審計(jì)彩票

姚冬琴

本次審計(jì)共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國(guó)彩票資金的18.02%。審計(jì)查出違法違規(guī)問(wèn)題金額169.32億元，占抽查資金總額的比例超過(guò)1/4。

按照2014年超過(guò)3800億元的彩票銷售額計(jì)算，中國(guó)每人每年平均花費(fèi)200多元購(gòu)買彩票。

這么大數(shù)額的資金是如何籌集、管理、分配使用的，社會(huì)各界都極為關(guān)心。6月25日，審計(jì)署發(fā)布了彩票資金審計(jì)結(jié)果公告（下稱“審計(jì)公告”）。這是1987年中國(guó)正式發(fā)行彩票以來(lái)首次對(duì)彩票行業(yè)的資金狀況進(jìn)行大規(guī)模審計(jì)，涉及時(shí)間為2012年至2014年10月，涉及范圍包括財(cái)政部、民政部及所屬中國(guó)福利彩票發(fā)行管理中心、國(guó)家體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及彩票銷售量較大的18個(gè)省份的省級(jí)財(cái)政、民政、體育行政部門(mén)及228個(gè)省市級(jí)彩票銷售機(jī)構(gòu)、4965個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目。

本次審計(jì)共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國(guó)彩票資金的18.02%。審計(jì)查出虛報(bào)套取、擠占挪用、違規(guī)采購(gòu)、違規(guī)購(gòu)建樓堂館所和發(fā)放津貼補(bǔ)貼等違法違規(guī)問(wèn)題金額169.32億元，占抽查資金總額的比例超過(guò)1/4。

彩票業(yè)“病根”一

公權(quán)私用：彩票資金成了“唐僧肉”

按規(guī)定，彩票銷售額的使用包括三部分：彩票獎(jiǎng)金約占58%，用于支付中獎(jiǎng)?wù)?；彩票發(fā)行費(fèi)約占14%，專項(xiàng)用于彩票機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)費(fèi)用支出和彩票代銷者的銷售費(fèi)用支出；彩票公益金約占28%，專項(xiàng)用于社會(huì)福利、體育等社會(huì)公益事業(yè)。

此次審計(jì)署審計(jì)的彩票資金包括發(fā)行費(fèi)和公益金，合計(jì)約占彩票銷售額42%，是一筆相當(dāng)龐大的數(shù)額。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2014年全國(guó)彩票銷售額達(dá)3823.78億元。相應(yīng)的，發(fā)行費(fèi)和公益金約為1605.99億元。

中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)后，仍有4.01億元彩票資金出問(wèn)題

據(jù)了解，現(xiàn)行彩票公益金分配政策實(shí)行中央與地方五五分成。其中，上繳中央財(cái)政的彩票公益金按60%、30%分別用于補(bǔ)充全國(guó)社會(huì)保障基金、國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的專項(xiàng)公益事業(yè)，另外分別還有5%用于民政部和體育總局具體安排的社會(huì)福利事業(yè)和體育事業(yè)。

留在地方的彩票公益金，按照國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的彩票公益金分配政策，依照彩票發(fā)行宗旨使用，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)與民政、體育等有關(guān)部門(mén)研究確定分配原則。

現(xiàn)實(shí)中，一些地方彩票公益金花出去了，卻花得不是地方。審計(jì)公告指出，有23個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目被違規(guī)改變公益性用途，涉及金額3.61億元。

有36.02億元彩票資金被違規(guī)用于購(gòu)建樓堂館所、發(fā)放津貼補(bǔ)貼等。其中，發(fā)生在中央八項(xiàng)規(guī)定出臺(tái)之后的問(wèn)題金額有4.01億元。32個(gè)單位違規(guī)使用彩票資金31.47億元購(gòu)建辦公樓、培訓(xùn)中心等樓堂館所；141個(gè)單位違規(guī)使用彩票資金發(fā)放津貼補(bǔ)貼等3.83億元；122個(gè)單位違規(guī)將彩票資金用于“三公”經(jīng)費(fèi)等支出7190.96萬(wàn)元，主要用于超標(biāo)準(zhǔn)或超編制購(gòu)買和使用公車、違規(guī)組織出國(guó)（境）、借培訓(xùn)和會(huì)議等名義公款旅游等。

發(fā)行費(fèi)“水漲船高”，彩票印制業(yè)務(wù)“利潤(rùn)驚人”

約占彩票銷售14%的發(fā)行費(fèi)，按規(guī)定應(yīng)用于彩票機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)支出和彩票代銷者的銷售支出。隨著彩票發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大，彩票發(fā)行費(fèi)也隨之“水漲船高”。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國(guó)銷售彩票3093億元，而在2004年還不到400億元。10年來(lái)彩票發(fā)行費(fèi)上升了逾7倍。

然而在本次審計(jì)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，巨額發(fā)行費(fèi)用中的部分資金并沒(méi)有被用于“正途”，有的被違規(guī)用于購(gòu)房、發(fā)福利。審計(jì)公告指出，遼寧省彩票發(fā)行中心、大連市福利彩票發(fā)行中心分別使用彩票發(fā)行費(fèi)1.94億元、1.5億元超標(biāo)準(zhǔn)購(gòu)置辦公用房。北京市福利彩票發(fā)行中心、北京市體育彩票管理中心分別使用彩票發(fā)行費(fèi)609.87萬(wàn)元、3905.55萬(wàn)元，超標(biāo)準(zhǔn)為本單位職工發(fā)放工資及獎(jiǎng)金。

還有一些單位和個(gè)人違法違紀(jì)，從發(fā)行費(fèi)中牟取不當(dāng)利益。2007年，國(guó)家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長(zhǎng)劉峰的落馬，讓公眾得知，即便是薄薄一張張彩票印刷紙，其背后的業(yè)務(wù)也“利潤(rùn)驚人”。

“薄薄一張紙”帶來(lái)的違規(guī)行為，至今仍未杜絕。審計(jì)公告顯示，吉林省福利彩票發(fā)行管理中心未履行政府采購(gòu)程序，使用彩票發(fā)行費(fèi)3317.4萬(wàn)元采購(gòu)彩票熱敏打印紙。

審計(jì)署社會(huì)保障司有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)并向有關(guān)部門(mén)移送重大違法違紀(jì)問(wèn)題線索90起，主要集中在彩票銷售環(huán)節(jié)和資金使用環(huán)節(jié)。有關(guān)部門(mén)正在依法查處中。

彩票業(yè)“病根”二

規(guī)制不力：彩票發(fā)行費(fèi)比例15年未變

審計(jì)署社會(huì)保障審計(jì)司主要負(fù)責(zé)人就彩票資金審計(jì)結(jié)果答記者問(wèn)時(shí)指出，審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，除了因?yàn)橐恍﹩挝换蛉藛T主觀上法紀(jì)觀念淡薄、未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定外，彩票管理制度不完備、管理體制未理順、彩票行業(yè)監(jiān)督管理不到位、彩票資金管理透明度不高等也是導(dǎo)致問(wèn)題的重要原因。

發(fā)行費(fèi)比例高達(dá)14.06%

業(yè)內(nèi)人士指出，彩票部門(mén)不少違規(guī)、違法情況的發(fā)生，很大程度上正是因?yàn)樗麄兪治盏陌l(fā)行費(fèi)用過(guò)高。2009年頒布的《彩票管理?xiàng)l例》明確提出：隨著彩票發(fā)行規(guī)模擴(kuò)大和品種增加，可降低彩票發(fā)行費(fèi)比例。而目前發(fā)行費(fèi)比例仍在執(zhí)行2001年《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范彩票管理的通知》中的要求，不高于彩票銷售額的15%。

以此次審計(jì)的2012年至2014年10月底這個(gè)周期看，彩票發(fā)行費(fèi)940.39億元，占14.06%。

“隨著基礎(chǔ)設(shè)備購(gòu)買基本完成，以及網(wǎng)絡(luò)電子化彩票普及，近年來(lái)，彩票發(fā)行的后續(xù)投入實(shí)際在相對(duì)降低。”業(yè)內(nèi)專家指出，降低彩票發(fā)行費(fèi)比例是可行的。

彩票資金透明度不高

審計(jì)署社會(huì)保障司有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，彩票資金管理透明度不高也是這次彩票資金審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題之一。

隨著《彩票管理?xiàng)l例》等系列法規(guī)的出臺(tái)，彩票管理制度體系得以進(jìn)一步完善和充實(shí)，但與彩票行業(yè)的發(fā)展相比，仍顯滯后。比如公益金分配政策不是太細(xì)，比較模糊。

目前，我國(guó)政府部門(mén)對(duì)于彩票資金使用的信息公開(kāi)程度較低。彩票資金包括彩票獎(jiǎng)金、彩票發(fā)行費(fèi)和彩票公益金，其中發(fā)行費(fèi)和公益金是問(wèn)題高發(fā)區(qū)域。對(duì)于公益金，財(cái)政部每年都會(huì)公布公益金使用詳情，但有時(shí)失之于“粗線條”。

相比公益金每年會(huì)公布使用情況，發(fā)行費(fèi)并沒(méi)有公開(kāi)的年度報(bào)告供公眾查詢。財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，此次審計(jì)查出一些地方部門(mén)發(fā)行費(fèi)使用中存在擠占挪用、違規(guī)采購(gòu)、違規(guī)購(gòu)建樓堂館所和發(fā)放津補(bǔ)貼等問(wèn)題。

彩票業(yè)“病根”三

市場(chǎng)失范：所有互聯(lián)網(wǎng)彩票皆為違規(guī)銷售

這次審計(jì)還發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)和單位未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。

在審計(jì)涉及的18個(gè)省份中，有17個(gè)省份未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630.4億元，其中福利彩票133億元、體育彩票497.4億元；向互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財(cái)政資金支付3.06億元。

財(cái)政部沒(méi)批過(guò)任何一家機(jī)構(gòu)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票

1999年，國(guó)務(wù)院決定將彩票管理職能由中國(guó)人民銀行移交財(cái)政部，目前形成了在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，財(cái)政、民政、體育、公安、工商等部門(mén)分工合作的彩票管理格局。

根據(jù)相關(guān)規(guī)定，中央和省級(jí)財(cái)政部門(mén)是國(guó)家彩票監(jiān)管部門(mén)，負(fù)責(zé)全國(guó)和本行政區(qū)域范圍內(nèi)的彩票監(jiān)管工作。一位了解彩票資金審計(jì)工作的人士稱，銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票要財(cái)政部批準(zhǔn)才可以進(jìn)行。但事實(shí)上，截至目前財(cái)政部沒(méi)有批過(guò)任何一家機(jī)構(gòu)正式開(kāi)通互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)。銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票都是違規(guī)在進(jìn)行。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就《彩票資金審計(jì)結(jié)果公告》有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)也表示，近年來(lái)，一些地方部門(mén)以及網(wǎng)站等為追求彩票銷量和自身利益，不顧國(guó)家有關(guān)規(guī)定，擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。

審計(jì)期間，按照“邊審計(jì)、邊整改”的思路，財(cái)政部、民政部和國(guó)家體育總局于今年1月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開(kāi)展擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票自查自糾工作有關(guān)問(wèn)題的通知》，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)開(kāi)始叫停整頓。

事實(shí)上，在這次審計(jì)公告指出一些地方違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，并提出清理整治的建議以前，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票已經(jīng)經(jīng)歷過(guò)若干次整頓。而這次已經(jīng)是史上第五次。

今年4月上旬，財(cái)政部、公安部等八部門(mén)又聯(lián)合向社會(huì)發(fā)布公告，堅(jiān)決禁止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的行為。

財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人就審計(jì)公告有關(guān)問(wèn)題答記者問(wèn)時(shí)表示，國(guó)家發(fā)行彩票必須彰顯公益特征和社會(huì)責(zé)任。利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票方式具有虛擬性、網(wǎng)絡(luò)化等特點(diǎn)，涉及面廣，監(jiān)管難度大，安全風(fēng)險(xiǎn)高，社會(huì)責(zé)任重，需要嚴(yán)格管理。