關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大閉會(huì)期間工作的幾點(diǎn)思考

金山區(qū)人大工作研究會(huì)

黨的十八大報(bào)告和十八屆三中、四中全會(huì)決定把發(fā)展基層民主、保障人民享有更多更切實(shí)的民主權(quán)利作為一項(xiàng)重大任務(wù)，提出，“推動(dòng)人民代表大會(huì)制度與時(shí)俱進(jìn)”，“人民是依法治國(guó)的主體和力量源泉，人民代表大會(huì)制度是保證人民當(dāng)家作主的根本政治制度?！边@充分體現(xiàn)了我們黨對(duì)發(fā)展基層民主和人大制度的高度重視。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大離人民群眾最近，離各種社會(huì)矛盾最近，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作更容易接“地氣”，更容易得到人民群眾的關(guān)注，更容易讓廣大人民群眾直接感受到我國(guó)根本政治制度的優(yōu)勢(shì)。加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大建設(shè)是堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要環(huán)節(jié)、鞏固基層政權(quán)的重要措施、促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要保障。

去年5月，張德江委員長(zhǎng)在浙江省調(diào)研鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作時(shí)曾說過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作歸根到底要“頂天立地”。頂天，就是堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、鞏固黨的執(zhí)政地位，貫徹落實(shí)黨的路線方針政策。立地，就是要為老百姓辦事，反映老百姓的呼聲，解決老百姓的困難，促進(jìn)老百姓安居樂業(yè)。這對(duì)于準(zhǔn)確把握鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的主要任務(wù)，具有很強(qiáng)的指導(dǎo)意義。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，民主政治建設(shè)的不斷推進(jìn)，以人為本理念的不斷深入，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作出現(xiàn)了許多新情況：鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并后行政區(qū)域規(guī)模擴(kuò)大，人口增多，人大代表數(shù)相對(duì)比較多。鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展綜合實(shí)力不斷增強(qiáng)，需要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大討論決定的重大經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事項(xiàng)日益增多，同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府領(lǐng)導(dǎo)調(diào)動(dòng)頻繁，政府行為的復(fù)雜性日益增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的工作任務(wù)逐步增加，值得引起高度重視，認(rèn)真思考。

一、進(jìn)一步規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)工作職權(quán)和職責(zé)

從地方組織法有關(guān)規(guī)定可以看出，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在每次人代會(huì)閉會(huì)期間仍然是存在的。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)由7至9人組成，最多不得超過11人。從組成人員情況看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)實(shí)質(zhì)上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)集體，不僅要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會(huì)的籌備組織工作，還要負(fù)責(zé)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的日常工作。地方組織法雖然對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)在閉會(huì)期間有何職責(zé)并無規(guī)定，但第十九條第二款明確：“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表向本級(jí)人民代表大會(huì)提出的對(duì)各方面工作的建議、批評(píng)和意見，由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)交有關(guān)機(jī)關(guān)和組織研究處理并負(fù)責(zé)答復(fù)?！庇纱丝梢?，對(duì)于大會(huì)閉會(huì)后尚需處理工作，對(duì)于大會(huì)作出有關(guān)決議決定的執(zhí)行，主席團(tuán)還應(yīng)履行監(jiān)督落實(shí)的職責(zé)。根據(jù)關(guān)于主席團(tuán)負(fù)責(zé)召集本級(jí)下一次人代會(huì)的規(guī)定，主席團(tuán)還應(yīng)負(fù)責(zé)下一次人代會(huì)的大量準(zhǔn)備工作，這決定了主席團(tuán)在閉會(huì)期間的職責(zé)和工作。從鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的實(shí)際情況出發(fā)，也需要主席團(tuán)在閉會(huì)期間發(fā)揮作用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年召開多次人代會(huì)并不可行。地方組織法明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大十三項(xiàng)職權(quán)及其相關(guān)工作，有些必然要延伸到閉會(huì)期間去落實(shí)。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)不僅在人代會(huì)期間發(fā)揮作用，在閉會(huì)期間同樣也應(yīng)履行人大職能。

針對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大運(yùn)行中存在實(shí)際困難和問題，建議市人大常委會(huì)對(duì)《上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)若干規(guī)定》抓緊修正，進(jìn)一步明確規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席團(tuán)在閉會(huì)期間的工作程序，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席的職權(quán)、職責(zé)需進(jìn)一步明確，并作出程序性、可操作性的規(guī)定。建議鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)作為常設(shè)機(jī)構(gòu)，賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)閉會(huì)期間的法律地位，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席主持主席團(tuán)工作；閉會(huì)期間，對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大職權(quán)范圍內(nèi)的重大事項(xiàng)等可作決定決議，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)“有職無權(quán)”，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)依法有職有權(quán)開展工作，推動(dòng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與時(shí)俱進(jìn)。建議對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席人選的任用，年齡結(jié)構(gòu)要形成梯次配備，盡可能避免主席、副主席同一年離任。擬安排擔(dān)任下一屆主席、副主席的人選最好能提前到崗，保持鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

二、進(jìn)一步創(chuàng)新和拓寬鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大監(jiān)督的方法和途徑

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要著眼于增強(qiáng)監(jiān)督的實(shí)效性，不斷創(chuàng)新監(jiān)督形式，拓寬監(jiān)督途徑，積極探索推動(dòng)人大監(jiān)督向結(jié)果監(jiān)督與過程監(jiān)督并舉，程序監(jiān)督與實(shí)質(zhì)監(jiān)督并舉轉(zhuǎn)變。

增強(qiáng)人大的視察、審議、監(jiān)督職能，依法行使重大事項(xiàng)決定權(quán)，抓住政府重點(diǎn)工作、重要的發(fā)展規(guī)劃等，組織代表開展視察、審議活動(dòng)，及時(shí)反饋人大的意見建議。

加強(qiáng)全口徑預(yù)算、決算的監(jiān)督，需要調(diào)整預(yù)算的要事出有因、有根有據(jù)、合情合理，要符合公共財(cái)政使用的相關(guān)要求，必須通過人大表決通過。把審查和批準(zhǔn)上年度財(cái)政決算、聽取和審議上半年預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告、審查和批準(zhǔn)年度預(yù)算調(diào)整等列入會(huì)議議程。如調(diào)整預(yù)算時(shí)間上難以與人代會(huì)相銜接的，鎮(zhèn)人代會(huì)可授權(quán)主席團(tuán)將政府提交的預(yù)算調(diào)整方案進(jìn)行審查，通過后執(zhí)行，并報(bào)下一次人代會(huì)確認(rèn)，保證人大監(jiān)督權(quán)的有效行使。

積極探索專題詢問監(jiān)督形式，開展監(jiān)督，抓住問題導(dǎo)向，以求實(shí)效為目標(biāo)，堅(jiān)持詢大局、詢焦點(diǎn)，問大事、問熱點(diǎn)，有計(jì)劃、有準(zhǔn)備、有組織、有重點(diǎn)地組織代表開展專題詢問，通過聽取政府及其職能部門的專題報(bào)告和專題詢問，提出意見建議，促使問題的解決。

組織代表開展專題調(diào)研、集中視察和執(zhí)法檢查等活動(dòng)，深入了解經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展過程中出現(xiàn)的問題，掌握第一手材料，提出具有針對(duì)性的意見建議。同時(shí)將在視察和執(zhí)法檢查中提出的意見建議及時(shí)反饋給政府落實(shí)解決，以增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)閉會(huì)期間的代表工作

加強(qiáng)代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表來自農(nóng)村基層，代表結(jié)構(gòu)不盡合理，代表綜合素質(zhì)不平衡，要經(jīng)常組織代表學(xué)習(xí)黨的方針政策和有關(guān)法律法規(guī)，提高代表的業(yè)務(wù)水平和知情履職的能力。

合理劃分代表小組。代表分組可實(shí)行雙軌制，既按照便于組織和開展活動(dòng)的原則，閉會(huì)期間打破傳統(tǒng)組別，區(qū)、鎮(zhèn)人大代表混合編組，也可按不同職業(yè)、專業(yè)類型劃分專業(yè)小組，組織開展閉會(huì)期間的代表活動(dòng)，調(diào)動(dòng)人大代表履職盡責(zé)的積極性和主動(dòng)性，發(fā)揮代表專長(zhǎng)，提高監(jiān)督的針對(duì)性。

健全和落實(shí)主席團(tuán)成員聯(lián)系代表、代表聯(lián)系選民制度，通過及時(shí)向代表通報(bào)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況，通報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作和政府重大決策情況，組織代表參加人大組織的各種活動(dòng)等形式，為代表知情知政創(chuàng)造條件。

加強(qiáng)代表活動(dòng)陣地建設(shè)。隨著人大工作的逐步規(guī)范化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大陸續(xù)建立了人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)。人大代表聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)的建立，不僅為代表活動(dòng)構(gòu)筑了平臺(tái)，而且拉近了代表與選民之間的距離，有利于組織代表開展學(xué)習(xí)活動(dòng)，提高自身素質(zhì)，增強(qiáng)責(zé)任感和使命感，使人大代表的橋梁紐帶作用得到進(jìn)一步發(fā)揮。

開展人大代表述職活動(dòng)。不斷完善代表述職制度，周密計(jì)劃，合理安排，人大代表在任期內(nèi)至少一次向所在選區(qū)選民述職，接受選區(qū)選民評(píng)議，進(jìn)一步激發(fā)代表履行職責(zé)的責(zé)任感，并作為代表履職評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。要加強(qiáng)代表履職事跡的宣傳，發(fā)揮人大代表參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的主觀能動(dòng)作用。

認(rèn)真督辦代表書面意見，增強(qiáng)辦理實(shí)效。探索將代表書面意見以及承辦單位辦理答復(fù)向社會(huì)公開，接受代表和群眾監(jiān)督。同時(shí)，要研究如何提高代表書面意見的質(zhì)量。

努力做到在思想上尊重代表，感情上貼近代表，作風(fēng)上深入代表，生活上關(guān)心代表，工作上依靠代表，以更好地發(fā)揮代表的作用。

四、進(jìn)一步營(yíng)造支持和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法行使各項(xiàng)職權(quán)的良好氛圍

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職，必須有良好的氛圍作保證。要營(yíng)造良好的氛圍，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職提供必要的支持和保證。

處理好堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與自主開展工作的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委要從思想上、政治上、組織上進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作的領(lǐng)導(dǎo)，支持和保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大依法履職。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法辦事有機(jī)地統(tǒng)一起來，主動(dòng)接受黨委的領(lǐng)導(dǎo)，建立健全請(qǐng)示匯報(bào)工作制度。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大還要充分運(yùn)用人大工作的機(jī)制和方式、方法，自覺把黨委的主張和決策轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢罕姷囊庵荆ＷC實(shí)現(xiàn)黨委的戰(zhàn)略目標(biāo)。

處理好服從服務(wù)于經(jīng)濟(jì)建設(shè)中心與積極履行法定職責(zé)的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要正確處理本職工作與中心工作的關(guān)系，善于圍繞中心工作依法履行職權(quán)，不超越職權(quán)；要把主要精力用在開展人大工作上，保證人大工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)；要組織好代表開展活動(dòng)。

處理好支持政府工作與依法實(shí)施監(jiān)督的關(guān)系。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大要按照“抓大局、議大事”的原則，認(rèn)真審議決定重大問題。通過聯(lián)系代表和選區(qū)選民，組織代表開展視察調(diào)研、執(zhí)法檢查、工作評(píng)議等活動(dòng)，征詢并及時(shí)反映代表和人民群眾對(duì)政府工作的意見建議。同時(shí)，與政府多溝通情況，多提意見建議，使政府依法行政，以此實(shí)現(xiàn)對(duì)政府工作的支持、配合和推動(dòng)。

處理好人大主席、副主席與人大代表的關(guān)系。代表工作是人大工作的基礎(chǔ)和依托。人大主席、副主席要積極創(chuàng)造條件，為代表履行職責(zé)開拓渠道。要密切與代表的經(jīng)常性聯(lián)系，聽取人大代表的意見，為他們聯(lián)系選區(qū)選民、開展活動(dòng)、履行職責(zé)提供方便和條件。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大與上級(jí)人大常委會(huì)要保持溝通，主動(dòng)聯(lián)系工作，并對(duì)上級(jí)人大常委會(huì)的工作提出意見建議，不斷完善上下聯(lián)動(dòng)、橫向聯(lián)系的工作網(wǎng)絡(luò)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作更加法制化、制度化、規(guī)范化。