如何辨證地看土地問題

華生

還在深冬，新一輪農(nóng)村土地制度改革試點春潮就已涌動。中央全面深化改革領導小組第七次會議讓這個春潮更加激蕩，會議審議了《關于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農(nóng)村土地改革“三箭齊發(fā)”，標志著新一輪土改大幕正在開啟。民間對政策的話題討論集中在土地能否私有化？土地私有化又將給居民帶來哪些影響？

土地權的現(xiàn)狀

從今天的現(xiàn)實情況看，城市居民大多都購買了商品房，一般都擁有房產(chǎn)證和土地使用權證。土地雖然現(xiàn)在是70年使用權，但“物權法”已經(jīng)明確到期可以自動延續(xù)?，F(xiàn)在這兩證的交易、抵押是自由的，只差占有永久性那一層紙。

農(nóng)村土地的情況則反過來。土地承包到戶以后，先是20年、30年不變，后來改成永久不變。中央政策又規(guī)定土地承包之后，“增人不增地，減人不減地”，這就是說分了一次就定了，人口變動也不再重分，新的集體成員不再擁有土地承包權，也就是等于土地一次性家庭私人占有。目前還正在確權頒證，確權到戶到人，將這種家庭占有固定化、法規(guī)化。從這個角度看，農(nóng)地的家庭永久私人占有已逐步變?yōu)楝F(xiàn)實，只差交易自由的那一步就達到完全私有?，F(xiàn)在受到政策大力推動的農(nóng)地流轉雖然還不允許一次性出售，但也是朝交易自由方向上前進。

這樣看來，城市居民只差永久性占有這最后一步，農(nóng)村居民只差交易自由這最后一步，城鄉(xiāng)居民的用地就實質上私有化了。

在城鄉(xiāng)結合部，許多集體經(jīng)濟組織依靠土地資源實力強大，但面對城鎮(zhèn)化后的新情況，許多組織也是將擁有土地的集體經(jīng)濟組織股份化，將股份分解到人。這樣也就等于間接將土地權利私有化。擁有土地的就不再是村而是股份企業(yè)了。這種集體資產(chǎn)和土地的股份化，現(xiàn)在也被寫進了最新的文件。

綜合這幾個方面，我們今天的改革實踐中，實際上已將土地一步步私有化。這就如張五常教授所指出的，有些國家和地區(qū)的土地所有權是國家或女王的，但國民擁有完整的使用權、收益權和轉讓權，這時名義上的所有權可以變得不重要。

那么，土地私有化究竟能帶來和改變什么，以及其中的利弊得失。

土地私有對城市居民的影響

房產(chǎn)保有稅將提上日程

首先看城市居民。土地私有將使擁有商品房的城市居民，將手中的土地使用權變?yōu)橥恋厮袡?，現(xiàn)行70年使用期的規(guī)定也將隨之消失。不過這除了可以消除房屋所有人，原本對70年后續(xù)期是否繳費的擔心外，并沒有多少實際意義。因為現(xiàn)在人們習慣稱呼他們手中的房屋和土地兩證為產(chǎn)權證，土地使用權變?yōu)樗袡嗖⒉荒軒韺嶋H的收益。

從市場估值來看，現(xiàn)在市場對70年使用權到期是否繳費續(xù)期的問題并不敏感，很少有人真地認為政府會在，或敢在70年到期后收取高額費用。故在二手房交易中，對交易房產(chǎn)的土地使用剩余年限問題，幾乎不在買賣雙方的考慮中，市場主要根據(jù)交易房產(chǎn)的位置、質量等定位，并不在意使用權的剩余年限。

土地使用權證變?yōu)楫a(chǎn)權證，并不能給房產(chǎn)主帶來額外市場收益，但可能給產(chǎn)權人帶來一個潛在的利益退讓。這就是失去了反對征收房地產(chǎn)保有稅的依據(jù)或借口。按照西方國家房地產(chǎn)市場價值百分之一點幾交納保有稅的情況看，這等于幾十年納稅的錢可以重買一次自己的房產(chǎn)。僅將土地使用權證改個所有權證的名字，就要名正言順地交這么多錢，顯然這并不劃算。

所有權實際影響有限

那么，是否有了土地所有權證，就可以在上面多建房子補回來呢？遺憾的是這肯定也不行。依城市居民的一般法律常識，他們大都知道在自家的土地上也不能隨便建房子，土地使用權證變?yōu)樗袡嘧C在這方面也幫不上忙。

但至少我們可以抗拒強拆了？也不盡然?，F(xiàn)代國家一般都規(guī)定了為了公共利益可以有償征用私人土地和房產(chǎn)。而且麻煩在于，公共利益的規(guī)定通常都比較寬泛，有賴于立法和司法部門的解釋。

例如，舊城區(qū)的更新改造在多數(shù)國家都被列為公共利益范疇。即便是在土地資源豐富并具有私有財產(chǎn)保護傳統(tǒng)的美國，1954年在華盛頓哥倫比亞地區(qū)的舊城改造再發(fā)展計劃，需要征收拆除私人房產(chǎn)而引起系列訴訟時，美國最高法院最終也是通過裁定，認為這個區(qū)域的更新改造計劃符合公共利益，那么這個區(qū)域的整體征收拆除就是合法的，私有財產(chǎn)的產(chǎn)權人無權拒絕。

這個美國最高法院全體大法官一致通過的裁定成為后來類似案件的基礎，因而被認為具有里程碑式的意義。

我國臺灣地區(qū)的“土地征收條例”第四條更是將新城區(qū)開發(fā)、舊城區(qū)改造及所有土地用途改變均列為公益征地范圍?？梢娝饺素敭a(chǎn)并非是阻止征收拆除的最后屏障。實際上在私人財產(chǎn)的保護方面，每當涉及到公共利益的考量時，立法機構的民主決策和政治博弈往往更重要。

綜上所見，將土地使用權證改為所有權證對城市居民影響有限，政府也只是將已頒布可自動延期的法律提前一次性兌現(xiàn)即可。城市居民獲得了土地所有權的心理滿足，政府計劃推行的房地產(chǎn)保有稅等市場化改革措施阻力會更小。如果這真是一種皆大歡喜的帕累托改進，其實可以是一個政策選項。

土地私有又會給農(nóng)村帶來什么？

集體所有制作用減弱

盡管中國今天實行的集體所有制下的土地家庭承包存在著缺陷和不足，但在農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)化、城市化轉型的早期階段，這層集體所有制外殼大大抑制了土地占有的兩極分化，使中國在改革開放35年后，仍然保持著世界上農(nóng)戶最平均占有使用和獲益的土地制度，這是不可否認的。

隨著城市化過程的演進，集體所有制的淡化、解體和消失是一個自然和不可避免的過程。這首先是因為在現(xiàn)代社會中農(nóng)業(yè)的地位和產(chǎn)出份額都在急劇下降。土地從農(nóng)民生存的唯一根基演變?yōu)楸姸嗌娣绞街?。占有或擁有較多農(nóng)地（如一到兩百畝）已經(jīng)不是發(fā)財致富的標志。

現(xiàn)在歐美的農(nóng)地，大多只在幾千元到幾萬元一畝。即便在人少地多的美國，擁有幾千上萬畝土地的農(nóng)場主一般也只是中產(chǎn)階級的代名詞。在人多地少的亞洲，即便到了后城市化階段，農(nóng)業(yè)人口只占總人口百分之幾（如日本、韓國和我國臺灣），專業(yè)農(nóng)戶（因為東亞人口土地資源關系使得農(nóng)戶一般規(guī)模太小，很難稱得上是家庭農(nóng)場）更是一般平民階層的稱謂。故而隨著城市化的演進，農(nóng)村土地私有，并不會造成貧富的嚴重分化。

我國農(nóng)村集體土地所有制會走向消亡不僅是因為現(xiàn)行“增人不增地，減人不減地”及農(nóng)戶土地確權頒證的政策助推，也因為隨著農(nóng)民人口在城市化過程中不斷減少和農(nóng)戶經(jīng)營規(guī)模的擴大，原先的集體不斷虛化，必然讓位于最后務農(nóng)的少量農(nóng)戶。

政策要謹慎，逐步在推進

目前政策提出農(nóng)村集體土地所有制實行所有權、承包權和經(jīng)營權的分置，聽起來復雜，其實很簡單。因為承包權即占有使用權的固定化就自然使所有權虛置，而今后隨集體中農(nóng)戶數(shù)量的不斷減少，承包權就與所有權重合。而所謂經(jīng)營權只是承包使用權的出租，即只允許使用權按時間出租而不準一次性出售。這個政策考慮和規(guī)定，在目前城市化推進尚在中期、土地規(guī)劃和法治建設還很薄弱、城市戶籍制度改革尚待開展的情況下，有一定積極意義。況且隨著出租期的簽長，出租（即所稱經(jīng)營權流轉）與以租代售并無本質區(qū)別，因此農(nóng)地流轉這種禁令的最終取消一定是市場經(jīng)濟發(fā)展的必然。

綜上所述，真正的農(nóng)地即限于農(nóng)業(yè)用途的土地，這些年來的實際政策導向已經(jīng)向土地的農(nóng)戶私有大步邁進。只是農(nóng)地的農(nóng)戶所有權和自由交易的步伐是受到調節(jié)和限制的。

這里包含的一個合理邏輯是，如果土地私有和自由交易的改革超前于城市化進程與戶籍制度改革，會造成失地流民進退兩難的困境，從而加劇城市化轉型期的結構摩擦與社會失衡，所以在政策上要小心從事。但從市場經(jīng)濟的發(fā)展方向來看，讓耕者有其田，實現(xiàn)農(nóng)戶的土地私有，同時在各種產(chǎn)前產(chǎn)后乃至播種收割中，發(fā)展合作經(jīng)濟和股份經(jīng)濟協(xié)作，是改革題中應有之義。

農(nóng)地的私有化和自由交易還有利于促進農(nóng)地的適度集中。因為當購買農(nóng)地與購買其他資產(chǎn)股權一樣方便時，買賣農(nóng)地就成為一般的正常市場交易和選擇行為，人們也無須擔心一旦賣出就無緣再擁有土地，小塊不經(jīng)濟的土地出售就會大量出現(xiàn)，從而有利于農(nóng)田合理化整理和規(guī)模經(jīng)營。

實際上，目前這種以固定貨幣租金或實物形式的土地流轉，有利于工商資本而不利于農(nóng)村土地向留守的農(nóng)戶集中，因為它對于資本實力和經(jīng)營規(guī)模都有限的留守農(nóng)戶來說負擔太重。

正確的政策導向應當是鼓勵移居城市的農(nóng)民將家鄉(xiāng)土地出售給留守農(nóng)戶，政府并對留守農(nóng)戶購買土地提供財政金融支持。這才是發(fā)展我國條件下的現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和縮小城鄉(xiāng)差距的道路和方向。

警惕土地暴富陷阱

二戰(zhàn)以后無論是發(fā)達國家的后城市化建設，還是發(fā)展中國家追趕式的城市化轉型，已經(jīng)沒有土地所有者完全靠市場自發(fā)實現(xiàn)城市化的案例。

由于城市化是一個國家的絕大部分人口改變職業(yè)和居住地的遷移過程，因而大部分土地因規(guī)劃和市場因素并不怎么升值，只有城市周圍這一小部分土地會因城市發(fā)展、人口聚集和公共品集中投入而巨額升值。因此，土地所有人利用土地爭取經(jīng)濟利益最大化的努力，并不會使廣大非城郊農(nóng)民富裕，而只會讓一小部分城郊原住民和地產(chǎn)囤積商暴富。占人口多數(shù)的外來遷移打工者無地無房，土地的市場化升值會自動落在城郊土地所有人和囤積者頭上，這才是后發(fā)國家城市化轉型中的土地陷阱與真正挑戰(zhàn)。

中國的城市化走的是一條相當獨特的道路。在過去相當一段時間中，它依靠土地公有制、廉價外來勞動大軍和壓低對失地農(nóng)民的補償，實現(xiàn)了城市規(guī)模的迅速擴張和工業(yè)化的奇跡。但也留下了城市建設追求政績、貪大求洋的沉重包袱，和對外來移居就業(yè)人口的巨額欠賬。

這樣當近年來由于新增勞動人口銳減、移居不定居形成的人力資本，特別是其代際升級受阻的弊病顯露、城郊原住民權利要求上升的合力下，各地政府普遍陷入了債務泥潭，工業(yè)化城市化的步伐日益沉重。顯然，如果沒有改革和體制上的重大突破，情況還會出現(xiàn)進一步的惡性循環(huán)。

應當說，土地私有化和自發(fā)城市化的呼聲，就是在這個背景下越來越高。如前所述，本來多種土地所有制共存是現(xiàn)今絕大多數(shù)市場經(jīng)濟國家的普遍情況。實現(xiàn)市場化改革的中國，允許一部分土地私有，恐怕遲早也是改革和市場經(jīng)濟發(fā)展的大趨勢。

但是，希望通過土地私有和產(chǎn)權人追求經(jīng)濟利益最大化的自由交易和自由開發(fā)，去自發(fā)實現(xiàn)城市化則肯定是一條死胡同。因為生態(tài)和人文環(huán)境質量難以進行產(chǎn)權界定，市場自身無法決定每塊土地的最佳用途和建筑容積率。因此，土地能否私有，與土地能夠按照自己的意志去使用搞建設完全是兩回事。

土地制度要與變化同步

從長期來看，我國土地產(chǎn)權制度改革的前景，城鄉(xiāng)居民都將擁有同等的實質產(chǎn)權，即土地使用權、收益權、交易權，或者是城鄉(xiāng)居民用地和農(nóng)用地的私有，這樣城鄉(xiāng)居民也都平等地擁有對土地的所有權。而那種城市居民沒有土地所有權、只有農(nóng)民可以擁有土地的制度安排，則無論其在過去和今天發(fā)揮過怎樣的歷史作用，從趨勢上看，恐怕是會逐步消亡的。

我國現(xiàn)行的土地產(chǎn)權和管理制度亟待進一步改革，但并非批評者眼中的那樣不堪。農(nóng)村集體所有制循序漸進的改革也不失有積極意義。土地私有不是禁忌但也不是靈丹妙藥。

如果真去模仿擴展深圳模式，即由少量原住民擁有城市的土地和房屋，富裕的只會是一小部分人，而根本無助于占人口多數(shù)的外來打工者安居融入和市民化。

而各種土地制度都要去回答發(fā)展中國家城市化轉型的實質性挑戰(zhàn)，即如何能將一個國家的大多數(shù)人口，平穩(wěn)和體面地從傳統(tǒng)農(nóng)村農(nóng)業(yè)轉移到更高產(chǎn)出的現(xiàn)代工業(yè)和城市經(jīng)濟，住有所居，享受平等的公共品服務，而農(nóng)村留守農(nóng)戶能耕者有其田、規(guī)模經(jīng)營，無需承受長期租用他人土地的負擔壓力，從而同步實現(xiàn)工業(yè)化、城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉變。

沿著這條道路，以后農(nóng)民可以自由進城落戶，市民也可以自由選擇歸農(nóng)耕作的前景也就不會遙遠。

[編輯 王宇航]

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