行政公益訴訟試點(diǎn)亟待解決的幾個(gè)問(wèn)題

應(yīng)松年

【摘要】十八屆四中全會(huì)后，行政公益訴訟問(wèn)題迅速成為輿論關(guān)注的熱點(diǎn)。學(xué)術(shù)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)主要是制度構(gòu)建中可能面臨的問(wèn)題及解決方案，而必要性與可行性問(wèn)題則退居其次。當(dāng)前，試點(diǎn)工作啟動(dòng)在即，無(wú)論是相關(guān)的基礎(chǔ)理論，還是具體的程序制度、機(jī)制，都面臨著不少亟待解決的問(wèn)題。

【關(guān)鍵詞】 行政公益訴訟 制度建構(gòu) 試點(diǎn)

【中圖分類號(hào)】D92 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

在行政訴訟法修改過(guò)程中，是否規(guī)定行政公益訴訟制度是一個(gè)貫穿修訂論證全過(guò)程、引起持續(xù)而熱烈爭(zhēng)議的熱門話題。爭(zhēng)議點(diǎn)主要集中在兩個(gè)方面：一是關(guān)于必要性與可行性；二是關(guān)于制度具體構(gòu)建的問(wèn)題，其中第一個(gè)方面是問(wèn)題的焦點(diǎn)。十八屆四中全會(huì)明確提出“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，習(xí)近平總書記在全會(huì)上還專門就這一問(wèn)題作了說(shuō)明，闡述了提出這一構(gòu)想的緣由以及構(gòu)建這項(xiàng)制度的一些基本考慮，包括案件的范圍、主要程序等。這之后，結(jié)合著會(huì)議文件的解讀和貴州金沙縣“行政公益訴訟第一案”等相關(guān)個(gè)案的宣傳，行政公益訴訟問(wèn)題迅速成為輿論關(guān)注的熱點(diǎn)，但學(xué)術(shù)爭(zhēng)議的焦點(diǎn)卻發(fā)生了明顯的轉(zhuǎn)變：制度構(gòu)建中可能面臨的問(wèn)題及解決方案成為大家關(guān)注的新焦點(diǎn)，而必要性與可行性問(wèn)題則退居其次。當(dāng)前，試點(diǎn)工作啟動(dòng)在即，無(wú)論是相關(guān)的基礎(chǔ)理論，還是具體的程序制度、機(jī)制，都面臨著不少亟待解決的問(wèn)題，以下幾個(gè)方面尤其值得關(guān)注：

十八屆四中全會(huì)之后，雖然必要性的問(wèn)題已經(jīng)無(wú)關(guān)試點(diǎn)工作開(kāi)展與否，不再是試點(diǎn)中首要的問(wèn)題，但依然是一個(gè)十分基礎(chǔ)的問(wèn)題。一方面，對(duì)必要性的認(rèn)同程度，會(huì)對(duì)試點(diǎn)工作產(chǎn)生重要影響。如果行政公益訴訟的必要性能夠逐步得到相關(guān)部門、單位和社會(huì)各界充分的認(rèn)同，試點(diǎn)工作就能得到方方面面的協(xié)調(diào)、配合和支持，就有可能順利開(kāi)展。反之，試點(diǎn)工作將困難重重。另一方面，對(duì)必要性的認(rèn)同程度，也關(guān)系到未來(lái)的立法。試點(diǎn)工作不僅是對(duì)這項(xiàng)制度的嘗試，也應(yīng)當(dāng)是一個(gè)不斷凝聚共識(shí)的過(guò)程。如果通過(guò)一定時(shí)間的試點(diǎn)，依然不能就這項(xiàng)制度的必要性凝聚起足夠的共識(shí)，其未來(lái)的發(fā)展前景恐怕也很難令人樂(lè)觀。

習(xí)近平總書記在說(shuō)明中對(duì)必要性作了清晰的闡述，明確說(shuō)明這項(xiàng)制度的提出，是因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)生活中存在的一些行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為造成對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共利益侵害或者有侵害危險(xiǎn)的案件，由于沒(méi)有適格的原告，“使其無(wú)法提起公益訴訟，導(dǎo)致違法行政行為缺乏有效司法監(jiān)督，不得促進(jìn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，加強(qiáng)對(duì)公共利益的保護(hù)”，體現(xiàn)了鮮明的問(wèn)題導(dǎo)向。

必要性中另一個(gè)層面的問(wèn)題是，為什么要賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力？從我國(guó)的憲法框架看，檢察機(jī)關(guān)是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，與行政機(jī)關(guān)又不具有隸屬關(guān)系，無(wú)論是從國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)，還是從檢察職能的性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制等方面看，檢察機(jī)關(guān)比其他現(xiàn)有的國(guó)家機(jī)關(guān)都更適合擔(dān)當(dāng)提起公益訴訟的職責(zé)。

習(xí)近平總書記在全會(huì)說(shuō)明中列舉了三類案件，即國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)等。從現(xiàn)實(shí)情況看，這些案件主要是行政行為違法損害重大公共利益、又沒(méi)有適格原告、現(xiàn)實(shí)需求也較為迫切的幾類案件。遵循這樣的標(biāo)準(zhǔn)，我們可以更加明確地確定公益訴訟范圍。建議通過(guò)列舉的方式明確可以提起行政公益訴訟的事項(xiàng)：導(dǎo)致自然環(huán)境和自然資源遭到破壞的行為；導(dǎo)致違法出讓、轉(zhuǎn)讓國(guó)有資產(chǎn)，或者非法侵占、毀壞公共財(cái)產(chǎn)的行為；導(dǎo)致食品、藥品等公共衛(wèi)生、公共安全受到危害，致使社會(huì)公眾的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)遭受到嚴(yán)重威脅的行為；導(dǎo)致行政相對(duì)人違法受益的行為；導(dǎo)致或者加劇壟斷，干擾社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的行為?？紤]給行政公益訴訟制度的發(fā)展留下空間，可設(shè)兜底條款明確：對(duì)于 “其他法律規(guī)定可以提起行政公益訴訟的情形”也可以提起公訴。

當(dāng)然，在試點(diǎn)階段，從推進(jìn)試點(diǎn)工作順利開(kāi)展考慮，案件范圍不宜一下子鋪得太大，可以根據(jù)實(shí)踐中問(wèn)題的嚴(yán)重程度和公益訴訟的必要性、緊迫性再確定一兩類重點(diǎn)案件的范圍。

此次全國(guó)人大常委會(huì)正式授權(quán)開(kāi)展檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟試點(diǎn)工作，但賦予檢察機(jī)關(guān)提起行政公益訴訟的權(quán)力，是否意味著這項(xiàng)職權(quán)由檢察機(jī)關(guān)獨(dú)享呢？修訂后的民事訴訟法已賦予相關(guān)公益社團(tuán)提起公益訴訟權(quán)利，應(yīng)當(dāng)是可以為行政公益訴訟借鑒的。在行政訴訟法就行政公益訴訟制度作出修改之前，除授權(quán)檢察機(jī)關(guān)外，在未來(lái)一段時(shí)間里，可以考慮通過(guò)某些單行法律、法規(guī)的制訂和修改，賦予消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、自然資源和環(huán)境保護(hù)等特定的公益社團(tuán)享有相關(guān)行政公益訴訟的起訴權(quán)。

關(guān)于公民個(gè)人的原告資格爭(zhēng)議一直比較激烈。我們認(rèn)為，公民個(gè)人提起行政公益訴訟的權(quán)利不能簡(jiǎn)單地從訴權(quán)的角度來(lái)理解。因?yàn)橄拗乒竦墓嬖V訟提起權(quán)，不光是防范濫訴的風(fēng)險(xiǎn)，更重要的，還是一種現(xiàn)實(shí)可行性的考慮——不當(dāng)訴訟對(duì)行政機(jī)關(guān)工作的過(guò)度干預(yù)而影響行政效率。放寬對(duì)有關(guān)公民權(quán)利救濟(jì)的起訴資格，并不必然適用于維護(hù)公共利益的起訴資格。在大陸法系國(guó)家的行政訴訟中，都采取較為嚴(yán)格的態(tài)度，存在一定程度的限制。公民、法人或者其他組織發(fā)現(xiàn)行政行為違法需要提起行政公益訴訟的，可申請(qǐng)檢察機(jī)關(guān)等有權(quán)主體提起。

關(guān)于管轄。為便于檢察機(jī)關(guān)就地調(diào)查案件情況，履行公訴的職責(zé)，在地域管轄上應(yīng)規(guī)定行政公益訴訟案件由被告所在地的人民檢察院受理，在級(jí)別管轄上則與法院的審判管轄協(xié)調(diào)一致。

關(guān)于調(diào)查權(quán)。為了證明其訴訟主張，檢察機(jī)關(guān)在辦理行政公訴案件時(shí)應(yīng)當(dāng)享有調(diào)查取證權(quán)。檢察機(jī)關(guān)在行政公訴中的調(diào)查取證權(quán)與在刑事訴訟中的調(diào)查取證權(quán)存在不同。在行政公訴中，檢察機(jī)關(guān)不應(yīng)采用刑事偵查中訊問(wèn)、搜查等帶有強(qiáng)制性質(zhì)的偵查措施和手段。

關(guān)于檢察機(jī)關(guān)提起公訴的前置程序。檢察機(jī)關(guān)提起行政公訴是抗衡行政違法的最后手段，這種方式耗時(shí)較長(zhǎng)且成本較為高昂，非確有必要不應(yīng)發(fā)動(dòng)。如果行政機(jī)關(guān)在檢察機(jī)關(guān)提起公訴前能及時(shí)糾正違法行為，行政公訴的目的即已實(shí)現(xiàn)。建立訴訟前置程序，一是能夠節(jié)約司法資源；二是體現(xiàn)了對(duì)行政自制的尊重；三是采取非訴訟形式解決社會(huì)矛盾，有利于促進(jìn)社會(huì)和諧。

關(guān)于訴訟臨時(shí)禁令制度。臨時(shí)禁令制度在我國(guó)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)領(lǐng)域已經(jīng)普遍建立起來(lái)。由于行政訴訟是一個(gè)程序繁瑣、期間較長(zhǎng)的過(guò)程，為避免違法行政行為的進(jìn)一步實(shí)施可能給國(guó)家和社會(huì)公共利益帶來(lái)無(wú)法挽回的重大損失，應(yīng)當(dāng)規(guī)定訴前臨時(shí)禁令程序。經(jīng)檢察機(jī)關(guān)、公益社團(tuán)甚至公民個(gè)人的申請(qǐng)，由法院審查決定迅即暫停該行政行為，是一種必要的訴前救濟(jì)措施和制度安排。

關(guān)于支持起訴制度。對(duì)于公益訴訟案件，各國(guó)一般均設(shè)有較為完備的支持起訴制度。根據(jù)我國(guó)有關(guān)法律，特定的組織①對(duì)于特定類型的案件也具備支持起訴的資格。在行政公益訴訟中，也可以規(guī)定檢察機(jī)關(guān)和公益社團(tuán)具備支持起訴的資格，以更好地實(shí)現(xiàn)行政公益訴訟的價(jià)值目標(biāo)。

（作者為中國(guó)政法大學(xué)終身教授，中國(guó)法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)）

【注釋】

①這類組織包括消費(fèi)者協(xié)會(huì)、工會(huì)、婦聯(lián)等。

責(zé)編/劉瑞一