中國彩票業(yè)現(xiàn)六大病癥，需要回歸公平與正義

馮百鳴

國家審計(jì)署于近日公布了彩票資金審計(jì)結(jié)果。審計(jì)報(bào)告揭示的問題觸目驚心，中國彩票業(yè)真的“病了”，而且是“重病纏身”，亟須“刮骨療傷”。下面筆者將從六個(gè)方面揭示彩票業(yè)存在的病癥，主要的參考資料為審計(jì)公告及附件“彩票資金審計(jì)發(fā)現(xiàn)的主要問題明細(xì)表”（以下簡稱“問題明細(xì)表”，文中提到的問題編號皆為該表中的問題編號）。

彩票公益金使用方向存在重大缺陷

中國彩票公益金的使用一直不夠公開透明，特別是地方分配使用的50%的公益金更是如此。此次審計(jì)報(bào)告公示了18個(gè)省2012—2014年10月彩票公益金的使用情況。

從中可以看出地方彩票公益金的使用集中在10個(gè)領(lǐng)域，但是其使用方向存在重大缺陷，主要表現(xiàn)在體育事業(yè)使用了33.11%的彩票公益金并不合理，缺乏正義性，這也一直受到專家學(xué)者和社會輿論的詬病。

根據(jù)彩票公益金管理的有關(guān)規(guī)定，體育彩票公益金除了上繳中央的50%之外，地方留成的體育彩票公益金主要用于落實(shí)《全民健身計(jì)劃綱要》和《奧運(yùn)爭光計(jì)劃綱要》，即用于群眾體育和競技體育兩個(gè)方面。彩票公益金用于群眾體育事業(yè)無可厚非，但用于競技體育則非常不正義。這次審計(jì)公告中就有一些公益金用于競技體育項(xiàng)目，并出現(xiàn)違規(guī)情況的案例。例如，第183號問題，湖南省游泳運(yùn)動管理中心將彩票公益金342.57萬元用于發(fā)放運(yùn)動員、教練員的獎金、補(bǔ)貼等支出。

這里我們固然看到了違規(guī)使用公益金的問題，但是更要關(guān)注使用公益金的是競技體育項(xiàng)目，難道這些項(xiàng)目比殘疾人事業(yè)、扶貧事業(yè)、城市和農(nóng)村的醫(yī)療救助事業(yè)還要重要嗎？

我們應(yīng)支持發(fā)行體育彩票，并將體彩公益金用于群眾體育事業(yè)，但是應(yīng)堅(jiān)決反對體彩公益金用于競技體育項(xiàng)目，因?yàn)楦偧俭w育并不能惠及民生。中國彩票公益金的使用方向必須加以調(diào)整，需要體現(xiàn)社會的公平與正義。

彩票公益金管理混亂、效率低下

審計(jì)發(fā)現(xiàn)的彩票公益金管理問題很多，根據(jù)相關(guān)資料，筆者認(rèn)為主要是三個(gè)方面的問題：

第一，有關(guān)地方部門弄虛作假，套取彩票公益金項(xiàng)目。審計(jì)報(bào)告顯示，2012年至2014年10月底，18個(gè)省份共獲取中央集中彩票公益金對地方轉(zhuǎn)移支付收入214億元。但是，審計(jì)發(fā)現(xiàn)了一些違規(guī)問題，尤其以“示范性綜合實(shí)踐基地項(xiàng)目”的申報(bào)問題最突出。

通過研究問題明細(xì)表發(fā)現(xiàn)，共有山西、遼寧、吉林、河南、湖南、重慶、陜西等7個(gè)省、市的幾十個(gè)地方行政部門在獲取“示范性綜合實(shí)踐基地項(xiàng)目”過程中，申報(bào)項(xiàng)目資料弄虛作假，共涉及17個(gè)項(xiàng)目，每個(gè)項(xiàng)目資金3000萬元，共計(jì)5.1億元。審計(jì)署對存在問題及金額的表述為“以不符合條件的申報(bào)資料獲取示范性綜合實(shí)踐基地項(xiàng)目中央彩票公益金3000萬元”。

這里也說明另外一些問題，那就是公益金項(xiàng)目的立項(xiàng)和審批是否科學(xué)？有關(guān)公益金管理部門是否負(fù)責(zé)？

第二，擅自改變彩票公益金項(xiàng)目的用途。審計(jì)報(bào)告提到共有23個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目被違規(guī)改變公益性用途，涉及金額3.61億元。例如，陜西省民政廳“省救助救災(zāi)和社會福利大樓”項(xiàng)目建成后部分被出租用于酒店經(jīng)營等，涉及彩票公益金6000萬元（第253號問題）。

第三，彩票公益金項(xiàng)目長期閑置。審計(jì)報(bào)告提及有34個(gè)彩票公益金資助項(xiàng)目因決策失誤等原因建成后長期閑置或未能正常使用，涉及金額2.68億元。例如，北京市房山區(qū)長溝鎮(zhèn)桃苑溝養(yǎng)老院項(xiàng)目2013年末建成后至今閑置，涉及彩票公益金200萬元（第5號問題）;山東省榮軍總醫(yī)院將彩票公益金2300萬元用于購買商業(yè)用房作為康復(fù)中心樓使用，該樓于2012年2月交付，至今仍未投入使用（第135 號問題）。

公益金項(xiàng)目不僅要對立項(xiàng)進(jìn)行嚴(yán)格審查，還要加強(qiáng)項(xiàng)目的跟蹤管理，防止改變用途，防止閑置。同時(shí)，必須有切實(shí)可行的辦法，建立項(xiàng)目退出機(jī)制。

彩票資金成為部門牟利資金來源

彩票資金是公共資金，其使用必須公開透明，任何人不得隨意挪用。福利彩票和體育彩票機(jī)構(gòu)都表明自己是國家彩票，為了公益事業(yè)而發(fā)行彩票，彩票資金的使用公開透明。然而實(shí)際情況又如何呢？審計(jì)報(bào)告表明，彩票資金已經(jīng)成為彩票發(fā)行主管部門牟利的資金來源。主要有四方面的突出問題：

第一，任意擠占挪用彩票資金為部門牟利。審計(jì)報(bào)告中表明584個(gè)單位擠占挪用彩票資金33.3億元，用于平衡一般預(yù)算、企業(yè)經(jīng)營周轉(zhuǎn)、彌補(bǔ)工作經(jīng)費(fèi)、違規(guī)對外投資等。例如，第175號問題，武漢市民政局將彩票公益金1200萬元用于武漢市社會組織發(fā)展基金會繳納注冊資金以及購買理財(cái)產(chǎn)品等。

第二，濫發(fā)獎金補(bǔ)貼。審計(jì)報(bào)告公示了141個(gè)單位違規(guī)使用彩票資金發(fā)放津貼補(bǔ)貼等3.83億元。問題十分普遍。這里邊有兩個(gè)最典型的案例：一是問題明細(xì)表中第246號問題，云南省福利彩票發(fā)行中心使用彩票發(fā)行費(fèi)602.65萬元，為省財(cái)政廳、民政廳等單位人員發(fā)放獎金和為本單位職工超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎金;還有第247號問題，云南省體育彩票管理中心使用彩票發(fā)行費(fèi)705.45萬元，為省財(cái)政廳、各州市體育局等單位人員發(fā)放獎金和為本單位職工超標(biāo)準(zhǔn)發(fā)放獎金。

顯然，這兩個(gè)違規(guī)案例不僅是主管部門給本部門發(fā)獎金，而且還要給監(jiān)管部門發(fā)獎金，而監(jiān)管部門拿到了獎金，還能夠起到監(jiān)管的作用嗎？

第三，“三公”消費(fèi)屢禁不止。審計(jì)報(bào)告表明，共有122個(gè)單位違規(guī)將彩票資金用于“三公”經(jīng)費(fèi)等項(xiàng)目支出7190.96萬元，主要用于超標(biāo)準(zhǔn)或超編制購買和使用公車、違規(guī)組織出國（境）、借培訓(xùn)和會議等名義公款旅游等。這里列舉兩個(gè)典型案例：

一是第38號問題，吉林省福利彩票發(fā)行管理中心使用彩票發(fā)行費(fèi)124.46萬元購置越野車1輛，出借給省民政廳長期使用;二是第95號問題，徐州市體育彩票管理中心以學(xué)習(xí)考察的名義，使用彩票發(fā)行費(fèi)44萬元，組織市體育局及所屬區(qū)縣體育局和體彩中心有關(guān)人員赴歐洲旅游。

第四，違規(guī)購建樓堂館所審計(jì)報(bào)告提及32個(gè)單位違規(guī)使用彩票資金31.47億元購建辦公樓、培訓(xùn)中心等樓堂館所。例如，大連市福利彩票發(fā)行中心使用彩票發(fā)行費(fèi)15000萬元超標(biāo)準(zhǔn)購置辦公樓（第30號問題）;河南省體育彩票管理中心在原辦公樓人均面積超標(biāo)的情況下，使用彩票發(fā)行費(fèi)8572.38萬元購置新辦公樓（第152號問題）。

違規(guī)采購背后隱藏利益交換

審計(jì)報(bào)告提到共有59個(gè)單位未按規(guī)定集中采購、公開招標(biāo)采購或超標(biāo)準(zhǔn)采購設(shè)備和技術(shù)服務(wù)等71.43億元。問題明細(xì)表中列出了主要的14項(xiàng)違規(guī)問題，涉及彩票資金約41億元。其中有三個(gè)典型案例：

一是廣東省福利彩票發(fā)行中心未履行政府采購程序，向無彩票印制資質(zhì)的省民政廳自辦企業(yè)采購熱敏紙彩票和投注單印制服務(wù)，涉及彩票發(fā)行費(fèi)6885.35萬元（第209號問題）。

二是云南省民政廳在云南省福利彩票發(fā)行中心“風(fēng)彩系統(tǒng)”招標(biāo)中指定第二推薦中標(biāo)人中標(biāo)，并兩次未履行政府采購程序同意延長合作期限，云南省福利彩票發(fā)行中心共支付發(fā)行費(fèi)分成收入64263萬元（第250號問題）。

三是國家體育總局體育彩票管理中心未履行政府采購程序，指定下屬企業(yè)作為技術(shù)和運(yùn)營服務(wù)提供商，2010年至2013年共支付企業(yè)相關(guān)費(fèi)用104228萬元（第281號問題）。

我國彩票銷售規(guī)模日益擴(kuò)大，全國彩票投注站點(diǎn)幾十萬個(gè)，需要的彩票設(shè)備、耗材和技術(shù)服務(wù)也越來越多，涉及購買金額巨大。這就需要嚴(yán)格規(guī)范采購程序，減少利益交換，防范貪腐發(fā)生。事實(shí)上，彩票業(yè)已出現(xiàn)的貪污腐化等犯罪行為往往與此密切相關(guān)。青島市福利彩票發(fā)行中心原主任王增先，2000至2009年期間，利用職務(wù)便利與相關(guān)行業(yè)公司進(jìn)行利益交換并受賄768萬，另外還貪污4864萬，最后被判死緩。

地方彩票監(jiān)管部門自身不潔

地方各級財(cái)政部門作為各級彩票的監(jiān)管部門，本應(yīng)認(rèn)真貫徹執(zhí)行國家關(guān)于彩票管理的各項(xiàng)法律法規(guī)，但是此次審計(jì)中也發(fā)現(xiàn)了一些地方財(cái)政部門的違規(guī)違紀(jì)問題。根據(jù)問題明細(xì)表統(tǒng)計(jì)，有關(guān)地方財(cái)政部門違規(guī)違紀(jì)問題有15項(xiàng)，占282個(gè)主要問題的5.32%，涉及彩票資金90599.37萬元，占169.32億元全部彩票違規(guī)違紀(jì)資金的5.35%。

例如，第17號問題，太原市財(cái)政局將彩票公益金8050.37萬元撥付太原市龍城建設(shè)投資有限公司，用于補(bǔ)充公司注冊資本金;第213號問題，東莞市財(cái)政局將彩票公益金1493.26萬元用于彌補(bǔ)企業(yè)承包的東莞市籃球中心運(yùn)營經(jīng)費(fèi)不足。

地方彩票監(jiān)管部門彩票違規(guī)違紀(jì)項(xiàng)目和金額雖然占比不大，但是問題性質(zhì)極為惡劣。因?yàn)槿绻B監(jiān)管部門都不能潔身自好的話，彩票的監(jiān)管從何談起？此次審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問題，一方面固然是兩大彩票發(fā)行機(jī)構(gòu)及其主管部門的責(zé)任，但是另一方面也與監(jiān)管部門的監(jiān)管不力是分不開的。

互聯(lián)網(wǎng)彩票監(jiān)管漏洞巨大

此次審計(jì)過程中對互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。筆者根據(jù)問題明細(xì)表對涉及的問題進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)列表。

關(guān)于違規(guī)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票的問題，有關(guān)部門已經(jīng)深刻認(rèn)識到其中的管理風(fēng)險(xiǎn)和資金監(jiān)管漏洞，并根據(jù)審計(jì)意見予以了整改，全國已于2015年3月1日起全面停止了互聯(lián)網(wǎng)彩票的銷售。

根據(jù)審計(jì)結(jié)果，有兩個(gè)問題需要引起我們的高度注意：

第一，審計(jì)報(bào)告列舉的18個(gè)省份互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售規(guī)?？偣矠?30.4億元，這與此前人們估算的市場規(guī)模有高達(dá)數(shù)百億的差距。根據(jù)媒體相關(guān)資料，2012—2014年全國互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售額分別為230億元、420億元、850億元，共計(jì)1500億元，考慮到2014年審計(jì)數(shù)據(jù)只有10個(gè)月，將2014年互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售總量再核減150億元，得到全國2012年—2014年10月互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售規(guī)模為1350億元。而審計(jì)18個(gè)省同期彩票銷售收入6687.84億元，約占同期全國彩票總銷量8929.57億元的74.90%。用這個(gè)比例估計(jì)18個(gè)省份的銷售額應(yīng)該會超過1000億元。

630億元與1000億元之間有370億元的差距。而審計(jì)結(jié)果是不會有錯(cuò)的。該如何解釋？對此，我們不妨進(jìn)行一次二難推理：要么是此前對互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售額估計(jì)過多;要么是估計(jì)并不錯(cuò)，但是這些銷售額沒有進(jìn)到彩票機(jī)構(gòu)的賬戶中去。如果真是這樣，那么問題將會十分嚴(yán)重，需要相關(guān)部門和專家進(jìn)行進(jìn)一步深入研究和核查。一些互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售商可能涉嫌非法侵占彩票資金，這是嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)犯罪。

第二，關(guān)于高額支付傭金問題。在問題明細(xì)表中，筆者發(fā)現(xiàn)一些地方體育行政部門違規(guī)挪用彩票公益金用于支付互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售合作公司的宣傳推廣費(fèi)，例如，第191號問題表明，湖南省有關(guān)市州體育局等單位將彩票公益金13239.89萬元用于支付互聯(lián)網(wǎng)彩票銷售企業(yè)銷售推廣費(fèi)。

同時(shí)，又根據(jù)“問題明細(xì)表”第197號問題，湖南省體育彩票銷售機(jī)構(gòu)未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票51.91億元，向代銷商支付傭金5.6億元。由此計(jì)算出其傭金比例為10.78%。如果再加上13239.89萬元銷售推廣費(fèi)用，則湖南省體育彩票銷售機(jī)構(gòu)銷售互聯(lián)網(wǎng)彩票合計(jì)傭金比例高達(dá)13.33%。

另外一個(gè)高傭金的案例是第224號問題，重慶市體育彩票銷售機(jī)構(gòu)未經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)，利用互聯(lián)網(wǎng)銷售體育彩票5.14億元，向代銷商支付傭金8007.54萬元。由此可以計(jì)算出其銷售傭金比例為15.58%。

顯然，高傭金的背后存在利益交換的可能。在互聯(lián)網(wǎng)彩票業(yè)界，高傭金返點(diǎn)就是一個(gè)潛規(guī)則。相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)嚴(yán)厲查處，讓腐敗的人員付出代價(jià)。