金磚國家與全球治理模式創(chuàng)新

徐秀軍

自金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人會晤機制建立至今，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人已舉行七次會晤。七年來，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人圍繞五國乃至世界各國共同面臨的問題和挑戰(zhàn)深入交換看法，不斷推進金磚國家深度參與全球治理。在此過程中，金磚國家逐漸從現(xiàn)有全球治理體系的被動接受者轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極參與者和創(chuàng)造者，開創(chuàng)新興國家相互合作和參與全球治理的一些新理念、新方式和新做法，并為推動全球治理的完善與創(chuàng)新注入了新的動力與活力。具體來說，金磚國家對完善和創(chuàng)新全球治理的探索主要表現(xiàn)在平等分享治理權(quán)力、共同構(gòu)建伙伴關(guān)系、逐漸深化包容合作和積極應(yīng)對新興問題等方面。

平等協(xié)作與決策權(quán)力的共享

當(dāng)前，全球治理體系中的決策機制主要遵循協(xié)商一致原則和投票表決原則。在投票表決機制中，決策權(quán)的分配又主要分為兩種：一種是基于“一國一票”原則的平等決策；一種是按照政治、經(jīng)濟等方面的實力以及地域分布等加權(quán)分配投票權(quán)。在聯(lián)合國，一般事項都是按照一個成員一票的原則進行決策，但對于重大事項，五個安理會常任理事國則擁有一票否決權(quán)。在世界貿(mào)易組織（WTO），除爭端解決機制采用“反向協(xié)商一致”以及少數(shù)情況下采用投票表決之外，各種事項的決策都遵循協(xié)商一致原則。但在實踐上，由主要發(fā)達成員和少數(shù)發(fā)展中成員參加的“非正式磋商”對WTO的決策往往起決定性作用。通常這種非正式?jīng)Q策機制先形成議案，再提交部長大會討論并“協(xié)商一致”，從而形成了實際上的加權(quán)決策。在世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）等國際貨幣金融機構(gòu)，其章程則明確規(guī)定主要按照經(jīng)濟實力分配股權(quán)，進而分配投票權(quán)。

由此可見，現(xiàn)有的主要全球治理機構(gòu)都采用了不同形式的加權(quán)表決。這種分配決策權(quán)的原則為經(jīng)濟實力強大的西方國家控制這些機構(gòu)提供了便利，并且個別國家還在事實上擁有這些機構(gòu)重大事項的否決權(quán)。其結(jié)果是，一方面，大國尤其是西方大國往往在全球治理體系中居于主導(dǎo)地位；而另一方面，發(fā)展中國家的發(fā)言權(quán)不僅很少而且往往還得不到應(yīng)有的體現(xiàn)，其作用和影響因此受到很大限制。即使是在按照經(jīng)濟實力分配治理權(quán)的機構(gòu)中，很多發(fā)展中國家的投票權(quán)與其自身實力嚴(yán)重不匹配，達成的改革方案也因少數(shù)國家的阻撓而得不到落實。長此以往，全球經(jīng)濟治理體系中的權(quán)力失衡變得日益顯著，國家之間主權(quán)平等原則日益受到侵蝕，國際關(guān)系民主化進程難以取得實質(zhì)性進展。

在金磚國家合作中，各成員之間不分大小、貧富和強弱，所有事項都平等協(xié)商，并創(chuàng)造了平等分享決策權(quán)力的新模式。這種模式不僅貫穿在金磚國家的每項合作中，更是在金磚國家新開發(fā)銀行（NDB）的治理結(jié)構(gòu)中得到了充分體現(xiàn)。2013年3月，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會晤決定建立一個新的開發(fā)銀行；2014年7月，金磚國家簽署成立新開發(fā)銀行協(xié)議。根據(jù)協(xié)議，新開發(fā)銀行法定資本1000億美元，初始認(rèn)繳資本500億美元。IMF 數(shù)據(jù)顯示，2014年中國按市場匯率計算的國內(nèi)生產(chǎn)總值達10.38萬億美元，占金磚國家61.1% 的份額。但是，新開發(fā)銀行的法定資本并未據(jù)此分配，而是由五國平等分?jǐn)?。這意味著五國平等分享金磚國家新開發(fā)銀行的股權(quán)和投票權(quán)。同時，在銀行的其他安排上也充分考慮各方利益。銀行首任理事會主席將來自俄羅斯，首任董事會主席將來自巴西，首任行長將來自印度，銀行總部設(shè)于上海，同時在南非設(shè)立非洲區(qū)域中心。2015年7月，金磚國家新開發(fā)銀行在上海正式宣布開業(yè)。盡管這種由各成員平等分權(quán)的治理模式的效果有待檢驗，但在現(xiàn)有全球治理機構(gòu)的治理結(jié)構(gòu)弊端頻現(xiàn)的背景下，它無疑為改革和創(chuàng)新全球治理提供了一種新的選擇。

互利共贏與伙伴關(guān)系的構(gòu)建

所謂互利共贏，主要是指兼顧各方利益和關(guān)切，尋求相互之間的利益契合點，充分發(fā)揮各方優(yōu)勢和潛力，并最終實現(xiàn)共同繁榮。從根本上講，互利共贏是要摒棄傳統(tǒng)的國家之間的零和博弈，從而打造一個相互依賴的利益共同體。正是遵循這一理念，金磚國家正在創(chuàng)建符合時代潮流的全方位新型伙伴關(guān)系。

在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第七次會晤上，中國國家主席習(xí)近平深入闡述了金磚國家伙伴關(guān)系的內(nèi)涵，并將其概括為以下四個方面：一是維護世界和平的伙伴關(guān)系。金磚國家倡導(dǎo)共同、綜合、合作、可持續(xù)的安全觀，共同維護地區(qū)和世界和平穩(wěn)定，以和平和政治方式解決分歧，推動國際關(guān)系民主化。二是促進共同發(fā)展的伙伴關(guān)系。金磚國家致力于建設(shè)利益共享的價值鏈和利益融合的大市場，實現(xiàn)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上的優(yōu)勢互補，從而打造金磚國家利益共同體，并維護新興市場國家和發(fā)展中國家共同利益，促進發(fā)展中國家共同發(fā)展繁榮。三是弘揚多元文明的伙伴關(guān)系。金磚國家在交流互鑒中取長補短，在求同存異中共同前進，并利用獨特地理優(yōu)勢，積極開展同其他國家和國際組織對話與交流，加強同其他新興市場國家和發(fā)展中國家團結(jié)合作，不斷擴大金磚國家代表性和影響力。四是加強全球經(jīng)濟治理的伙伴關(guān)系。金磚國家致力于提高金磚國家在全球治理體系中的地位和作用，推動國際經(jīng)濟秩序順應(yīng)新興市場國家和發(fā)展中國家力量上升的歷史趨勢，維護新興市場國家和發(fā)展中國家的正當(dāng)權(quán)益，確保各國在國際經(jīng)貿(mào)活動中機會平等、規(guī)則平等、權(quán)利平等。

在經(jīng)濟領(lǐng)域，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人還通過了《金磚國家經(jīng)濟伙伴戰(zhàn)略》這一綱領(lǐng)性文件?！督鸫u國家經(jīng)濟伙伴戰(zhàn)略》全面規(guī)劃了金磚國家“一體化大市場、多層次大流通、陸海空大聯(lián)通、文化大交流”的互聯(lián)互通發(fā)展格局，明確了貿(mào)易投資、制造業(yè)、能源、金融等八大重點合作領(lǐng)域及合作舉措，將進一步拓展金磚國家經(jīng)貿(mào)合作的領(lǐng)域和空間，增強金磚國家在國際市場上的競爭力。它不僅將金磚國家利益共同體建設(shè)落到了實處，也為金磚國家構(gòu)建全方位伙伴關(guān)系打下了堅實基礎(chǔ)。

毫無疑問，金磚國家伙伴關(guān)系的構(gòu)建，是全球多邊合作與治理的一種創(chuàng)新。它將雙邊伙伴關(guān)系運用到多邊合作機制之中，為尋求更加廣泛的共同利益創(chuàng)造了條件。同時，金磚國家伙伴關(guān)系跳出了冷戰(zhàn)思維和結(jié)盟政治的窠臼，它不針對任何其他國家和組織，不以犧牲他國利益為目標(biāo)，因而成為國家之間平等協(xié)作、共同發(fā)展的典范。

開放包容與互惠合作的拓展

金融危機后，盡管全球經(jīng)濟遭受重大沖擊，各種形式的保護主義日益盛行，但經(jīng)濟全球化的總趨勢并沒有發(fā)生改變。全球貿(mào)易和投資的增長仍在繼續(xù)，人員、資本、技術(shù)等生產(chǎn)要素的流動仍在加強，國家之間的相互依存和影響仍在日益加深。在此背景下，任何一國的發(fā)展與繁榮，都離不開良好的外部環(huán)境，任何一國的內(nèi)部問題，也會波及他國甚至帶來全球性危機，世界各國日益形成一個命運共同體。近年來，金磚國家堅持開放和包容原則，探索了具有自身特色的開放型合作戰(zhàn)略，構(gòu)建一種以金磚國家為核心的“金磚國家+”的開放合作模式，不斷拓展與更多國家和地區(qū)之間的互惠合作。

2013年3月，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第五次會晤將金磚國家的互惠合作拓展到了非洲。這次會晤以“金磚國家與非洲：致力于發(fā)展、一體化和工業(yè)化的伙伴關(guān)系”為主題，討論了在互惠基礎(chǔ)上鼓勵基礎(chǔ)設(shè)施投資以支持非洲的工業(yè)發(fā)展、就業(yè)、技能發(fā)展、食品和營養(yǎng)安全、消除貧困及可持續(xù)發(fā)展等問題，并達成《非洲基礎(chǔ)設(shè)施聯(lián)合融資多邊協(xié)議》，以滿足非洲大陸的快速增長及其導(dǎo)致的基礎(chǔ)設(shè)施資金方面的巨大需求。會晤之后，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人同15個非洲國家的領(lǐng)導(dǎo)人舉行了主題為“釋放非洲潛力：金磚國家和非洲在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域合作”對話會，共同探討了雙方開放合作的實現(xiàn)路徑。

2014年7月，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第六次會晤將金磚國家的互惠合作拓展到了拉美。作為第六次會晤的主要議程之一，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人同拉美國家領(lǐng)導(dǎo)人圍繞“包容性增長的可持續(xù)解決方案”主題舉行了對話會，為雙方展示彼此友好合作的政治意愿以及實現(xiàn)金磚國家和拉美兩個大市場之間的對接搭建了平臺。金磚國家和拉美國家都是新興市場和發(fā)展中國家，發(fā)展?jié)摿薮?，合作前景廣闊。將金磚國家合作輻射到拉美國家既有利于挖掘雙方合作的動力和潛力，也有利于促進雙方合作的長遠(yuǎn)發(fā)展。

2015年7月，在金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第七次會晤期間，金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人同上海合作組織成員國和觀察員國、歐亞經(jīng)濟聯(lián)盟及受邀國領(lǐng)導(dǎo)人和國際組織負(fù)責(zé)人圍繞提高人民福祉這一主題舉行對話會，并在加強政治、經(jīng)濟和人文等領(lǐng)域的交流上達成廣泛共識。這次會晤再次拓展了“金磚國家+”的互惠合作模式，將金磚國家與外部世界的互惠合作延伸到歐亞大陸成員。歐亞大陸擁有豐富的資源和眾多的新興市場與發(fā)展中經(jīng)濟體。金磚國家同該地區(qū)國家擁有相似的發(fā)展任務(wù)和戰(zhàn)略目標(biāo)，兩者之間的合作有利于實現(xiàn)各自互聯(lián)互通戰(zhàn)略的對接，促進共同發(fā)展。

可見，金磚國家合作不是封閉、排他性的，而是開放、包容的。這種開放包容的互惠合作不僅為全面提升金磚國家在國際和地區(qū)事務(wù)中的影響力開拓了更加廣闊的空間，也為區(qū)域和全球治理機構(gòu)創(chuàng)新合作模式提供了借鑒。

積極開拓與新興領(lǐng)域的治理

在世界各國參與全球治理進程中，隨著技術(shù)進步帶來新興領(lǐng)域的開發(fā)，一些新的全球性問題不斷涌現(xiàn)。金磚國家不僅積極參與傳統(tǒng)全球問題的治理，還積極應(yīng)對全球面臨的新問題和新挑戰(zhàn)，并由此展現(xiàn)了金磚國家參與全球治理的積極能動性和引領(lǐng)作用。目前，金磚國家積極參與和引領(lǐng)新興領(lǐng)域的治理主要表現(xiàn)在互聯(lián)網(wǎng)治理和外空治理方面。

在網(wǎng)絡(luò)治理方面，金磚國家尋求開展彼此間務(wù)實合作，以應(yīng)對全球共同面對的網(wǎng)絡(luò)安全挑戰(zhàn)?；ヂ?lián)網(wǎng)是全球資源，各國應(yīng)平等參與全球網(wǎng)絡(luò)的演進和運行，但由于技術(shù)方面的差距，世界各國并沒有平等地分享這一資源給人類發(fā)展帶來的好處。并且，部分國家、組織和個人還利用信息通信技術(shù)以及互聯(lián)網(wǎng)進行大規(guī)模電子監(jiān)控和個人數(shù)據(jù)搜集，甚至從事跨國有組織犯罪，發(fā)展進攻型手段和實施恐怖活動等。這使得全球網(wǎng)絡(luò)治理迫在眉睫。鑒于當(dāng)前全球范圍的統(tǒng)一行動仍面臨諸多障礙，金磚國家率先啟動了這一領(lǐng)域的合作。2015年金磚國家領(lǐng)導(dǎo)人第七次會晤決定建立金磚國家信息通信技術(shù)合作工作組，并通過加強五國之間包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的信息通信技術(shù)領(lǐng)域合作推動在該領(lǐng)域制定負(fù)責(zé)任的國家行為準(zhǔn)則、規(guī)范和原則。與此同時，金磚國家信息通信技術(shù)使用安全專家工作組將在以下領(lǐng)域開啟合作：關(guān)于使用信息通信技術(shù)過程中安全問題的信息和最佳實踐分享、打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪有效協(xié)調(diào)、成員國間聯(lián)絡(luò)點建立、現(xiàn)有計算機安全事件響應(yīng)小組內(nèi)的合作、聯(lián)合研發(fā)有關(guān)項目、能力建設(shè)、國際準(zhǔn)則、原則和標(biāo)準(zhǔn)制定。

在外空治理方面，金磚國家為實現(xiàn)外空活動安全做了大量工作，提出了符合各方利益的治理原則，發(fā)揮了建設(shè)性作用。目前，國際社會對于外空的開發(fā)和利用仍未建立完善的國際規(guī)則體系，外空的治理仍處于相對無序狀態(tài)。金磚國家主張外空的開發(fā)和利用應(yīng)完全用于和平目的，并且不論各國的經(jīng)濟或科技發(fā)展水平，各個國家都能從中受益。為了防止外空軍備競賽，金磚國家積極推進談判締結(jié)一項或多項旨在防止外空軍備競賽的國際協(xié)定，支持以中國與俄羅斯提交的“禁止在外空放置武器、對外空物體使用或威脅使用武力條約”更新草案等為基礎(chǔ)開展實質(zhì)性的裁軍談判。

總之，作為全球治理的新興力量的代表，金磚國家不僅以公認(rèn)的國際法準(zhǔn)則為前提積極參與全球治理，維護現(xiàn)有全球治理體系的穩(wěn)定，還積極推進國際合作和全球治理模式的創(chuàng)新，在一定程度上發(fā)揮了引領(lǐng)作用，為完善和創(chuàng)新全球治理做出了積極貢獻。

【本文為作者主持的國家社會科學(xué)基金項目“未來十年金磚國家合作的發(fā)展趨勢及影響因素研究”（項目編號：15BGJ051）的階段性成果】

（作者系中國社會科學(xué)院世界經(jīng)濟與政治研究所副研究員）

（責(zé)任編輯：魏銀萍）