美好規(guī)劃藍(lán)圖依靠法規(guī)實(shí)施

鄭瀟罡

城市規(guī)劃是一項(xiàng)全局性、綜合性、戰(zhàn)略性的重要工作，事關(guān)城市空間的合理布局和資源要素的科學(xué)配置，在城市發(fā)展中處于龍頭地位。一張好的規(guī)劃藍(lán)圖對(duì)一個(gè)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略引領(lǐng)和先導(dǎo)作用。上海作為現(xiàn)代化的國(guó)際大都市，建立完善的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，落實(shí)嚴(yán)格的規(guī)劃管理，有利于充分利用土地資源，合理安排城市空間布局，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，有利于推動(dòng)“四個(gè)中心”建設(shè)等各項(xiàng)重點(diǎn)工作。

《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》）制定于2010年，條例總結(jié)了上海規(guī)劃管理工作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃管理的制度設(shè)計(jì)上既秉承城鄉(xiāng)規(guī)劃法的立法精神，又根據(jù)上海城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)際情況有所創(chuàng)新，如確立了本市城鄉(xiāng)規(guī)劃工作的基本原則，對(duì)本市的城鄉(xiāng)規(guī)劃工作做了較大調(diào)整，提出了新的城鄉(xiāng)規(guī)劃體系，構(gòu)建了相應(yīng)的體制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃公眾參與和信息公開(kāi)等等。同時(shí)，對(duì)一些行之有效的規(guī)劃立法原則和管理措施予以保留，如中心城“雙增雙減”的規(guī)劃原則，特定區(qū)域規(guī)劃的相關(guān)規(guī)定等。

2011年1月1日條例實(shí)施以來(lái)，各級(jí)政府圍繞“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)”的總體要求，適應(yīng)資源環(huán)境“緊約束”的城市轉(zhuǎn)型發(fā)展新常態(tài)，把貫徹實(shí)施條例擺上突出位置，著力構(gòu)建規(guī)范、科學(xué)、高效的規(guī)劃管理體系，著力健全科學(xué)編制、廣泛參與、民主決策、依法實(shí)施的規(guī)劃管理體系，著力強(qiáng)化規(guī)劃的戰(zhàn)略引領(lǐng)和實(shí)施保障，做了大量工作，努力提升上海規(guī)劃水準(zhǔn)。

執(zhí)法檢查背景：兩個(gè)推動(dòng)

根據(jù)2015年度工作要點(diǎn)，今年常委會(huì)對(duì)《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》貫徹實(shí)施情況開(kāi)展執(zhí)法檢查，并在9月召開(kāi)的常委會(huì)會(huì)議上聽(tīng)取并審議了市政府相關(guān)工作報(bào)告和常委會(huì)執(zhí)法檢查報(bào)告。選擇在今年開(kāi)展城鄉(xiāng)規(guī)劃條例執(zhí)法檢查，主要是基于兩方面的考慮。

一方面，推動(dòng)政府部門(mén)更好地依法行政。十八屆四中全會(huì)提出，法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。四中全會(huì)以來(lái)，從全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)始，各級(jí)人大都加大了對(duì)法律法規(guī)實(shí)施的監(jiān)督檢查力度。開(kāi)展執(zhí)法檢查，特別是對(duì)立法的重點(diǎn)、執(zhí)法的難點(diǎn)、群眾關(guān)注的熱點(diǎn)的執(zhí)行情況、社會(huì)反響進(jìn)行全面的檢查評(píng)估，能夠推動(dòng)各級(jí)政府部門(mén)更加嚴(yán)格地貫徹法規(guī)，進(jìn)一步強(qiáng)化規(guī)劃法治意識(shí)，真正做到依法行政。

另一方面，推動(dòng)政府更加科學(xué)地編制規(guī)劃。去年，本市召開(kāi)的第六次規(guī)劃土地工作會(huì)議上，要求在今年完成新一輪城市總體規(guī)劃（2015-2040）編制工作，同時(shí)本市也在開(kāi)展國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十三五”規(guī)劃的編制工作。可以說(shuō)今年是“規(guī)劃年”。通過(guò)對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃條例的實(shí)施情況開(kāi)展執(zhí)法檢查，也可以全面總結(jié)本市規(guī)劃編制、實(shí)施工作中經(jīng)驗(yàn)和不足，促進(jìn)更加科學(xué)地開(kāi)展規(guī)劃編制工作。

執(zhí)法檢查重點(diǎn)：緊扣法規(guī)條文

執(zhí)法檢查與專(zhuān)項(xiàng)工作監(jiān)督有一個(gè)重要的區(qū)別，就是執(zhí)法檢查應(yīng)當(dāng)緊緊圍繞法律法規(guī)的規(guī)定，針對(duì)法律法規(guī)實(shí)施情況進(jìn)行評(píng)價(jià)，提出執(zhí)法中存在的問(wèn)題，針對(duì)執(zhí)法檢查工作的改進(jìn)和法律法規(guī)的修改完善提出建議。因此，執(zhí)法檢查就要嚴(yán)格對(duì)照城鄉(xiāng)規(guī)劃條例的規(guī)定，看一看法條如何，對(duì)一對(duì)貫徹實(shí)施情況如何，想一想執(zhí)法如何深入、立法如何完善?；谝陨峡紤]，本次規(guī)劃執(zhí)法檢查共選擇了五方面的重點(diǎn)：1、各級(jí)政府部門(mén)貫徹落實(shí)條例的基本原則，加快本市城鄉(xiāng)一體化建設(shè)、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，保障“雙增雙減”等主要工作的情況。2、本市各層次規(guī)劃（包括城市總體規(guī)劃，中心城分區(qū)規(guī)劃和郊區(qū)區(qū)縣總體規(guī)劃，中心城單元規(guī)劃和新城、新市鎮(zhèn)總體規(guī)劃，村莊規(guī)劃，黃浦江沿岸地區(qū)、蘇州河沿岸地區(qū)、佘山國(guó)家旅游度假區(qū)、淀山湖風(fēng)景區(qū)等特定地區(qū)規(guī)劃）的編制、實(shí)施情況和存在主要問(wèn)題，制定、調(diào)整、修改規(guī)劃是否嚴(yán)格按照法定程序。3、規(guī)劃工作中重視生態(tài)環(huán)境建設(shè)、加強(qiáng)歷史文化風(fēng)貌保護(hù)、規(guī)范地下空間開(kāi)發(fā)利用、保障公共安全和防災(zāi)減災(zāi)等情況。4、各級(jí)規(guī)劃部門(mén)的規(guī)劃管理工作。包括制定與法規(guī)相配套的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)范，嚴(yán)格依法行政、規(guī)范規(guī)劃許可工作、查處違法行為，對(duì)下級(jí)規(guī)劃部門(mén)的監(jiān)督檢查，建立全市統(tǒng)一的規(guī)劃管理信息系統(tǒng)、推動(dòng)全市規(guī)劃信息共享等情況。5、推動(dòng)規(guī)劃信息的公開(kāi)透明，確保社會(huì)公眾參與相關(guān)規(guī)劃的編制、實(shí)施，保障市民知情權(quán)的情況。

執(zhí)法檢查方式：體現(xiàn)四個(gè)特點(diǎn)

代表性。充分發(fā)揮報(bào)名聯(lián)系城建環(huán)保委以及委員會(huì)組成人員聯(lián)系的市人大代表的作用，緊緊依靠代表，在征詢代表參與執(zhí)法檢查意愿的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)代表參加法規(guī)培訓(xùn)、專(zhuān)題匯報(bào)、實(shí)地調(diào)研等各類(lèi)活動(dòng)，并鼓勵(lì)代表自行開(kāi)展調(diào)研。委員會(huì)還定期向代表溝通執(zhí)法檢查工作進(jìn)展情況，介紹檢查成果，聽(tīng)取意見(jiàn)和建議。有60人次的市人大代表參與了調(diào)研活動(dòng)。在委員會(huì)形成執(zhí)法檢查報(bào)告初稿后，還將有關(guān)情況向參與執(zhí)法檢查的代表進(jìn)行了全面反饋和征詢意見(jiàn)，在報(bào)告中積極吸納代表的建議。

專(zhuān)業(yè)性。規(guī)劃法律專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)、術(shù)語(yǔ)多。只有對(duì)法規(guī)條文熟悉，才能在檢查中找到問(wèn)題癥結(jié)。為此，在執(zhí)法檢查啟動(dòng)會(huì)上，執(zhí)法檢查組開(kāi)展了專(zhuān)題培訓(xùn)，組織部分常委會(huì)組成人員、市人大代表、區(qū)縣人大常委會(huì)負(fù)責(zé)同志等學(xué)習(xí)法律法規(guī)。事實(shí)證明，這一做法既了解了2010年城鄉(xiāng)規(guī)劃條例制定的背景、把握住了立法原意，也引導(dǎo)了執(zhí)法檢查組成員在檢查調(diào)研過(guò)程中聚集法規(guī)本身。在調(diào)研中委員會(huì)加強(qiáng)研討互動(dòng)，組織座談研討，結(jié)合城市總體規(guī)劃（2015-2040）的編制工作，深入聽(tīng)取社會(huì)各界，特別專(zhuān)家學(xué)者、專(zhuān)業(yè)部門(mén)、管理相對(duì)人的意見(jiàn)和建議。

聯(lián)動(dòng)性。發(fā)揮市區(qū)人大工作聯(lián)動(dòng)的優(yōu)勢(shì)，委托有關(guān)區(qū)縣人大常委會(huì)城建環(huán)保工委開(kāi)展同步執(zhí)法檢查，對(duì)各區(qū)縣在規(guī)劃工作中遇到的一些比較突出的問(wèn)題，共同開(kāi)展實(shí)地調(diào)研。在市人大常委會(huì)副主任薛潮的帶領(lǐng)下，執(zhí)法檢查組分成三個(gè)小組，深入崇明、閘北、寶山、浦東、黃浦、金山、松江等7個(gè)區(qū)（縣）開(kāi)展實(shí)地調(diào)研，組織10個(gè)區(qū)人大常委會(huì)進(jìn)行了交流。通過(guò)這些活動(dòng)，對(duì)本市規(guī)劃編制、實(shí)施、修改、監(jiān)督檢查等情況有了全面整體把握，甄別出一些共性的問(wèn)題。

互通性。執(zhí)法檢查中通過(guò)座談研討，架起了不同政府部門(mén)、各個(gè)區(qū)縣溝通的橋梁，理清了思路、總結(jié)了經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，執(zhí)法檢查也是為了推動(dòng)政府更好地依法行政。因此執(zhí)法檢查組及時(shí)將聽(tīng)到的意見(jiàn)和建議進(jìn)行梳理，向規(guī)劃部門(mén)多次反饋，將規(guī)劃部門(mén)的回復(fù)及時(shí)向有關(guān)部門(mén)、人大代表、單位企業(yè)進(jìn)行了溝通，統(tǒng)一了思想，也提高了規(guī)劃意識(shí)和法律意識(shí)。