審計彩票

姚冬琴

按照2014年超過3800億元的彩票銷售額計算，中國每人每年平均花費200多元購買彩票。

這么大數(shù)額的資金是如何籌集、管理、分配使用的，社會各界都極為關(guān)心。6月25日，審計署發(fā)布了彩票資金審計結(jié)果公告（下稱“審計公告”）。這是1987年中國正式發(fā)行彩票以來首次對彩票行業(yè)的資金狀況進行大規(guī)模審計，涉及時間為2012年至2014年10月，涉及范圍包括財政部、民政部及所屬中國福利彩票發(fā)行管理中心、國家體育總局及所屬體育彩票管理中心，以及彩票銷售量較大的18個省份的省級財政、民政、體育行政部門及228個省市級彩票銷售機構(gòu)、4965個彩票公益金資助項目。

本次審計共抽查彩票資金658.15億元，占同期全國彩票資金的18.02%。審計查出虛報套取、擠占挪用、違規(guī)采購、違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放津貼補貼等違法違規(guī)問題金額169.32億元，占抽查資金總額的比例超過1/4。

審計署社會保障司主要負責(zé)人對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“彩票資金審計中發(fā)現(xiàn)的問題，其產(chǎn)生原因是多方面的。除一些單位或人員主觀上法紀(jì)觀念淡薄、未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定外，還有彩票管理制度不完備、管理體制未理順等管理方面的因素?！?/p>

公權(quán)私用、規(guī)制不力、市場失范，成為彩票行業(yè)的三大“病根”。財政部有關(guān)負責(zé)人就審計公告有關(guān)問題答記者問時表示，這次彩票資金專項審計就是一次及時“會診”，發(fā)現(xiàn)的問題需要通過嚴(yán)格執(zhí)法、加強管理、深化改革盡快加以解決。

值得指出的是，被審計的部門和地方采取“邊審計、邊整改”的方式，根據(jù)審計意見和建議同步整改。截至2015年5月31日，有關(guān)部門和地方已通過追回資金、上繳財政、調(diào)整會計賬目等方式整改問題金額145.1億元，占違法違規(guī)問題金額的85%以上。

公權(quán)私用：彩票資金成了“唐僧肉”

民政部回應(yīng)：確保每一分錢都花到該花的地方

按照現(xiàn)行規(guī)定，彩票銷售額的使用包括三部分：彩票獎金約占58%，用于支付中獎?wù)?彩票發(fā)行費約占14%，專項用于彩票機構(gòu)的業(yè)務(wù)費用支出和彩票代銷者的銷售費用支出;彩票公益金約占28%，專項用于社會福利、體育等社會公益事業(yè)。

此次審計署審計的彩票資金包括發(fā)行費和公益金，不包含彩票獎金。 “對于彩票獎金，中獎?wù)呒{稅、領(lǐng)走就是個人的錢了，用審計手段來查比較難。近年來也有關(guān)于彩票黑幕、打擊私彩的報道，那些由公安部門來查處更合適?！币晃涣私獯舜尾势辟Y金審計工作的人士對《中國經(jīng)濟周刊》記者說。

合計約占彩票銷售額42%的發(fā)行費和公益金，也是一筆相當(dāng)龐大的數(shù)額。財政部數(shù)據(jù)顯示，2014年，全國彩票銷售額達3823.78億元。相應(yīng)的，發(fā)行費和公益金約為1605.99億元。

作為動員社會力量參與福利事業(yè)、體育事業(yè)發(fā)展籌集的“公益錢”，彩票資金理應(yīng)“取之于民、用之于民”，而審計公告卻顯示，大量彩票資金沒有用好，有的被虛報冒領(lǐng)、擠占挪用，有的被用于濫發(fā)津貼補貼、違規(guī)購建樓堂館所、公款旅游，甚至還有一些單位和個人違法違紀(jì)，從中牟取不當(dāng)利益。

上述了解彩票資金審計工作的人士對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，彩票資金使用中的一個突出問題是“公權(quán)私用”，彩票資金之所以成為一些單位的“唐僧肉”，一個重要原因是這些單位將小集體利益凌駕于公眾公益之上，將人民賦予其管理、支配、使用公共資金的權(quán)力當(dāng)成牟取自身利益的便利條件，將本應(yīng)用于公益事業(yè)的彩票公益金隨意挪用、濫發(fā)錢物、違規(guī)建樓、公款出國，甚至中飽私囊。

中央八項規(guī)定出臺后仍有4.01億元彩票資金出問題

記者了解到，現(xiàn)行彩票公益金分配政策實行中央與地方五五分成。其中，上繳中央財政的彩票公益金按60%、30%分別用于補充全國社會保障基金、國務(wù)院批準(zhǔn)的專項公益事業(yè)，另外分別還有5%用于民政部和體育總局具體安排的社會福利事業(yè)和體育事業(yè)。

留在地方的彩票公益金，按照國務(wù)院批準(zhǔn)的彩票公益金分配政策，依照彩票發(fā)行宗旨使用，由省級財政部門與民政、體育等有關(guān)部門研究確定分配原則。

中央財經(jīng)大學(xué)財經(jīng)研究院院長王雍君在接受媒體采訪時曾表示，彩票公益金的收入在個別地方規(guī)模相當(dāng)大，是當(dāng)?shù)卣杖氲闹匾獊碓?，而彩票資金的管理和使用一直以來都存在各種風(fēng)險和隱患。

在現(xiàn)實中，一些地方彩票公益金花出去了，卻花得不是地方。審計公告指出，有23個彩票公益金資助項目被違規(guī)改變公益性用途，涉及金額3.61億元。

有36.02億元彩票資金被違規(guī)用于購建樓堂館所、發(fā)放津貼補貼等。其中，發(fā)生在中央八項規(guī)定出臺之后的問題金額有4.01億元。32個單位違規(guī)使用彩票資金31.47億元購建辦公樓、培訓(xùn)中心等樓堂館所;141個單位違規(guī)使用彩票資金發(fā)放津貼補貼等3.83億元;122個單位違規(guī)將彩票資金用于“三公”經(jīng)費等支出7190.96萬元，主要用于超標(biāo)準(zhǔn)或超編制購買和使用公車、違規(guī)組織出國（境）、借培訓(xùn)和會議等名義公款旅游等。

發(fā)行費“水漲船高”，彩票印制業(yè)務(wù)“利潤驚人”

約占彩票銷售14%的發(fā)行費，按規(guī)定應(yīng)用于彩票機構(gòu)的業(yè)務(wù)費用支出和彩票代銷者的銷售費用支出。隨著彩票發(fā)行規(guī)模擴大，彩票發(fā)行費也隨之“水漲船高”。

財政部數(shù)據(jù)顯示，2013年全國銷售彩票3093億元，而在2004年還不到400億元。10年來彩票發(fā)行費上升了逾7倍。

然而在本次審計過程中發(fā)現(xiàn)，巨額發(fā)行費用中的部分資金并沒有被用于“正途”，有的被違規(guī)用于購房、發(fā)福利。審計公告指出，遼寧省彩票發(fā)行中心、大連市福利彩票發(fā)行中心分別使用彩票發(fā)行費1.94億元、1.5億元超標(biāo)準(zhǔn)購置辦公用房。北京市福利彩票發(fā)行中心、北京市體育彩票管理中心分別使用彩票發(fā)行費609.87萬元、3905.55萬元，超標(biāo)準(zhǔn)為本單位職工發(fā)放工資及獎金。

還有一些單位和個人違法違紀(jì)，從發(fā)行費中牟取不當(dāng)利益。2007年，國家體彩中心原副主任張偉華、印制處原處長劉峰的落馬，讓公眾得知，即便是薄薄一張張彩票印刷紙，其背后的業(yè)務(wù)也“利潤驚人”。

據(jù)媒體報道，2003年至2004年，國家體育總局決定由體育彩票管理中心向所辦的兩家公司支付體育彩票發(fā)行費，用于彩票印制、發(fā)行，但支付的發(fā)行費超過實際需要，在扣除全部成本費用后，兩公司獲利高達5.58億元。

在彩票印制過程中，體育彩票管理中心負責(zé)人弄虛作假，指定所辦公司將代理進口電腦彩票專用熱敏紙業(yè)務(wù)，委托給不具有進出口經(jīng)營權(quán)的私營企業(yè)，人為增加環(huán)節(jié)，轉(zhuǎn)手高價采購，致使彩票發(fā)行費在2003年2月至2005年1月間流失2341萬元。

2007年12月19日，北京市第一中級人民法院分別判處張偉華、劉峰有期徒刑10年6個月和有期徒刑4年。

但“薄薄一張紙”帶來的違規(guī)行為，至今仍未杜絕。審計公告顯示，吉林省福利彩票發(fā)行管理中心未履行政府采購程序，使用彩票發(fā)行費3317.4萬元采購彩票熱敏打印紙。

審計署社會保障司有關(guān)負責(zé)人介紹，此次審計發(fā)現(xiàn)并向有關(guān)部門移送重大違法違紀(jì)問題線索90起，主要集中在彩票銷售環(huán)節(jié)和資金使用環(huán)節(jié)。有關(guān)部門正在依法查處中。

“審計公告所反映的這些違法違規(guī)問題令人痛心，發(fā)人深省，必須引起全國民政系統(tǒng)的高度重視、嚴(yán)肅對待。福彩資金是億萬彩民愛心奉獻的善款，承載了老百姓的福祉，關(guān)乎國家公信力，其使用管理是一項良心工程，必須確保每一分錢都花到該花的地方，發(fā)揮出最大的效益?！泵裾坑嘘P(guān)負責(zé)人回應(yīng)彩票資金專項審計時表示，審計公告涉及民政系統(tǒng)的135個問題已經(jīng)全部整改96個，部分整改39個，新出臺福彩資金使用管理制度50余項。為了加強項目評審管理，提高資金使用績效，民政部制定了《民政部本級彩票公益金中央級項目評審辦法》。

規(guī)制不力：彩票發(fā)行費比例15年未變

財政部回應(yīng)：逐項整改 強化監(jiān)管

審計署社會保障審計司主要負責(zé)人就彩票資金審計結(jié)果答記者問時指出，審計發(fā)現(xiàn)的問題，除了因為一些單位或人員主觀上法紀(jì)觀念淡薄、未嚴(yán)格執(zhí)行相關(guān)規(guī)定外，彩票管理制度不完備、管理體制未理順、彩票行業(yè)監(jiān)督管理不到位、彩票資金管理透明度不高等也是導(dǎo)致問題的重要原因。

發(fā)行費比例高達14%，財政部正研究適當(dāng)下調(diào)比例

業(yè)內(nèi)人士指出，彩票部門不少違規(guī)、違法情況的發(fā)生，很大程度上正是因為他們手握的發(fā)行費用過高。2009年頒布的《彩票管理條例》明確提出：隨著彩票發(fā)行規(guī)模擴大和品種增加，可降低彩票發(fā)行費比例。而目前發(fā)行費比例仍在執(zhí)行2001年《國務(wù)院關(guān)于進一步規(guī)范彩票管理的通知》中的要求，不高于彩票銷售額的15%。

以此次審計的2012年至2014年10月底這個周期看，彩票發(fā)行費940.39億元，占14.06%。

“隨著基礎(chǔ)設(shè)備購買基本完成，以及網(wǎng)絡(luò)電子化彩票普及，近年來，彩票發(fā)行的后續(xù)投入實際在相對降低。”業(yè)內(nèi)專家指出，降低彩票發(fā)行費比例是可行的。

財政部有關(guān)負責(zé)人就審計公告有關(guān)問題答記者問時表示，正在抓緊研究完善彩票資金構(gòu)成比例政策。將根據(jù)彩票發(fā)行銷售實際成本變化情況，嚴(yán)格限定彩票獎金比例，適當(dāng)下調(diào)彩票發(fā)行費比例，合理提高彩票公益金比例，充分體現(xiàn)彩票的社會公益屬性。

提高彩票資金透明度，民政部打造 “玻璃口袋”

審計署社會保障司有關(guān)負責(zé)人對記者表示，彩票資金管理透明度不高也是這次彩票資金審計中發(fā)現(xiàn)的問題之一。

隨著《彩票管理條例》等系列法規(guī)的出臺，彩票管理制度體系得以進一步完善和充實，但與彩票行業(yè)的發(fā)展相比，仍顯滯后。比如公益金分配政策不是太細，比較模糊。針對這些問題，審計署已向有關(guān)部門和地方建議，進一步完善彩票資金管理和使用具體規(guī)定。

新華社6月25日發(fā)表文章指出，長期以來彩票資金運行難以透明，社會公眾多次呼吁彩票資金使用去向公開。根據(jù)我國法律規(guī)定，公眾有權(quán)知曉彩票資金的具體去向。彩票資金作為公益資金，與公眾息息相關(guān)，信息公開的必要性不容置疑。

目前，我國政府部門對于彩票資金使用的信息公開程度較低。彩票資金包括彩票獎金、彩票發(fā)行費和彩票公益金，其中發(fā)行費和公益金是問題高發(fā)區(qū)域。對于公益金，財政部每年都會公布公益金使用詳情，但有時失之于“粗線條”。國家行政學(xué)院經(jīng)濟學(xué)部主任張占斌認(rèn)為，彩票資金需要提高績效，“如果監(jiān)督制度太寬泛或存在缺陷，就會出現(xiàn)挪用資金等問題，甚至使這一公益行業(yè)淪為腐敗的高發(fā)區(qū)。”

相比公益金每年會公布使用情況，發(fā)行費并沒有公開的年度報告供公眾查詢。財政部有關(guān)負責(zé)人表示，此次審計查出一些地方部門發(fā)行費使用中存在擠占挪用、違規(guī)采購、違規(guī)購建樓堂館所和發(fā)放津補貼等問題。財政部進行了認(rèn)真研究，并結(jié)合彩票機構(gòu)業(yè)務(wù)費管理新形勢，積極采取措施進行整改：自2015年起將彩票發(fā)行機構(gòu)業(yè)務(wù)費由單位財務(wù)收支計劃管理改為納入政府性基金預(yù)算管理，進一步規(guī)范和強化了彩票發(fā)行機構(gòu)預(yù)算編制、執(zhí)行管理，切實提高資金使用效益。

“進一步加強信息公開。依法做好政務(wù)信息公開，切實保障公眾的知情權(quán)。依法向社會公告福彩發(fā)行費和福彩公益金的使用管理情況，切實把福彩資金裝進‘玻璃口袋’，置于監(jiān)督之下?！泵裾坑嘘P(guān)負責(zé)人在回應(yīng)彩票資金專項審計時說。

市場失范：所有互聯(lián)網(wǎng)彩票皆為違規(guī)銷售

整頓互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，史上第五次

這次審計還發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)和單位未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。

在審計涉及的18個省份中，有17個省份未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票630.4億元，其中福利彩票133億元、體育彩票497.4億元;向互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商支付傭金66.7億元，其中挪用彩票公益金等財政資金支付3.06億元。

財政部沒批過任何一家機構(gòu)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票

從彩票管理體制和職責(zé)分工來看，我國彩票由國務(wù)院特許發(fā)行。1991年至1999年，中國人民銀行為國務(wù)院彩票主管部門，從1999年起，國務(wù)院決定將彩票管理職能由中國人民銀行移交財政部。經(jīng)過近30年的探索發(fā)展，目前形成了在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，財政、民政、體育、公安、工商等部門分工合作的彩票管理格局。

根據(jù)國務(wù)院《彩票管理條例》及其實施細則等相關(guān)規(guī)定，中央和省級財政部門是國家彩票監(jiān)管部門，負責(zé)全國和本行政區(qū)域范圍內(nèi)的彩票監(jiān)督管理工作。中央和省級民政、體育部門是彩票機構(gòu)的行政主管部門，分別負責(zé)福利彩票、體育彩票管理工作?？h級以上公安、工商部門是彩票市場秩序維護部門。

上述了解彩票資金審計工作的人士告訴記者，銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票要財政部批準(zhǔn)才可以進行。但事實上，財政部截至目前沒有批過任何一家機構(gòu)正式開通互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)。銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票都是違規(guī)在進行。

財政部有關(guān)負責(zé)人就《彩票資金審計結(jié)果公告》有關(guān)問題答記者問時也表示，近年來，一些地方部門以及網(wǎng)站等為追求彩票銷量和自身利益，不顧國家有關(guān)規(guī)定，擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。

審計期間，按照“邊審計、邊整改”的思路，財政部、民政部和國家體育總局于今年1月聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于開展擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票自查自糾工作有關(guān)問題的通知》，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)開始叫停整頓。

今年4月上旬，財政部、公安部等八部門又聯(lián)合向社會發(fā)布公告，堅決禁止擅自利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的行為。

互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票5次被叫停

事實上，在這次審計公告指出一些地方違規(guī)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，并提出清理整治的建議以前，互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票已經(jīng)經(jīng)歷過若干次整頓。

有數(shù)據(jù)顯示，2003年全國互聯(lián)網(wǎng)售彩的銷售額僅964萬元，但2006年就達到了4.1億元，2007年則達到7.5億元，全面走向火熱。2012年銷售額則達到230億元，2013年銷售額超過420億元，與2003年相比，10年間爆發(fā)式增長了4000多倍。

網(wǎng)絡(luò)售彩的興起打破了到傳統(tǒng)投注站購彩的時間和地域限制，大大方便了廣大彩民。但由于脫離彩票機構(gòu)監(jiān)管的社會企業(yè)和個人的過多參與，虛假網(wǎng)站和違規(guī)操作等問題相繼出現(xiàn)。

財政部、公安部、民政部、信息產(chǎn)業(yè)部、國家體育總局等五部門下發(fā)的“2007年第36號公告”提到，近年來，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票現(xiàn)象日益增多，給彩票市場管理帶來諸多問題。主要表現(xiàn)在：以國家彩票為名銷售私彩，為賭球、地下“六合彩”等非法彩票活動提供渠道，使非法彩票等賭博活動進一步蔓延和泛濫，造成彩票資金流失，國家利益受損;冒用彩票機構(gòu)名義，以預(yù)測、包中等形式詐騙彩民錢財，損害國家彩票公信力;設(shè)定不平等協(xié)議，侵害彩票購買者正當(dāng)權(quán)益;向未成年人出售彩票等，嚴(yán)重擾亂了彩票市場秩序，直接影響了彩票市場健康發(fā)展。

緊接著，網(wǎng)絡(luò)銷售彩票被第一次叫停。2007年11月6日，財政部聯(lián)合公安部、民政部、信息產(chǎn)業(yè)部、國家體育總局下發(fā)公告，通知對各地非官方主辦的彩票銷售網(wǎng)站進行為期30日的清查整頓，要求停止非彩票機構(gòu)主辦網(wǎng)站彩票銷售業(yè)務(wù)、整頓彩票機構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)、嚴(yán)厲查處和打擊利用互聯(lián)網(wǎng)非法銷售彩票行為。

不過從地方體福彩中心獲得授權(quán)的一些彩票網(wǎng)站是否在停售之列，公告并未給出明確答案，這也直接導(dǎo)致整頓效果欠佳。在這次整頓期間，互聯(lián)網(wǎng)售彩大戶并沒有受到影響，都在照常銷售彩票。

2008年1月2日，財政部等部委第二次下發(fā)通知，要求自通知下發(fā)之日起，一律停止利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票。而且明確規(guī)定，各省級民政、體育部門要對本地區(qū)福彩機構(gòu)和體彩機構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票的情況進行檢查和整改，對已經(jīng)與公司或個人進行互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)合作的，必須立即停止合作。

為了應(yīng)對檢查，彩票網(wǎng)站開始轉(zhuǎn)變經(jīng)營模式，有的關(guān)閉了網(wǎng)頁上的投注功能轉(zhuǎn)而通過客戶端軟件進行投注，也有網(wǎng)站開始通過電話投注。2010年時，一位從事互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)的負責(zé)人曾對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，“互聯(lián)網(wǎng)售彩的監(jiān)管很難，即便是停掉了，實力雄厚的網(wǎng)站也可以做‘黑莊’，不出票但是兌獎。而有些服務(wù)器在國外的網(wǎng)站就更監(jiān)管不了?！?/p>

2010年8月，網(wǎng)絡(luò)銷售彩票第三次被叫停。國家體育總局和中國福彩中心下發(fā)通知，同時叫停了使用互聯(lián)網(wǎng)、手機、電話等方式進行無紙化彩票銷售業(yè)務(wù)。

2012年3月1日，《彩票管理條例實施細則》實施，擅自利用電話、互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票被定性為“非法彩票”。隨即福彩中心和體育總局也一同下發(fā)“停止電話和互聯(lián)網(wǎng)銷售”的緊急通知。

河南財經(jīng)政法大學(xué)彩票研究所所長馮百鳴告訴《中國經(jīng)濟周刊》記者，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票屢次叫停卻屢禁不止的原因在于背后驚人的利益?！耙粋€小的網(wǎng)絡(luò)或電話售彩公司，員工七八個人，以傭金7%計算，銷售1億元就可以拿到700萬元?！?/p>

而審計公告指出，彩票銷售機構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，向代銷商支付傭金比例最低就達7%，最高者為重慶市體育彩票銷售機構(gòu)未經(jīng)財政部批準(zhǔn)，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票5.14億元，向代銷商支付傭金8007.54萬元，傭金比例高達15.58%。

今年1月，有關(guān)部門對互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票業(yè)務(wù)叫停整頓，已經(jīng)是史上第五次。

財政部有關(guān)負責(zé)人就審計公告有關(guān)問題答記者問時表示，國家發(fā)行彩票必須彰顯公益特征和社會責(zé)任。利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票方式具有虛擬性、網(wǎng)絡(luò)化等特點，涉及面廣，監(jiān)管難度大，安全風(fēng)險高，社會責(zé)任重，需要嚴(yán)格管理。據(jù)了解，世界各國對利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票普遍采取十分審慎的態(tài)度，比如，德國嚴(yán)禁利用互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票，美國僅在個別州試行，英國、法國只能由彩票機構(gòu)在自營網(wǎng)站銷售等。財政部將會同有關(guān)部門統(tǒng)籌規(guī)劃線上與線下渠道協(xié)調(diào)發(fā)展，積極穩(wěn)妥支持彩票機構(gòu)利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)開展銷售彩票試點工作，總結(jié)經(jīng)驗，完善政策，確保互聯(lián)網(wǎng)銷售彩票平穩(wěn)有序、安全可控、健康發(fā)展。