中國自貿(mào)區(qū)的四大突破

梅新育

【摘要】今天的自貿(mào)區(qū)是中國在全球化經(jīng)濟競爭中主動開展的一場攻守兼?zhèn)涞脑囼?，自貿(mào)區(qū)在探索中完全有可能成為國際模板。隨著第二批三個自貿(mào)區(qū)投入運行，我們對這一點還會看得越來越清晰。

【關(guān)鍵詞】自貿(mào)區(qū) 經(jīng)濟特區(qū) 開放

【中圖分類號】F720

【文獻標(biāo)識碼】A

上海自貿(mào)區(qū)運行已逾一年，第二批的天津、廣東、福建三個自貿(mào)區(qū)陸續(xù)掛牌運行，再度引燃了國內(nèi)外對中國自貿(mào)區(qū)的關(guān)注熱情。我國設(shè)立的這四家自貿(mào)區(qū)本質(zhì)上是旨在發(fā)展開放經(jīng)濟的經(jīng)濟特區(qū)的一種，就開放程度而論，自貿(mào)區(qū)堪稱經(jīng)濟特區(qū)“終極版”。由于厚積薄發(fā)，廣泛汲取世界成功經(jīng)驗，中國的經(jīng)濟特區(qū)實驗取得了舉世聞名的巨大成功。時至今日，與最初觸發(fā)我們學(xué)習(xí)效仿的臺灣地區(qū)相比，中國大陸的經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)早已青出于藍(lán)。各類經(jīng)濟特區(qū)不僅為數(shù)眾多、規(guī)模宏大，而且種類繁多，出口加工區(qū)、保稅區(qū)、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、邊貿(mào)區(qū)……，對全世界經(jīng)濟特區(qū)種類的豐富發(fā)揮了重要作用。雖然存在發(fā)展不成功甚至堪稱失敗的個案，但就總體而言，各類經(jīng)濟特區(qū)對中國大陸經(jīng)濟社會發(fā)展發(fā)揮了不可替代的作用，不僅深圳在短短30余年里成為擁有千萬人口和強大高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)、充滿活力金融服務(wù)業(yè)的大都市，老城市的各類特區(qū)、試驗區(qū)也成為本地舊貌換新顏的發(fā)動機。隨著其它國家學(xué)習(xí)、引進中國經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)經(jīng)驗者日增，隨著中國在海外投資建設(shè)五十個“深圳”（海外中國經(jīng)貿(mào)合作區(qū)）的計劃逐步鋪開落實，中國經(jīng)濟特區(qū)建設(shè)會日益具有國際意義。

突破一：從單純“與國際慣例接軌”轉(zhuǎn)向“推動規(guī)則演化”

與改革初期設(shè)立的經(jīng)濟特區(qū)城市相比，今天的自貿(mào)區(qū)雖然同屬經(jīng)濟特區(qū)，但類別不同，其建立的基礎(chǔ)、發(fā)揮的功能都不一樣。且不提最初的經(jīng)濟特區(qū)不涉及政府管理體制的改革，今天的自貿(mào)區(qū)則是一塊以提升開放經(jīng)濟為切入點，進而全面改革政府管理體制的試驗田；先從建立的歷史條件和基礎(chǔ)來看，當(dāng)初的四大經(jīng)濟特區(qū)城市是在開放經(jīng)濟發(fā)展的初級階段設(shè)立的，當(dāng)年中國無論是經(jīng)濟總量還是外貿(mào)總量在全世界都不算領(lǐng)先。正因為如此，當(dāng)初的經(jīng)濟特區(qū)是處于被動吸納地位的“與國際慣例接軌”的實驗，今天的自貿(mào)區(qū)則是中國在全球化經(jīng)濟競爭中主動開展的一場攻守兼?zhèn)涞脑囼灐?/p>

從“守”的角度來看，在美歐處心積慮企圖借助《跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)定》（TPP）等他們主導(dǎo)的區(qū)域經(jīng)濟一體化進程架空世貿(mào)組織多哈回合談判的背景下，通過自貿(mào)區(qū)這樣的高標(biāo)準(zhǔn)開放經(jīng)濟試驗田，我們要驗證自己有能力經(jīng)受住高標(biāo)準(zhǔn)的開放經(jīng)濟競爭，并在其中脫穎而出；在中國經(jīng)濟面臨勞動力、土地等成本全面上漲的壓力下，我們要證明中國經(jīng)濟有能力通過改革改進公共服務(wù)，激發(fā)創(chuàng)新活力，保持持續(xù)發(fā)展的動能，并躍上新臺階，而不會如同許多一度起飛的新興市場那樣最終落得個起飛夭折的命運。從“攻”的角度來看，我們要憑借自貿(mào)區(qū)這樣的開放經(jīng)濟最前沿、新高地去爭奪國際經(jīng)濟運行中的主導(dǎo)權(quán)，去推進我們從單純的“與國際慣例接軌”轉(zhuǎn)向“推動規(guī)則演化”。

對于中國而言，單純“與國際慣例接軌”的時期正在過去，我們越來越需要趟出自己的路。我們要明確意識到，盡管外界人們普遍將上海自貿(mào)區(qū)稱作“再造一個香港”，而且上海需要繼續(xù)向香港學(xué)習(xí)的地方確實還不少，但我們現(xiàn)在與當(dāng)年單純“與國際慣例接軌”時候不同，這個自貿(mào)區(qū)在探索中完全有可能成為國際模板，這一點有可能成為其超越香港的地方。中央決策層對上海的期望定位不僅僅是“中國的上?！保沂恰皷|亞的上?！?，乃至“世界的上海”。隨著國內(nèi)外政治經(jīng)濟形勢的變化，隨著第二批三個自貿(mào)區(qū)投入運行，我們對這一點還會看得越來越清晰。

從外部承諾來看，當(dāng)初我們設(shè)立經(jīng)濟特區(qū)時不需要考慮任何對外承諾，因為我們沒有加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定，也沒有與其它經(jīng)濟貿(mào)易大國簽署雙邊、區(qū)域自由貿(mào)易協(xié)定；今天我們設(shè)立自貿(mào)區(qū)時必須考慮其與世貿(mào)規(guī)則是否兼容，考慮它是否有助于我們的世貿(mào)戰(zhàn)略和區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略?？梢源_定的是，創(chuàng)辦自貿(mào)區(qū)這一新的經(jīng)濟特區(qū)“終極版”，與世貿(mào)組織多邊規(guī)則并無矛盾。中國加入世貿(mào)組織議定書與《WTO協(xié)定》對我國特殊經(jīng)濟區(qū)及其補貼的規(guī)定并沒有禁止設(shè)立新的特區(qū)或新特殊經(jīng)濟區(qū)。我們的自貿(mào)區(qū)可望為我們的區(qū)域經(jīng)濟一體化戰(zhàn)略提供一個重要平臺。

突破二：產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容的轉(zhuǎn)變

在產(chǎn)業(yè)發(fā)展內(nèi)容方面，我們最初設(shè)立的經(jīng)濟特區(qū)主要是傳統(tǒng)勞動密集型產(chǎn)業(yè)的出口加工區(qū)；時至今日，我們早已是世界第一制造業(yè)大國，是產(chǎn)出占全世界1/3的頭號裝備工業(yè)大國，是全世界頭號高新技術(shù)產(chǎn)品制造和出口大國。在這種條件下，我們今天設(shè)立的自貿(mào)區(qū)重點發(fā)展的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容是服務(wù)業(yè)，特別是生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)，以進一步夯實我國實體經(jīng)濟部門基礎(chǔ)，并提升我國金融服務(wù)業(yè)競爭力。

發(fā)展金融服務(wù)業(yè)的討論已經(jīng)很多，在這里需要重點強調(diào)對制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的提升。制造業(yè)發(fā)達(dá)的城市申請自貿(mào)區(qū)，可以圍繞推進本地制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)來做文章。許多大企業(yè)的境外總部或境外兄弟公司均有將維修、檢測、物流、倉儲等非核心業(yè)務(wù)外包的設(shè)想和需求，這些地方應(yīng)積極發(fā)展有利于制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，像支持生產(chǎn)企業(yè)一樣支持現(xiàn)代服務(wù)業(yè)企業(yè)。參照生產(chǎn)企業(yè)外發(fā)維修、外發(fā)檢測的辦法，準(zhǔn)許特殊監(jiān)管區(qū)內(nèi)的貿(mào)易、高端物流企業(yè)整體接包維修、檢測、物流、倉儲、貿(mào)易代理業(yè)務(wù)后，將一部分維修、檢測業(yè)務(wù)外發(fā)區(qū)外制造型企業(yè)完成。這一做法可先在一定范圍內(nèi)試點，取得經(jīng)驗后逐步推廣。如果該措施試點成功，將極大促進這些地區(qū)商貿(mào)物流企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高這些城市及周邊地區(qū)制造型企業(yè)生產(chǎn)效率，提高企業(yè)經(jīng)濟效益。

突破三：從單向開放轉(zhuǎn)向全方位開放

在開放方向上，最初的經(jīng)濟特區(qū)基本上是單向開放，擴大出口，嚴(yán)格管制進口，特別是生活消費品進口；今天的自貿(mào)區(qū)則是全方位開放，擴大進口和對外投資成為其發(fā)展的亮點，我們期望自貿(mào)區(qū)成為我們大力發(fā)展雙向投資的重要平臺，希望通過發(fā)展內(nèi)外分離型離岸金融業(yè)務(wù)使得自貿(mào)區(qū)成為全球性的資本流動中轉(zhuǎn)站，消費品進口業(yè)務(wù)則成為許多消費者關(guān)注自貿(mào)區(qū)的焦點。

中國在國際經(jīng)濟體系中地位提升的表現(xiàn)正日益從商品輸出轉(zhuǎn)向資本輸出，自貿(mào)區(qū)可以為中國的資本輸出提供一個開放的平臺。特別是在“一帶一路”成為全國和世界關(guān)注的經(jīng)濟發(fā)展焦點、基礎(chǔ)設(shè)施又成為“一帶一路”突破口的情況下，利用國內(nèi)自貿(mào)區(qū)的自由貿(mào)易賬戶制度，建立推行離岸公司制度，與國內(nèi)資本市場相結(jié)合，有著巨大的發(fā)展?jié)摿?。如我國在海外開展BOT等特許經(jīng)營形式的基礎(chǔ)設(shè)施投資發(fā)展?jié)摿艽?，我國在海外使領(lǐng)館的經(jīng)商處對此也很關(guān)注，但這類項目通常要延續(xù)二三十年，許多投資者擔(dān)心風(fēng)險太大而裹足不前。一個解決辦法是在國內(nèi)上海、前海/橫琴等自貿(mào)區(qū)設(shè)立離岸公司作為海外基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營項目投資主體，在長達(dá)二三十年的運營期內(nèi)，投資者倘若遭遇流動性風(fēng)險，可以將此離岸公司股權(quán)在國內(nèi)多層次產(chǎn)權(quán)市場上比較便利地轉(zhuǎn)讓。有了比較便利的退出渠道，最初的投資者在決定投資時顧忌就會減少許多，這樣操作也可以規(guī)避東道國國內(nèi)對外資股權(quán)轉(zhuǎn)讓的大部分限制。

突破四：自貿(mào)區(qū)是發(fā)展龍頭而非扶貧項目

與最初的四個經(jīng)濟特區(qū)一樣，拿到自貿(mào)區(qū)的“門票”不等于成功的“保票”。突破性政策不是一個地方發(fā)展起來的充分條件。一個地方的干部、民眾和各界精英如果把眼光都盯在發(fā)達(dá)地區(qū)的政策、待遇上面，抱怨、訴說的都是自己沒有政策、待遇，聲稱自己有了政策就能搞起來，那么，這種心態(tài)本身就足以證明這個地方發(fā)展不起來，不可能成為龍頭地區(qū)。

各個地方求發(fā)展的熱情當(dāng)然是好事，但辦好事也要從實際出發(fā)，不是目標(biāo)越好高騖遠(yuǎn)就越好。如果心態(tài)不調(diào)整，現(xiàn)在自貿(mào)區(qū)熱可能淪為“制度套利”爭奪戰(zhàn)，因為有太多的地區(qū)、甚至是完全不具備基本經(jīng)濟條件的地區(qū)一窩蜂申辦自貿(mào)區(qū)，而且側(cè)重點都放到了爭取各類優(yōu)惠政策上面，卻把自貿(mào)區(qū)試驗初衷的重心——改革置諸腦后，更完全不顧他們所爭取的東西可能帶來的負(fù)面后果。這樣的“制度套利”爭奪戰(zhàn)，可能有助于某些投機者唾手而得一時之暴利，有助于某些官員個人輕易拿下一時的“業(yè)績”，但對于這個地區(qū)乃至全國的可持續(xù)發(fā)展卻并無積極意義。

申請自貿(mào)區(qū)，首先還是自身經(jīng)濟實力要達(dá)到一定程度，特別是外向經(jīng)濟發(fā)展要有一定規(guī)模和水平。如果本身外向經(jīng)濟規(guī)模就很小，那樣申報自貿(mào)區(qū)，大馬拉小車，實際上非常浪費。任何事物都是一分為二的，自貿(mào)區(qū)不僅有可能因為設(shè)置和功能定位不當(dāng)而扭曲市場運行，而且需要額外的特殊監(jiān)管體系；因此，一個運行良好的自貿(mào)區(qū)在管理方面需要巨大的固定成本，只有分?jǐn)偟揭?guī)模巨大的對外經(jīng)貿(mào)上為之服務(wù)，才能取得規(guī)模效益。否則，投入運行的自貿(mào)區(qū)要么因成本過高而始終發(fā)展不起來，要么就是放任自流，以至于自貿(mào)區(qū)淪為擾亂本地區(qū)乃至全國經(jīng)濟秩序的“重災(zāi)區(qū)”。因此，需要強調(diào)，自貿(mào)區(qū)是改革開放的龍頭和試驗田，不是扶貧計劃。

（作者為商務(wù)部國際貿(mào)易經(jīng)濟合作研究院研究員）

【參考文獻】

①張鴻：《關(guān)于中國實行自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略的思考》，《國際貿(mào)易》，2009年第3期。

責(zé)編/ 張夏夢 美編/于珊