大學(xué)章程中的高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)研究

李禹霆

摘 要： 衡量一所大學(xué)是否依法辦學(xué)，要看其是否依照大學(xué)章程規(guī)定運(yùn)行。大學(xué)章程通過對高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的規(guī)定，建立一套行之有效的內(nèi)部管理制度，平衡和協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部各相關(guān)利益群體間的決策權(quán)力關(guān)系，使黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長管理、教授治學(xué)平衡發(fā)展，從而提高大學(xué)運(yùn)行效率。

關(guān)鍵詞： 大學(xué)章程 高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu) 教學(xué)研究

一、我國大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)存在的問題

（一）政治權(quán)力與行政權(quán)力沖突。

一是黨委與校長權(quán)力分配不合理?！陡叩冉逃ā芬?guī)定了“公辦實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，黨委職責(zé)是保證高校的思想政治、發(fā)展方向與黨的路線、方針政策一致，對高校組織機(jī)構(gòu)、管理制度和高校改革等重大事務(wù)有決策權(quán)”，這充分確定了黨委在大學(xué)政治中的主導(dǎo)地位，是大學(xué)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的代表。“校長全面負(fù)責(zé)高校內(nèi)部科研、教學(xué)和行政管理工作，擬定高校發(fā)展規(guī)劃、組織結(jié)構(gòu)、預(yù)算方案等”，這里對校長職權(quán)限定最多的詞匯是“擬定”和“執(zhí)行”，也就是說只能處于協(xié)商和執(zhí)行者的地位，具有決策權(quán)的事務(wù)少之又少。二是黨委與校長權(quán)責(zé)重疊、交叉。一方面，大學(xué)的黨委書記作為行政黨務(wù)系統(tǒng)的一把手，是大學(xué)重大事務(wù)決策權(quán)的掌握者，校長作為學(xué)術(shù)行政系統(tǒng)的一把手，是大學(xué)的法人代表，在實踐中會出現(xiàn)誰也不服誰，誰都不管了誰的局面，存在諸多沖突和摩擦。另一方面，一些高校黨委是由黨委的正副書記和正副校長構(gòu)成的，這就造成了決策者與執(zhí)行者雙重身份的出現(xiàn)，無法保障決策的民主和科學(xué)。

（二）行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力失衡。

行政權(quán)力泛化。行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力界限不清，職能及責(zé)任劃分不明，這就導(dǎo)致行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力時常出現(xiàn)交叉、重疊現(xiàn)象。有時行政權(quán)力會以行政手段管理學(xué)術(shù)事務(wù)，甚至取代行政權(quán)力，出現(xiàn)包辦學(xué)術(shù)事務(wù)的現(xiàn)象。由于學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)的地位沒有被肯定和落實，行政權(quán)力干涉學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象比比皆是。

學(xué)術(shù)權(quán)力弱化。作為學(xué)術(shù)權(quán)力主體的學(xué)術(shù)組織及教授的職能被削弱主要體現(xiàn)在：首先，從學(xué)術(shù)委員會的構(gòu)成看，其由學(xué)校、院、系的負(fù)責(zé)人等構(gòu)成，這些人員有的對高深領(lǐng)域的專業(yè)知識知之甚少，難以保證決策的民主性與科學(xué)性。雖然有的領(lǐng)導(dǎo)在某個學(xué)術(shù)領(lǐng)域有高深的造詣，但他們肩負(fù)行政職務(wù)，作出的決策難免帶有行政色彩。其次，雖然大學(xué)章程中對教職工代表大會制度的職權(quán)和范圍有規(guī)定，但尚不夠完善，缺乏保障學(xué)術(shù)管理組織參與高校事務(wù)決策的渠道，沒能對行政權(quán)力形成制約。最后，學(xué)術(shù)組織及教授應(yīng)有的權(quán)力沒能充分實施，他們直接參與學(xué)校管理的途徑有限，行政權(quán)力壓制了學(xué)術(shù)權(quán)力，教授治學(xué)沒有得到很好的落實。

（三）校院權(quán)力分配不合理。

我國高校實行院校兩級管理體制，院系分擔(dān)校級的部分學(xué)院管理、人事調(diào)動及一定經(jīng)費支配的行政職權(quán)。院系是高校教學(xué)、科研的第一線，其權(quán)力是否合理配置，直接影響整個高校的發(fā)展?！霸趯嶋H運(yùn)行過程中，我國高校的權(quán)力架構(gòu)表現(xiàn)為上大下小，處在上面的校級職能部門擁有重大管理權(quán)，處在下面的基層機(jī)構(gòu)權(quán)力范圍很小，導(dǎo)致學(xué)術(shù)活動缺少活力，學(xué)術(shù)自由得不到彰顯”[1]。高校的權(quán)力過于集中在校級，其在專業(yè)設(shè)置、學(xué)科發(fā)展、教師職稱評定等都有決策權(quán)，院系的權(quán)力則過于單薄。這樣，不利于教學(xué)、科研的有效開展。雖然高校想通過設(shè)立教授委員會提升學(xué)院參與高校事務(wù)管理的決策權(quán)，但是在實際運(yùn)行中，他們參與參與高校管理及決策的機(jī)會少之又少，對于學(xué)術(shù)事務(wù)的決策權(quán)僅限于院系級別，這極大地削弱了師生作為高校主體參與高校民主管理的權(quán)力，不利于高校內(nèi)部治理機(jī)構(gòu)的合理構(gòu)建。

（四）監(jiān)督權(quán)行使不力。

權(quán)力的實現(xiàn)過程包括決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督權(quán)保障決策權(quán)與執(zhí)行權(quán)的有效實施。高等教育法規(guī)定“教代會是保障教職工依法參與高校民主管理和監(jiān)督的有效形式”[2，3]。但是，在實際運(yùn)行中，由于沒有強(qiáng)有力的監(jiān)督體制保障，學(xué)術(shù)委員會及教職工代表大會等監(jiān)督機(jī)構(gòu)常常被行政權(quán)力干預(yù)，甚至虛化，背離了通過教代會的設(shè)置讓教職工參與高校民主管理的初衷，使這些監(jiān)督機(jī)構(gòu)流于形式，這極大地挫傷了教職工參與高校管理活動的積極性。

二、以大學(xué)章程促進(jìn)大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)的改善

（一）重構(gòu)大學(xué)與政府的關(guān)系。

政府可以將高校董事會作為自己管理高校的代理人或者高校自治的委托人，向其逐步放權(quán)，通過董事會管理高校的教育事業(yè)及發(fā)展方向等，同時完善相關(guān)法律法規(guī)，以法律形式明確高校、政府的權(quán)力界限，避免政府以行政權(quán)力干涉高校內(nèi)部管理，保障高校自治?！罢畬Υ髮W(xué)的管理應(yīng)由管理控制向管理服務(wù)、直接管理向間接管理、剛性管理向柔性管理、微觀管理向宏觀管理方向轉(zhuǎn)變”[4，5]。

（二）建立社會中介構(gòu)，完善社會監(jiān)督。

健全的社會中介機(jī)構(gòu)是政府職能轉(zhuǎn)變的基礎(chǔ)，是重大決策民主、科學(xué)的保障。社會中介機(jī)構(gòu)是政府于高校之間的橋梁，既能為政府職能轉(zhuǎn)變及重大事務(wù)決策的科學(xué)性提供理論基礎(chǔ)，又能為高校管理決策的正確性、合理性提供智力支持[6]。完善的社會中介機(jī)構(gòu)既是大學(xué)來自外部的約束和制衡內(nèi)部權(quán)力的力量，又是其持續(xù)發(fā)展的外部動力源泉，因此，完善大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)是建立在完善的社會中介機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上的。

（三）大學(xué)章程合理構(gòu)建內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)。

第一，黨委負(fù)責(zé)政治領(lǐng)導(dǎo)。我國公立大學(xué)的舉辦者是政府，政府擁有指導(dǎo)高校發(fā)展方向的政治權(quán)力。校黨委的職責(zé)是確保高校的思想政治方向與黨的路線、方針一致，對高校改革、發(fā)展等重大事務(wù)擁有決策權(quán)。對于高校其他方面事務(wù)的管理，黨委應(yīng)該以校董事會為橋梁，通過監(jiān)督校董事會和校長的工作，確保黨委的意志能夠在高校得以貫徹落實。

第二，董事會負(fù)責(zé)行政領(lǐng)導(dǎo)。政府將高校董事會作為自己管理高校的代理人或者高校自治的委托人，其成員可由政府直接任命或委派教育主管兼任等。董事會作為高校的最高行政機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)校長遴選、討論內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理高校的教育事業(yè)發(fā)展、改革方向等重大事項[7，8]。

（四）完善內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制，加大監(jiān)管力度。

首先，完善校務(wù)委員會制度，加強(qiáng)學(xué)校監(jiān)督機(jī)構(gòu)的設(shè)置。作為高校內(nèi)部行政事務(wù)最高決策機(jī)構(gòu)的校務(wù)委員會，要發(fā)揮民主，充分聽取教授的意見和建議，合理采納，在避免行政權(quán)力占主導(dǎo)地位的同時，確保學(xué)術(shù)權(quán)力參與到高校民主管理中。

其次，建立群眾監(jiān)督機(jī)制。凡涉及高校內(nèi)部重大改革、決策、教師資格評定、獎學(xué)金分配等事項，都應(yīng)通過校務(wù)公開制度，讓廣大教職工、學(xué)生群體了解、知曉，保障群眾的知情權(quán)，在增加透明度的同時，有效監(jiān)督高校內(nèi)部運(yùn)行狀況。

最后，強(qiáng)化教職工代表大會的職能。教職工通過教代會的形式對高校依法享有監(jiān)督和參與民主管理職能。著重強(qiáng)化教代會的監(jiān)督職能，對高校內(nèi)部重大事項的決策的審議和監(jiān)督是保障教職工及高校利益的體現(xiàn)。

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