新形勢下加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對策研究
——基于四川地區(qū)的調(diào)研數(shù)據(jù)

□肖薇（成都工業(yè)學(xué)院 四川成都611730）

一、引言

2000年6月12日，教育部、財(cái)政部發(fā)布的 《關(guān)于高等學(xué)校建立經(jīng)濟(jì)責(zé)任制加強(qiáng)財(cái)務(wù)管理的幾點(diǎn)意見》第一條第一款規(guī)定：“學(xué)校預(yù)算一經(jīng)正式確定，就應(yīng)成為全校經(jīng)濟(jì)工作的 ‘指揮棒’，必須按管理層次將組織收入、控制支出的權(quán)利和責(zé)任落實(shí)到崗位、落實(shí)到人，各司其職，各負(fù)其責(zé)，在哪個(gè)層次上出現(xiàn)問題，其上一級必須及時(shí)采取措施予以解決并追究相應(yīng)層次有關(guān)人員的責(zé)任?！备咝ｎA(yù)算是全校經(jīng)濟(jì)工作的“指揮棒”，可見高校預(yù)算在全校經(jīng)濟(jì)工作中的重要作用。

第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十次會(huì)議在2014年8月31日表決通過了 《全國人大常委會(huì)關(guān)于修改 〈預(yù)算法〉的決定》，并決議于2015年1月1日起施行。新《預(yù)算法》實(shí)施后，對加強(qiáng)高校預(yù)算管理產(chǎn)生了推動(dòng)作用，在新的形勢下如何創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理理念，實(shí)現(xiàn)高校有限資源的優(yōu)化配置和有效使用已成為高校積極探索的問題。但是，近幾年來，隨著我國高等學(xué)校生源急劇擴(kuò)張以及高校規(guī)模逐漸壯大，尤其高校大規(guī)模舉債進(jìn)行新校區(qū)建設(shè)的同時(shí)，高校貪污、腐敗等經(jīng)濟(jì)問題不斷出現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)案件呈上升趨勢。

2012年，國家審計(jì)署中央部門單位2011年度預(yù)算執(zhí)行情況和其他財(cái)政收支情況審計(jì)結(jié)果顯示，教育部本級及所屬單位2011年度預(yù)算支出共計(jì)322.9億元，占部門預(yù)算支出總額的24.8%。審計(jì)查出問題有：（1）預(yù)算執(zhí)行中不符合相關(guān)規(guī)定的，涉及金額33 154.74萬元。（2）財(cái)政收支方面不符合相關(guān)規(guī)定的，涉及金額71 487.37萬元。（3）有一部分高校執(zhí)行“收支兩條線”政策不嚴(yán)格。其中：所屬10所高校未按規(guī)定上繳各項(xiàng)收入共58 677.74萬元。如：北京師范大學(xué)5個(gè)網(wǎng)絡(luò)教育學(xué)習(xí)中心所收學(xué)費(fèi)246.63萬元，未納入法定賬冊核算和按規(guī)定上繳。又如涉及北京郵電大學(xué)等3所高校，任意擴(kuò)大支出范圍，在項(xiàng)目支出中列支了基本支出2 406.74萬元，用于設(shè)備購置和教學(xué)費(fèi)用等。再如農(nóng)大在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下，在“985工程”子項(xiàng)目之間調(diào)劑使用預(yù)算資金，涉及金額1 648萬元。

劉家義審計(jì)長指出：“目前，中國少數(shù)高校的財(cái)務(wù)管理有失控現(xiàn)象。這在客觀上要求高等學(xué)校要提高預(yù)算的嚴(yán)肅性，提高財(cái)務(wù)預(yù)算的透明性，接受政府和公眾的監(jiān)督”。為此，本文將在豐富的調(diào)研數(shù)據(jù)及詳實(shí)的文獻(xiàn)資料的基礎(chǔ)上進(jìn)行數(shù)據(jù)分析，從而直觀、科學(xué)、合理地找到高校預(yù)算管理中存在的主要問題，提出進(jìn)一步加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對策建議。

二、高校預(yù)算管理存在的問題

（一）高校預(yù)算基礎(chǔ)工作薄弱

預(yù)算編制是預(yù)算管理工作程序的起點(diǎn)，預(yù)算編制質(zhì)量影響整個(gè)預(yù)算管理的成敗?？茖W(xué)的預(yù)算編制既可以有效提高高校資金使用效率，支持人才培養(yǎng)、科研和社會(huì)公共服務(wù)活動(dòng)順利開展，又可以減少高校貪腐等經(jīng)濟(jì)問題的預(yù)防與控制，此外，科學(xué)的預(yù)算編制可以隨時(shí)向?qū)W校管理部門提供準(zhǔn)確、及時(shí)和有意義的決策支持。

根據(jù)調(diào)研結(jié)果顯示，目前四川地區(qū)高校財(cái)務(wù)預(yù)算的編制大多以會(huì)計(jì)賬面實(shí)際發(fā)生的財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)為依據(jù)，假設(shè)會(huì)計(jì)賬面實(shí)際發(fā)生財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與實(shí)際相符合，具有真實(shí)性，但從學(xué)校預(yù)算執(zhí)行的具體情況來看，會(huì)計(jì)賬面實(shí)際發(fā)生財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)有逆向性，其真實(shí)性和準(zhǔn)確性讓人質(zhì)疑。

另外，有些學(xué)校是依照傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)估計(jì)后填報(bào)預(yù)算數(shù)據(jù)，預(yù)算仍然是傳統(tǒng)的“基數(shù)+因素”法。“基數(shù)+因素”法雖然簡單，但本質(zhì)仍然體現(xiàn)為增量預(yù)算，通過逐年滾動(dòng)容易形成財(cái)務(wù)的剛性支出，不利于財(cái)務(wù)支出數(shù)的調(diào)整與財(cái)務(wù)支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，何況多年形成的“基數(shù)”，其中包含的不科學(xué)和不合理的數(shù)據(jù)很難剔除，容易造成預(yù)算編制基礎(chǔ)的不真實(shí)。調(diào)查情況見表1。

（二）高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度陳舊

制度是工作的根本保障，沒有健全的制度就不會(huì)有良好的執(zhí)行。一般來講，高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度包括管理制度、業(yè)務(wù)規(guī)范等內(nèi)容。管理制度重在約定共同遵守的財(cái)務(wù)管理規(guī)定，業(yè)務(wù)規(guī)范重在要求高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理的具體操作。

調(diào)研結(jié)果顯示，部分高校的管理制度未按近年來國家相關(guān)規(guī)范適時(shí)修訂，部分高校雖有健全的制度，但執(zhí)行力較差，均與嚴(yán)謹(jǐn)、規(guī)范的財(cái)務(wù)管理制度和工作流程相距甚遠(yuǎn)。

（三）預(yù)算缺少計(jì)劃性，預(yù)算管理各關(guān)口責(zé)任不明確

每年在編制學(xué)校年度預(yù)算時(shí)，沒有對全校全年具體工作做詳細(xì)的調(diào)研，使預(yù)算的編制缺乏充分的預(yù)測與詳細(xì)的規(guī)劃。由于前期預(yù)算基礎(chǔ)工作嚴(yán)重不足，所以導(dǎo)致在預(yù)算執(zhí)行中頻繁發(fā)生計(jì)劃外的工作和新項(xiàng)目添加，否定年初經(jīng)費(fèi)預(yù)算，讓年初預(yù)算缺乏應(yīng)有的約束力，從而導(dǎo)致預(yù)算執(zhí)行過程中的不斷追加和調(diào)整，使高校預(yù)算失控。同時(shí)，預(yù)算管理各關(guān)口責(zé)任不明確，對所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合理性、資金運(yùn)作合法性監(jiān)管不足。

（四）預(yù)算執(zhí)行分析不足，導(dǎo)致預(yù)算管理缺乏有效的監(jiān)督機(jī)制

預(yù)算執(zhí)行分析是全面預(yù)算管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。在預(yù)算管理過程中，全面反映了預(yù)算執(zhí)行情況，具體包括：預(yù)算目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、財(cái)務(wù)收支業(yè)務(wù)預(yù)算執(zhí)行情況以及預(yù)算控制等，通過數(shù)據(jù)分析和對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的評價(jià)，完成對預(yù)算的管理和預(yù)算的過程控制，是財(cái)務(wù)管理的重要手段。通過預(yù)算分析可以掌握預(yù)算的完成情況，發(fā)現(xiàn)預(yù)算偏離，了解問題，對下一年度預(yù)算提供資料。

但調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，目前四川地區(qū)高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制分配模式和預(yù)算管理體制依然屬于粗放型，在預(yù)算執(zhí)行管理、預(yù)算執(zhí)行分析、監(jiān)督考核等方面缺乏控制、約束和激勵(lì)機(jī)制。同時(shí)預(yù)算執(zhí)行的社會(huì)效益如何，也缺乏考核機(jī)制，因而增加了四川地區(qū)高校經(jīng)費(fèi)使用的隨意性。

表1 高校財(cái)務(wù)預(yù)算編制方法情況統(tǒng)計(jì)表

（五）高校預(yù)算人員的培訓(xùn)不足

預(yù)算工作是一項(xiàng)具有管理性、專業(yè)性、服務(wù)性等特點(diǎn)的綜合性工作。隨著科技發(fā)展，預(yù)算工作的技術(shù)性特征被進(jìn)一步強(qiáng)化。預(yù)算管理人員不僅具有財(cái)會(huì)專業(yè)的相關(guān)知識，還同時(shí)應(yīng)熟悉高校其他業(yè)務(wù) （如建設(shè)工程、采購等）、財(cái)經(jīng)、法律法規(guī)、計(jì)算機(jī)等相關(guān)知識和技能。預(yù)算工作人員的素質(zhì)決定著預(yù)算工作的質(zhì)量，所以對高校預(yù)算人員的在職培訓(xùn)和業(yè)務(wù)提升、后續(xù)教育尤其重要。

調(diào)查結(jié)果顯示，高校預(yù)算人員的培訓(xùn)，211、985高校占11.3%，普通本科高校占7.8%，高職高專院校占3.5%，由此可見預(yù)算人員的培訓(xùn)嚴(yán)重不足。

三、加強(qiáng)高校預(yù)算管理的對策

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020 年）》和《教育部關(guān)于全面提高高等教育質(zhì)量的若干意見》的出臺(tái)，推動(dòng)了高校整體管理體制改革的逐步深化。高校預(yù)算管理是財(cái)務(wù)管理的靈魂，科學(xué)化、精細(xì)化的預(yù)算編制和執(zhí)行是財(cái)務(wù)管理水平的具體體現(xiàn)，現(xiàn)有粗放式管理方式已經(jīng)不適應(yīng)高校整體發(fā)展的需要，需要轉(zhuǎn)換觀念，對現(xiàn)有的高校預(yù)算管理進(jìn)行變革，讓預(yù)算成為促進(jìn)高校事業(yè)發(fā)展的手段。

（一）轉(zhuǎn)換觀念，重視高校預(yù)算管理的基礎(chǔ)工作

高校預(yù)算有兩個(gè)顯著的特征：一是預(yù)算必須與高校的發(fā)展目標(biāo)保持一致。二是預(yù)算作為具體數(shù)量化的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃，是對高校未來發(fā)展目標(biāo)的細(xì)致的安排。因此，預(yù)算是一種對目標(biāo)的具體化，是對高校財(cái)務(wù)活動(dòng)起指導(dǎo)作用的調(diào)節(jié)工具。預(yù)算編制的前期基礎(chǔ)工作非常重要。

首先，借助統(tǒng)計(jì)手段分析年度決算報(bào)表，對照年初預(yù)算報(bào)表檢查收支結(jié)余情況，計(jì)算計(jì)劃完成率等指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)預(yù)算執(zhí)行過程中存在的偏差問題，及時(shí)調(diào)整，為編制下一年度預(yù)算做好準(zhǔn)備。

其次，認(rèn)真解讀來自于上級部門頒發(fā)的相關(guān)文件。同時(shí)，深入到院（系）處室廣泛了解各教學(xué)單位、行政職能部門的工作情況后，召開學(xué)校分層財(cái)務(wù)工作會(huì)議，了解學(xué)校的下年度工作重點(diǎn)，讓財(cái)權(quán)和事權(quán)相匹配，進(jìn)一步加大對于編制定額預(yù)算需要的各項(xiàng)基本數(shù)字進(jìn)行核實(shí)，確保預(yù)算編制中定額標(biāo)準(zhǔn)的準(zhǔn)確率。

（二）進(jìn)一步完善高校內(nèi)部財(cái)務(wù)管理制度

2013—2014年先后實(shí)施《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》和 《高等學(xué)校會(huì)計(jì)制度》，全國各高校也正在落實(shí)新制度新政策，現(xiàn)行高校內(nèi)部制度必須進(jìn)一步完善、修訂和補(bǔ)充。首先，高校應(yīng)取消與新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》不適應(yīng)的規(guī)章制度、各種管理辦法。其次，嚴(yán)格執(zhí)行新《高等學(xué)校財(cái)務(wù)制度》，做到資金的優(yōu)化配置，保證資金價(jià)值的最大化。制定具體、有效的支出控制標(biāo)準(zhǔn)，如公用支出中的交通費(fèi)、通訊費(fèi)、招待費(fèi)等均應(yīng)按標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，采取定額管理的辦法。

（三）嚴(yán)格內(nèi)控制度，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行

預(yù)算編制強(qiáng)調(diào)計(jì)劃性，預(yù)算一經(jīng)確定，原則上禁止隨意調(diào)整（追加、追減）。同時(shí)加強(qiáng)內(nèi)部控制制度建設(shè)，特別是以各部門經(jīng)濟(jì)責(zé)任制為重點(diǎn)的內(nèi)部控制制度?；顒?dòng)經(jīng)費(fèi)負(fù)責(zé)人對經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法性負(fù)責(zé)，并與其績效發(fā)放、年終考核、升級、升職聯(lián)系起來。審批人須根據(jù)其權(quán)限，認(rèn)真核查經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)合法性、真實(shí)性，并承擔(dān)審批連帶責(zé)任。財(cái)務(wù)部門的會(huì)計(jì)活動(dòng)是高校經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)把關(guān)的最后環(huán)節(jié)，需對所發(fā)生的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)的合法性、資金運(yùn)作以及原始憑證的合理性負(fù)責(zé)，對超預(yù)算、無預(yù)算的支出有權(quán)拒絕執(zhí)行。

（四）多種方法，進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析

預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析是指通過年終決算數(shù)據(jù)對照年初校內(nèi)分解預(yù)算數(shù)據(jù)進(jìn)行比較，考察各級單位預(yù)算執(zhí)行的結(jié)果和效果，找出預(yù)算執(zhí)行差距并進(jìn)行分析，編制預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，對于存在的具體問題，提出改進(jìn)的意見，從而提高預(yù)算管理的水平，實(shí)現(xiàn)預(yù)算目標(biāo)的過程。

預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析的好壞直接影響預(yù)算質(zhì)量，對提高高校財(cái)政性資金使用效益具有促進(jìn)作用，是高校預(yù)算管理各環(huán)節(jié)中不能忽略的一環(huán)。預(yù)算執(zhí)行結(jié)果分析的方法可以采用全面分析法、重點(diǎn)分析法、定量和定性分析法、差異分析法以及橫向、縱向?qū)Ρ确治龇ǖ确椒ā?/p>

全面分析法是指對預(yù)算完成情況進(jìn)行全面了解，對學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行整體研究的一種方法，具體內(nèi)容涉及到預(yù)算收支完成率、預(yù)算數(shù)同執(zhí)行之間差異的分析，對存在的問題提出改進(jìn)意見和下一步的措施。重點(diǎn)分析法是通過分析高校經(jīng)費(fèi)支出重要領(lǐng)域，嚴(yán)控關(guān)鍵環(huán)節(jié)，是矛盾分析法中抓住主要矛盾的分析法。定量和定性分析法是從定量方面分析收支的進(jìn)度與結(jié)構(gòu)，得出偏離預(yù)算的差異大小，從定性方面分析導(dǎo)致偏離預(yù)算的主、客觀原因，通過分析得出客觀、公正的結(jié)論。

（五）拓寬學(xué)習(xí)渠道，提高預(yù)算分析評價(jià)能力

預(yù)算分析與評價(jià)是一項(xiàng)專業(yè)技術(shù)要求較高的工作，對預(yù)算管理人員的綜合素質(zhì)、專業(yè)技能和學(xué)歷背景要求較高，一般財(cái)務(wù)人員難以勝任?；谀壳皣鴥?nèi)大部分高校未單獨(dú)設(shè)立預(yù)算管理部門（科室）及專門人員的現(xiàn)實(shí)，相關(guān)人員只有學(xué)習(xí)預(yù)算知識和先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn)，掌握預(yù)算的規(guī)律和過硬的技術(shù)，才能不斷提高高校的預(yù)算管理能力和財(cái)務(wù)管理的整體水平。

筆者建議，高校財(cái)務(wù)部門可實(shí)行定期或不定期的“輪崗”——讓每個(gè)財(cái)務(wù)人員在不同的崗位工作一定的時(shí)間，掌握不同崗位的業(yè)務(wù)知識。提高綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和發(fā)現(xiàn)問題、分析問題、解決問題的能力。在“輪崗”過程中可以采取“以老帶新”方法和“走出去”的方法，向“老”財(cái)務(wù)人員和有先進(jìn)做法的高校學(xué)習(xí)寶貴經(jīng)驗(yàn)，解放思想，開闊視野，提高財(cái)務(wù)人員的工作能力，強(qiáng)化其預(yù)算管理工作責(zé)任，從而進(jìn)一步提高預(yù)算管理的水平與能力，尤其是分析能力。