地方政府購買社會工作服務(wù)的現(xiàn)實困境與創(chuàng)新之道

林寶榮

摘要：地方政府購買社會工作服務(wù)，是政府提供公共服務(wù)的有益補充和拓展，也是提升政府社會治理水平的必然要求。然而，目前我國地方政府購買社工服務(wù)還處在起步階段，面臨諸多現(xiàn)實困境。地方政府購買社工服務(wù)可能的創(chuàng)新在于：制度創(chuàng)新——完善和落實政府購買社工服務(wù)的政策體系，準確選擇購買項目；人才創(chuàng)新——加強社工人才培育，促進社工人才職業(yè)化轉(zhuǎn)化；監(jiān)管創(chuàng)新——積極扶持民間社工組織，保持民間社工組織獨立性；評估創(chuàng)新——建立第三方評估監(jiān)督機制，提升項目管理水平等。

關(guān)鍵詞：公共服務(wù)；政府職能轉(zhuǎn)變；政府購買；社會工作服務(wù)；困境；創(chuàng)新

中圖分類號：D67文獻標志碼：A文章編號：1002-7408（2015）03-0018-04

作者簡介：林寶榮（1986-），女，福建漳州人，廈門大學(xué)社會學(xué)與社會工作系博士研究生，研究方向：性別社會學(xué)、社會工作。

一、問題的提出

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變、第三部門的快速發(fā)展、專業(yè)社工作用的凸顯，政府購買社工服務(wù)日益受到學(xué)者的關(guān)注。從研究主題來看，眾多學(xué)者對政府購買社工服務(wù)的定義（王浦劬等，2010；趙一紅等，2012）、理論依據(jù)（唐詠等，2010；馬貴俠等，2014）、模式（鄭崇明等，2012；劉志鵬等，2013）、實踐（馬良燦等，2013；何華兵等，2014）等方面進行了大量的基礎(chǔ)性研究，集中回答了“何為‘政府購買社工服務(wù)’”，“‘政府購買社工服務(wù)’何為”，“如何發(fā)展‘政府購買社工服務(wù)’”等三個問題，雖然觀點、視角和切入點不盡相同，但總體上形成了具有一定共識的概括或闡述，為“政府購買社工服務(wù)”研究提供了方向和思路。

社會工作服務(wù)（本文簡稱為社工服務(wù)），既是完善現(xiàn)行公共服務(wù)制度的一種重要手段，也是社會服務(wù)體系中必不可少的組成部分。“社會工作”直譯自英語Social Work，也可稱作社會福利服務(wù)（Social Welfare Service），甚至直接稱為社會服務(wù)（Social Service）。王思斌（2006）認為“社會工作是以利他主義為指導(dǎo)，以科學(xué)的知識為基礎(chǔ)，運用科學(xué)的方法進行的助人服務(wù)活動”，并且“社會工作是充分考慮到受助人的需要及其主體性，運用盡可能有效的方法幫助受助人滿足其需要、擺脫困境的活動和過程”。根據(jù)學(xué)者代曦（2011）和陳琴（2014）有關(guān)“政府購買社工服務(wù)”的定義，筆者認為，政府購買社工服務(wù)是政府部門利用財政資金，通過公開招標，以契約化的方式向?qū)I(yè)的社工機構(gòu)購買社工服務(wù)項目或社工就業(yè)崗位，由專業(yè)的社會工作者在專業(yè)理念的指導(dǎo)下，運用專業(yè)的知識、技巧和方法為服務(wù)對象提供個人、家庭及社區(qū)的社工服務(wù)，從而實現(xiàn)履行公共服務(wù)職能的要求。

開展政府購買社工服務(wù)，是政府購買服務(wù)的范圍和領(lǐng)域不斷擴大的必然結(jié)果，也是社會需求多樣化發(fā)展的必然要求。2012年6月，民政部召開全國政府購買社會工作服務(wù)戰(zhàn)略研討會；2012年11月，民政部、財政部共同發(fā)布《關(guān)于政府購買社會工作服務(wù)的指導(dǎo)意見》；2013年12月，民政部召開全國政府購買社會工作服務(wù)推進會。中央文件明確提出要“充分認識政府購買社會工作服務(wù)的重要性與緊迫性”，“以改革創(chuàng)新精神，采取更加有力措施，加快推進政府購買社會工作服務(wù)”。當(dāng)前，作為我國政府購買服務(wù)中一個嶄新的領(lǐng)域，各基層政府開展政府購買社工服務(wù)的時間還比較短、力度還比較小、項目還比較少。對于全國大多數(shù)地區(qū)而言，還沒有實現(xiàn)政府購買社工服務(wù)從無到有的轉(zhuǎn)變；對于社會工作發(fā)展較好的廣東、上海等地，從有到優(yōu)的轉(zhuǎn)變也面臨著諸多困難。鑒于此，本文結(jié)合目前政府購買社工服務(wù)的實際情況，著重探討地方政府購買社工服務(wù)可能的創(chuàng)新，為政府購買社工服務(wù)的實踐與發(fā)展提供參鑒。

二、地方政府購買社工服務(wù)的現(xiàn)實困境

1.制度困境——制度體系尚未健全，缺乏操作細則。地方政府在推動社工服務(wù)發(fā)展方面，有關(guān)政府購買社工服務(wù)的相關(guān)政策還沒有得到落實。以福建為例，筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)：截至目前，福建省只出臺了2個地方性文件，分別是2013年印發(fā)的《廈門市政府購買和資助社會工作服務(wù)實施辦法（試行）》，以及廈門湖里區(qū)根據(jù)該辦法制定的《湖里區(qū)政府購買社會工作服務(wù)實施辦法（試行）》。政府購買社工服務(wù)對地方政府而言是一個新的嘗試，各級地方政府要想建立起一套完整、規(guī)范、具備操作性的制度體系，還有很長的路要走。在已出臺的文件中，界定的“政府購買和資助社工服務(wù)”的主要范圍是城市流動人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾等弱勢群體，滿足全體社會成員的公眾福利性質(zhì)的項目并未包括在內(nèi)。

由于政策上尚未得到相應(yīng)的落實與保障，地方政府購買社工服務(wù)在具體的實踐環(huán)節(jié)缺少依據(jù)。政府購買社工服務(wù)不同于一直以來由政府直接產(chǎn)出、供給公共服務(wù)的模式，它的參與主體包括了政府、市場和社會，多樣化的主體需要制度規(guī)范以創(chuàng)造良性運轉(zhuǎn)的局面。越是在政府購買社工服務(wù)的最初階段，越不應(yīng)該缺少有力的行政規(guī)范。在項目開展的起步階段沒有相應(yīng)的制度與標準可以遵循，這給一些想要通過降低服務(wù)標準、套取政府經(jīng)費的民間社工組織創(chuàng)造了獲取不當(dāng)利益的機會，也使得后續(xù)工作難以順利開展。而失去了通過實踐環(huán)節(jié)加以不斷改進和完善的機會，制度體系也難以走向成熟、可靠與規(guī)范。

2.人才困境——社工資質(zhì)認定較寬松，從業(yè)水平良莠不齊。2006年10月召開的十六屆六中全會已將“要建設(shè)宏大的社會工作人才隊伍”提上議程。但截至目前，即使像廣東省這樣社工服務(wù)發(fā)展較快的省份，其社會工作專業(yè)人才隊伍，特別是一線社會工作者素質(zhì)，與建設(shè)高水平、專業(yè)化的社工隊伍之間也存在很大差距。社會工作者直接面對的往往是處在困難、危機之中的服務(wù)對象，需要具備良好的職業(yè)素養(yǎng)和心理素質(zhì)，但當(dāng)前社會工作師職業(yè)資格考試設(shè)定的制度，使得一些取得證書的社會工作者缺少從事實務(wù)工作的能力。根據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，自臺灣設(shè)立社工師考試以來的平均通過率不足15%，2004年最低，僅有233%的考生及格（李倫，2012）。和臺灣相比，國內(nèi)的社會工作師資格認證，報考門檻更低，通過率更高。以湖北省為例，2013年全省助理社會工作師、社會工作師的總體通過率為2057%。助理社會工作師的通過率則更高，2008年福建省助理社會工作師的通過率達到5056%。筆者在對參加助理社會工作師考試的福建考生進行調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，實際考察的知識水平只是社會工作專業(yè)的基礎(chǔ)知識，與那些社會工作已得到廣泛認可的國家相比差距較大。

通過考試取得社會工作師證書的目的在于使社會工作者獲得與實務(wù)工作相匹配的能力結(jié)構(gòu)，但目前在考前學(xué)習(xí)和取證后繼續(xù)教育的過程中，較少有關(guān)于實務(wù)工作的培訓(xùn)與訓(xùn)練?？梢韵胍?，作為主要為弱勢群體提供服務(wù)的社會工作者，面對實踐性強的社工服務(wù)，如果不具備良好的專業(yè)素養(yǎng)和實操技能，例如與案主溝通的會談技巧、解決案主心理困惑的咨詢技巧、組織小組工作的領(lǐng)導(dǎo)技巧，服務(wù)對象本身又缺乏對社會工作的了解，就容易導(dǎo)致服務(wù)對象喪失對社會工作者的信任感，加大后續(xù)工作的阻力和難度。

3.能力困境——民間社工機構(gòu)力量薄弱，承接政府購買能力不足。民間社工機構(gòu)已經(jīng)歷了多年的培育和發(fā)展，根據(jù)民政部統(tǒng)計的數(shù)據(jù)，截至2014年12月，全國共有民辦社工服務(wù)機構(gòu)3300余家。但是長期以來，由于民辦社工機構(gòu)在進行法人登記時，需要掛靠業(yè)務(wù)主管單位，這在一定程度上增加了民辦社工機構(gòu)的登記門檻。對于社會工作類的民辦機構(gòu)，涉及的業(yè)務(wù)多與民政部門有關(guān)，往往需要民政部門擔(dān)任其業(yè)務(wù)主管單位，這又使得民辦社工機構(gòu)或多或少帶有行政色彩。在民間社工機構(gòu)創(chuàng)立、培育、發(fā)展的過程中，常常需要政府部門加以引導(dǎo)、扶持、資助，這使得民間社工機構(gòu)在管理上聽從政府部門的指導(dǎo)，不能對政策的制定和完善給出意見；業(yè)務(wù)上則限定在政策框架以內(nèi)，缺少服務(wù)創(chuàng)新機制，沒有真正意義上實現(xiàn)自主運營。從某種意義上講，當(dāng)下的民間社工機構(gòu)所開展的服務(wù)一方面成了一種以“維穩(wěn)”為本、服務(wù)購買方、“工具化”的政治實踐，另一方面也成了理論與現(xiàn)實分離、以合同和指標為導(dǎo)向、“商品化”的道德實踐。與港澳臺地區(qū)獨立自主、以實力競爭項目的民間社工機構(gòu)相比，這樣成立和運營的民間社工機構(gòu)更像是體制內(nèi)的事業(yè)單位，而不像是民辦非企業(yè)單位。

由于民間組織“去行政化”并未得到有效、實質(zhì)上的落實，使得民間社工組織發(fā)展緩慢，并且受到許多因素的影響和制約。而對于地方政府而言，想要購買優(yōu)秀的民間社工服務(wù)，卻找不到能夠承接政府購買的合適的民間社工組織，找不到能夠滿足服務(wù)對象需求、提供高水平社工服務(wù)的項目。政府職能的轉(zhuǎn)變在行政改革過程中始終居于核心地位，民間社工組織發(fā)育的遲緩，使得政府部門失去了更好服務(wù)、更低成本的社會化選擇，政府職能社會化轉(zhuǎn)變不能深入推進，“強政府、弱社會”的局面難以產(chǎn)生實質(zhì)性變化。

4.監(jiān)督困境——社工項目監(jiān)督機制不完善，效果評價程序不嚴密。政府購買社工服務(wù)基于的是合同（協(xié)議）的約定，要想使合同執(zhí)行到位，防止服務(wù)整體質(zhì)量與實際需求脫節(jié)，少不了明確和可行的監(jiān)督約束標準。當(dāng)前，各地還未建立起一套實施適當(dāng)、操作性強的評價模式，對評價指標、評價形式、評價人員等幾個關(guān)鍵要素的選擇具有隨意性。由于民間社工機構(gòu)發(fā)展不均等，往往能夠承接社工服務(wù)項目的民間社工機構(gòu)只有一兩家，甚至是政府直接指定一個民間社工機構(gòu)開展某項服務(wù)，這使得評估結(jié)果無法在同類機構(gòu)之間進行橫向?qū)Ρ?，也容易使評價流于形式。同時，當(dāng)前的評價體系更重視在項目完結(jié)以后對其整體效果進行總體評估，忽視項目執(zhí)行過程中各階段的分期評估，使得評估結(jié)果無法在不同時間點上進行縱向?qū)Ρ?，也使得對社工服?wù)項目開展中存在的問題不能及時發(fā)現(xiàn)、引導(dǎo)和糾正，容易導(dǎo)致積重難返，監(jiān)管效能欠佳。

在評估內(nèi)容的界定上，政府部門傾向于用數(shù)字說話，重數(shù)量輕質(zhì)量、重形式輕實質(zhì)的現(xiàn)象普遍存在，對社工服務(wù)完成的質(zhì)量與水平的監(jiān)督還不到位。以福建廈門市的軍休長者精神養(yǎng)護項目為例，要求民辦社工機構(gòu)“建立不少于80份的個人檔案，開展40人次的個案輔導(dǎo)、40節(jié)次的小組服務(wù)、6場次的社區(qū)活動以及3場次的志愿者培訓(xùn)”，換言之，在項目結(jié)束時該機構(gòu)只要完成了相應(yīng)數(shù)量的服務(wù)就可以，而并無質(zhì)量的要求。對社工項目執(zhí)行中的一些薄弱環(huán)節(jié)，特別是易于產(chǎn)生問題的財務(wù)環(huán)節(jié)，也缺少行之有效的監(jiān)督審查。這既使得政府部門撥付來補助社會工作的資金往往不能得到合理利用，也增加了投機取巧、騙取資金的行為發(fā)生的風(fēng)險。

三、地方政府購買社工服務(wù)的創(chuàng)新之道

1.制度創(chuàng)新——完善和落實相應(yīng)政策體系，準確選擇政府購買社工服務(wù)項目。政策體系對政府購買社工服務(wù)具有重要的指向作用，也是民間社工組織發(fā)展的明確依據(jù)。政府部門應(yīng)當(dāng)抓緊研究出臺配套的政策規(guī)定與實施細則，比如省級的《政府購買社會工作服務(wù)實施辦法》，爭取在條件成熟的時候?qū)⒚嫦蚬姷纳绻し?wù)列入購買范圍；而且應(yīng)當(dāng)保障實施辦法具有較強的可操作性，使實踐環(huán)節(jié)有據(jù)可依。對于已經(jīng)發(fā)布的政策，應(yīng)當(dāng)重視政策的落實和實施情況，根據(jù)文件要求列明專項財政預(yù)算，通過實踐不斷修訂和完善相關(guān)辦法；政府購買社工服務(wù)在全國大部分地區(qū)還處于起步發(fā)展階段，在實踐過程中發(fā)現(xiàn)政策不符合實際情況，無法滿足實際需求，甚至存在重大問題的，應(yīng)當(dāng)堅決廢止、淘汰。

選擇好的社工服務(wù)項目是政府購買社工服務(wù)的起始，也是決定政府購買社工服務(wù)成敗的關(guān)鍵。作為社工服務(wù)對象的城市流動人口、農(nóng)村留守人員、困難群體、特殊人群和受災(zāi)群眾等不同群體的需求不同，即便同一個群體也可能有不同的需求，例如造成困難群體的原因可能有下崗失業(yè)、重病、殘疾、意外等，應(yīng)當(dāng)準確評估服務(wù)對象的需求，選擇合適的購買項目?？梢圆捎谜{(diào)查問卷、現(xiàn)場觀察、個別訪談、小組座談等形式對服務(wù)對象的需求做出系統(tǒng)性評估，并根據(jù)服務(wù)對象最需要的服務(wù)內(nèi)容選擇相適應(yīng)的項目，才能夠避免社工服務(wù)介入的失敗，提升服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效果和案主滿意度。

2.人才創(chuàng)新——加強社工人才培育，促進其職業(yè)化轉(zhuǎn)化。專業(yè)社會工作者是提供社工服務(wù)的直接主體，是社工服務(wù)開展的基本要素。根據(jù)《社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)中長期規(guī)劃（2011-2020年）》，到2015年，社會工作專業(yè)人才總量要達到50萬人，其中中級以上水平的達到5萬人；到2020年，要再增加約兩倍，達到145萬人。在構(gòu)建社會工作人才梯隊的過程中，一方面應(yīng)當(dāng)提升從業(yè)人員的實務(wù)技能水平，另一方面應(yīng)當(dāng)創(chuàng)新人才機制、促進社工持證人員的職業(yè)化轉(zhuǎn)化，使持證人員能在實際工作崗位上秉持社會工作理念，積極采用社會工作方法。在當(dāng)前社會工作師資格證書由政府主導(dǎo)、考察、頒發(fā)的背景下，政府部門既要大力組織和支持報考工作，也要提升證書的含金量，在培訓(xùn)和資質(zhì)認證過程中重視社工技能的訓(xùn)練和實踐。

社會工作師所開展的社工實務(wù)工作，其主要服務(wù)對象是面臨不同難題的復(fù)雜個體，這使得新任社工師易于產(chǎn)生束手無策之感，需要通過再教育提升服務(wù)能力。社會工作涉及的核心主干課內(nèi)容廣泛，新的社會問題和矛盾也隨著動態(tài)變化的經(jīng)濟社會發(fā)展不斷暴露出來，在取證以后開展工作的過程中，應(yīng)當(dāng)定期開展繼續(xù)教育，保證一定學(xué)時的社工知識學(xué)習(xí)，而不能只是“走過場”。除定期舉辦專家講座、社工進展學(xué)習(xí)等常規(guī)形式的繼續(xù)教育外，應(yīng)借鑒臺灣的做法，對從業(yè)的社會工作者采取繼續(xù)教育課程積分制。另一方面，由于共情與同理心的要求，社工師容易卷入服務(wù)對象的負面情緒與情感中，需要接受督導(dǎo)來解除工作中的困惑?？梢圆捎谜徺I社工督導(dǎo)崗位的方法，通過對新入職和助理級別的社工開展持續(xù)的督導(dǎo)，有效地提升他們的專業(yè)素養(yǎng)和實務(wù)技能，解除他們遇到的難題和心理困惑，讓他們以更加積極、健康、向上的心態(tài)開展社工服務(wù)。

3.監(jiān)管創(chuàng)新——積極扶持民間社工組織，保持民間組織獨立性。十八屆三中全會《決定》明確要求：激發(fā)社會組織活力，公益慈善類、城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)類等4類社會組織，成立時可直接登記而不必審批，更無需選擇掛靠任何單位。對此文件精神，各地方政府相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)積極落實，以創(chuàng)新的思維和舉措對民間社工組織的登記、變更、監(jiān)管等工作進行改革。雙重登記管理體制的改革能夠促進民間社工組織的創(chuàng)設(shè)和發(fā)育。對于處在發(fā)展起步階段的民間社工組織，符合條件的新成立社工機構(gòu)應(yīng)當(dāng)獲得便利的登記服務(wù)，特別是組織機構(gòu)完備、人員構(gòu)成合理的民間社工機構(gòu)更應(yīng)優(yōu)先扶持；與此同時，不再要求掛靠任何業(yè)務(wù)主管單位能使民間社工組織更好地保持獨立性，進而在開展業(yè)務(wù)過程中自主決策與選擇開展業(yè)務(wù)的范疇。

對民間社工組織的監(jiān)管，除了需要以健全的制度為基礎(chǔ)，更需要政府部門放下行政干預(yù)的傳統(tǒng)觀念，鼓勵民間組織自主運行、自主管理、自主設(shè)計項目，特別是應(yīng)當(dāng)多鼓勵民間社工組織設(shè)計、實施針對特定群體的創(chuàng)新項目。在厘清民間社工組織與政府部門的關(guān)系上，西方國家“去行政化”的經(jīng)驗是值得借鑒的，應(yīng)進一步使現(xiàn)有民間社工組織“去行政化”，維護民間社工組織的獨立主體地位，從而激發(fā)民間社工組織的活力，增強民間社工組織的創(chuàng)造性，促進民間社工組織的良性競爭。只有實現(xiàn)民間社工組織的良性競爭，才能營造“能者上，平者讓，庸者下”的良好氛圍，使地方政府在選擇民間社工組織時能有更多的比較和更好的選擇。隨著優(yōu)勝劣汰競爭機制的形成，民間社工組織的管理所需要的政府干預(yù)會越來越少，民間社工組織也能實現(xiàn)自我的優(yōu)化或退出。

4.評估創(chuàng)新——建立第三方評價監(jiān)督機制，提升項目管理水平。與政府自身對購買服務(wù)的監(jiān)督機制相比，第三方評估機構(gòu)不是服務(wù)合同的簽訂方，也不是資金的提供者，與地方政府和被評估的民間社工組織都不具有利益關(guān)聯(lián)，能夠做出更為獨立的評估。當(dāng)然，選擇第三方評估體系并不意味著政府完全放開職權(quán)。第三方評估機構(gòu)同樣是一類提供服務(wù)的民間組織，政府應(yīng)該認真調(diào)查機構(gòu)過往業(yè)績和績效，審慎進行選擇與合作，對出現(xiàn)過誠信問題或者評估結(jié)果不可靠的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅決拒絕合作。對于選擇的第三方評估機構(gòu)不能秉公評斷，甚至與被評估的社工機構(gòu)間存在利益輸送的，除了解除合同、給予行政處罰，還應(yīng)列入黑名單，使其無法再次參與政府購買。同時，第三方評估機構(gòu)作為專業(yè)化的評估組織，政府應(yīng)當(dāng)選擇那些具有相應(yīng)的知識儲備和專業(yè)人員，并有過相關(guān)項目和案例執(zhí)行經(jīng)驗的評估機構(gòu)，這樣才能夠準確發(fā)現(xiàn)項目開展中存在的問題并給出執(zhí)行的建議。

對于承擔(dān)社工服務(wù)項目的民間社工機構(gòu)，政府部門應(yīng)當(dāng)制定明確的指導(dǎo)標準便于社工機構(gòu)接受監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)要求其在服務(wù)時完整保留相關(guān)檔案與文件以備查閱，要求社工機構(gòu)定期對服務(wù)提供情況、服務(wù)質(zhì)量、經(jīng)費使用等情況進行自查并保留資料。同時，建立民間社工機構(gòu)的評估結(jié)果、信用記錄與后續(xù)合同簽訂、其他政府購買服務(wù)的關(guān)聯(lián)制度，對評估優(yōu)秀者可采取表彰獎勵、調(diào)配社會資源、續(xù)簽合同等措施；對評估較差者可減少直至?xí)和芸睿挥柙俅魏献鞯取?/p>

四、結(jié)語

政府購買社工服務(wù)在國際上，包括我國港臺地區(qū)，已經(jīng)是較為成熟的做法。我國各地政府應(yīng)當(dāng)大力推動政府購買社工服務(wù)，滿足社會公眾多樣性的公共服務(wù)需求，緩解和治理新形勢下的社會問題，構(gòu)建中國特色社會主義社會管理體系。通過落實政府購買社工服務(wù)的政策體系，準確選擇購買項目；加強社工人才培育，促進社工人才職業(yè)化轉(zhuǎn)化；積極扶持民間社工組織，保持民間組織獨立性；建立第三方評價監(jiān)督機制，提升項目管理水平等措施，使我國的政府購買社工服務(wù)真正成為既有公共服務(wù)供給體系的有益補充和拓展。

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