業(yè)其他類型教師應成為社會一種共識。只有較大幅度提高工讀學校教師待遇，采取特殊職稱評定標準，才能穩(wěn)定工讀學校教師隊伍，不斷提高教師隊伍素質(zhì)。

（二）加強宣傳，改變公眾對工讀學校的誤讀

工讀學校的發(fā)展要走上正常的軌道，社會的理解和支持是不可或缺的。輿論宣傳在轉(zhuǎn)變公眾對工讀學校的認識方面可以發(fā)揮重要的作用。政府相關部門，如教育部門和司法部門可以在預防犯罪警示基地或法制教育中心專欄宣傳工讀學校的特點、作用以及學校的運作方式和在矯治未成年人心理和行為方面的重要功能，增進公眾對工讀教育的了解，消除學生和家長的顧慮，讓公眾主動自覺地參與到預防未成年人犯罪工程中來，支持國家的工讀教育。

（三）社會力量的支持

學生不良行為的轉(zhuǎn)變，絕不是單靠學校一己之力就可以完成的。還需要家庭和其他社會組織的大力配合。首先是家庭教育，如果家長對子女過于溺愛、無力管教或不愿管教，子女當然為所欲為。現(xiàn)今大多工讀學校實行寄宿制，周末學生都會回到家里。如果家長不懂教育，學生放任自流，勢必會很大程度抵銷五天在學校的教育矯治效果，造成”五加二等于零”的局面。建議國家出臺相關條例，對父母監(jiān)護責任加大監(jiān)督力度，為貧困家庭提供救助，對父母怠于監(jiān)護或脫離家庭的兒童提供救助和保護，并大力發(fā)展各類社會服務項目，對行為失范和教育不當?shù)募议L提供咨詢及治療[9]。其次，各行各業(yè)也都應在自己的領域內(nèi)承擔保護未成年人的責任。如果網(wǎng)吧、酒吧如果能嚴格執(zhí)行禁止未成年人進入的規(guī)定，會大大減少未成年人逃學、曠課，甚至違法犯罪的可能。政府應出臺相關規(guī)定，對上述行業(yè)違反規(guī)定者采取重罰甚至吊銷營業(yè)執(zhí)照的處罰;執(zhí)法部門也應嚴格執(zhí)法，對網(wǎng)吧、酒吧嚴格監(jiān)督、管理，杜絕此類事件發(fā)生。

未成年人違法犯罪的預防是一個系統(tǒng)的工程，需要全社會的通力配合。國家應加大宣傳，轉(zhuǎn)變社會對工讀學校的偏見，加快特殊保護法的立法歷程并動員全社會的力量加大對未成年人的保護。工讀學校在這個工程建設中具有舉足輕重的地位，鞏固和發(fā)展工讀教育對預防未成年人違法犯罪，維護社會穩(wěn)定有十分重要的作用。

參考文獻：

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[8]“流浪未成年人救助，形成合力很重要”[EB/OL].中國人大

網(wǎng)，（2012-05-03）[2015-03-21].http：//www.npc.gov.cn/np

c/zgrdzz/2012-05/03/content_1720664.htm.

[9]郡杰英，鞠青.家庭撫養(yǎng)和監(jiān)護責任履行的社會干預研究報告[M].北京：中國人民公安大學出版社，2004：251.