行政法治原則內涵及其適應性演進

原永忠

【摘要】行政法治原則是行政法的基本原則，在市場經濟體制下，為適應社會發(fā)展之需要，該原則的內涵也在不斷演進與轉變。在我國提出全面推進依法治國的背景之下，如何充分發(fā)揮行政法治原則的作用，解決法治建設過程中的難題，需要更寬廣的視角來探索新的路徑。

【關鍵詞】行政法治原則 依法治國 市場經濟 演進

【中圖分類號】D912.1 【文獻標識碼】A

行政法治原則的概念和內涵界定

原則在拉丁文中有起源、基礎、開始等含義，在英語中也有相近之意，原則相比于規(guī)則具有基礎性、穩(wěn)定性的特點，作為規(guī)則的來源和依據，它不僅貫穿于作為規(guī)則直接載體的具體規(guī)范中，而且指導著法的制定，規(guī)范著法的運行。它既高高在上，統(tǒng)領規(guī)則，又低入塵土，甘做基石。法律原則一定程度上是政治道德的體現，是“法律的基礎性真理、原理，或者為其他法律要素提供基礎或本源的綜合性依據或出發(fā)點”①。而法律原則與法律規(guī)則最大的區(qū)別在于，法律原則未設定特定的實施狀態(tài)，不與具體的權利義務掛鉤，它能夠廣泛地覆蓋法律領域，在基礎之上進行根本性地調節(jié)和規(guī)制，其抽象性也意味著需要與具體的法律規(guī)則相結合才能更好地起到規(guī)范和指引作用?；驹瓌t又與法律規(guī)則和法律原則不同，主要區(qū)別在于，法的具體規(guī)則和原則的宣示和確立需要通過成文法，是有具體條文可尋的，而基本原則通常是以觀念、法理性思想存在于立法者和國民的意識中，其外在表達則要借助于法律人的概括歸納和法律作品的承載闡釋。

行政法的基本原則是指導和規(guī)范行政法的立法、執(zhí)法以及指導、規(guī)范行政行為的實施和行政爭議的處理的基礎性規(guī)范②，貫穿于行政法具體規(guī)范之中，同時又高于行政法具體規(guī)范，體現行政法的基本價值觀念。行政法的基本原則屬于“基礎性規(guī)范”，行政法上的具體規(guī)則和更細的原則皆產生于此，是它的具體表現。此外，它還具有一個特性，即調整和指導整個行政領域，不僅包括執(zhí)法活動，還包括立法活動。以基本原則的姿態(tài)立足于行政法之中，行政法治原則隨著時間的演變已經發(fā)展成為一種開放的、高涵蓋體系，其內容不斷充實和增加，并隨著社會的發(fā)展和時代的進步不斷調整。

行政法治原則的內涵可以從公權力、行政職權的產生、運行和監(jiān)督三個角度來概括：

首先，從公權力、行政職權的產生角度來看，行政法治原則要求職權法定，法無明文規(guī)定即禁止，行政主體管理行政事務、行使權力的來源必須是法，包括憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章。行政法治的第一要求是行政必須處在憲法和法律的范圍之內，相應的，作為行政行為主要依據的法規(guī)和規(guī)章，必須牢守憲法和法律的要求，不得僭越。

其次，從公權力、行政職權的運行角度來看，可以分為三個層次：第一，行政權的行使不可逾越法律，法律對公權力的運行具有絕對有效的拘束力；第二，行政權的行使應當正當合理，既要符合信賴保護原則，即行政主體應當保持誠信，不能隨意變更自己的行為，背離先前的承諾，無論這一行為或承諾是負擔性的，還是授益性的。要堅持比例原則，實施的行政行為需要兼顧行政目標的實現和相對人的利益保護，將不利影響控制在最小的限度和范圍之內；第三，行政權的行使要遵守正當的法律程序，即行政主體作出行政行為時需要程序正當；第四，行政權的行使需要堅持權責一致，法律授予的職權不得放棄，否則就是失職、不履行義務、不作為，應當承擔責任。

最后，從公權力、行政職權的監(jiān)督角度來看，可以分為三個層次：第一，法律監(jiān)督，即對于行政主體作出的行政行為存在異議，認為損害相對人利益的，可以通過行政復議、行政訴訟的方式保護公民的合法權益，利用法律手段進行監(jiān)督、獲得救濟；第二，內部監(jiān)督，即行政主體內部可以通過行政手段糾正下級行政主體的行為，也可以對行政主體的工作人員的各項行為予以監(jiān)督和指導；第三，社會監(jiān)督，包括媒體輿論監(jiān)督、人民群眾監(jiān)督和社會團體監(jiān)督等。

市場經濟背景下行政法治原則的適應性演進

法律與經濟之間的密切聯系使得包括法學在內的諸多學科共同討論與關注與公共領域有關的政策和法律，正如曼昆在《經濟學原理》中提及的，政府所選擇的公共政策會在一定程度上決定一個社會的興衰③。

政府干預的理論起點在于，市場經濟的公平自由競爭并不是萬能的，當供求、商品與服務等要素出現異?；蚱x時，市場的自我調節(jié)會十分無力，此時需要政府這只看得見的手加以干預，其所起的作用十分顯著，尤其是在限制壟斷以及保護消費者權益方面，同時在公共事業(yè)、基礎設施、福利事業(yè)方面，更需要政府加以調節(jié)，以確保高效有力。

政府干預也不是萬能的，權威有力的行政權力在提高效率、有力調控的同時，會產生濫用的可能，政府也會追求自身利益最大化，從而出現腐敗、尋租、效率低下等問題。因此，為了保障政府干預的適度和穩(wěn)定，必須將權力的運行限定在一定范圍內，而為其指定范圍的就是法律。“即由法律為政府行為確定規(guī)則、圈定尺度，政府行為必須依法而為，行政法治乃市場經濟良性運行的必然要求；行政法治能為市場提供穩(wěn)定的法律秩序，使市場經濟成為一種體制化的可持續(xù)性創(chuàng)造活動?！雹?/p>

要使市場運行與政府干預有效融為一體，必須更好地理解市場經濟的內涵與特色。市場經濟是從多個角度豐富和發(fā)展契約精神的制度，如能將契約理念引入到行政法之中，則會使行政法治原則的內涵得到更大的拓展，也為行政法治原則更好地適應轉型社會的復雜性問題提供理論基礎和新的思路。

契約精神可以從以下角度來理解：第一，獨立與平等，即締結契約的雙方當事人地位平等，不存在強制、逼迫或者服從的關系；第二，意思自治，即理性的雙方在合意的基礎上締結契約，并有權利選擇與誰、何時、何地簽訂與結束契約，就特定權利義務內容進行約定；第三，互利互惠，即契約是一種協(xié)作的產物，目的是解決雙方各自需要，如果缺乏互利精神，契約就難以實現其預期的效果。

契約所體現的平等、自由的精神，既是市場經濟良好運行所必需，又可以為行政法治原則的發(fā)展與演變提供動力，對契約精神的解讀可以有效幫助我們尋找制度管理的新路徑。在市場經濟背景下，行政法治原則正在也應當向著以下幾個方向演進，以更好地應對社會轉型期的理論困境與實務難題：

第一，將平等之觀念融入到行政合同之中。行政合同在目前轉型期大量出現，但在理論上我國始終對其存在爭議，為應對實際中不斷發(fā)生的行政合同爭議，應當更多的納入契約精神，而非意味機械刻板地堅持行政機關的主導性地位。契約的平等意味著雙方都有維護自身權益之權利，在一方違約時另一方有權以訴訟的方式進行救濟，然而我國目前的行政訴訟只接受行政主體作為被告，對于相對人在行政合同的簽訂、履行中違約的行為，不提供訴訟上的救濟。從長遠來看，行政訴訟對行政合同也將全面放開，不僅受案范圍需要擴大，也急需解決只有行政主體能夠成為被告的問題。在控制公權力的過程中，摒棄機械和死板，平等也意味著對行政主體的保護。

第二，將自由之理念與公眾參與相結合。市場經濟條件下，行政權力的良好運行離不開相對人的參與和配合，也離不開對相對人的考慮和尊重。雙向的互動才能促成公眾參與，過去流于形式的聽證活動、大眾用沉默而非質詢表達失望等現象，需要通過行政法治原則的演進和轉變進行調整，需要加快政府信息公開制度改革的進程。

第三，將誠信之理念與信賴保護相結合。政府的權威和司法的公信首先需要尊重和保護公民已有之權益，法治國家的法律被視為政府與公眾之間形成的契約，更強大的一方更需要加強和重視對契約的遵守。信任雖然是一種無形的東西，卻存在著有形的力量。轉型社會時期，大量的政府部門無視相對人的權益、違法撤銷相對人已有之利益的行為必須予以根除，才能保證法治的正常運行。

依法治國語境下的行政法治原則

十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，全面推進依法治國是一個系統(tǒng)工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。因此，發(fā)展行政法治原則需要進行更深入的思考。

第一，法治應該是一種全民追求和信仰。一個政府對于公共政策的選擇在某種程度上能夠左右社會的興衰。經濟學研究的一個重要方面就是整理和分析公眾對某一公共政策的意見。因此，經濟學與法學等社會科學都關注諸如政府與市場的關系以及公共政策的制度等問題。我國二十世紀八十年代由上層建筑啟動，社會的方方面面都有所涉及的經濟體制改革，不僅給我國帶來社會轉型的嘗試，更帶來了政府管理理念的創(chuàng)新，行政法治原則作為一項行政權力運行的準則，由此被大眾所關注。在現代文明社會，法治應該是一種全民信仰，人們以法律為行為準則。在社會運行的各領域，如政府管理、文化發(fā)展等，都迫切需要一種穩(wěn)定可靠的價值理念與行為準則，這就是法治。黨的十八大把“法治”作為社會主義核心價值觀的一個重要的要素，十八屆四中全會明確提出全面推進依法治國的總目標，就是要讓法治充分地被人民信仰起來，化法治為國家和社會進步的重要保障和強大動力。法治的靈魂在于法的執(zhí)行力，良法是善法的前提，而善法則在于有法必依。在黨的領導下，經過全國各族人民幾十年不懈的努力，中國特色社會主義法律體系已經初步建立起來，我們已經可以做到“有法可依”，而做到“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”則任重而道遠。這既離不開激勵、教導、懲戒和監(jiān)督，也離不開人民對法治精神的追求和信仰。只有人民心目中信仰法治，社會規(guī)則中浸透法治，法治才能成為有本之木、有源之水，法治才能為社會發(fā)展提供源源不斷的動力。而一個社會形成法治精神，社會中的人民形成對法治的追求和信仰，并不需要作為成文法的法律條文多么的嚴格縝密，也不在于社會民眾對法律條文有多么透徹深刻的理解領悟，而在于人民的觀念和平時的行為有沒有法治的意識、精神和觀念指導。

第二，依法治國、保障人權，重在規(guī)范和限制公權力的行使。人民生活的幸福需要有物質和文化的充裕和富有，但更取決于國家對人權的保護和社會的公平正義。依法治國的根本目的是保障人權，法律之于人權的重要意義就在于它使人權從應然權利明確到法定權利，并賦予其國家意志的屬性從而進行周全的保護。作為法治的基本價值，公平正義與法治是不可分離、唇齒相依的，公平正義得不到保障的法治是虛偽的法治，而沒有法治作為基礎的公平正義也是虛幻的假象。所以，要想保障人權，實現公正，唯有依靠依法治國。保障人民的基本權利，重要的是規(guī)范和限制公權力的行使，因為這是法治精神的內在要求，而依法治官、依法治權更是其中的突出方面。隨著我國依法治國進程的不斷推進及法治觀念的不斷形成，政府機關的領導干部及工作人員自覺依法辦事的意識逐漸增強，但是以言代法和以權壓法的現象還是不斷出現。如果要做到切實保障人民的人身、財產及基本政治權利不受到公權力或特權的非法侵害，將公權力關進制度的牢籠里是最重要甚至是唯一的途徑。從歷史的角度來看，我國文化傳統(tǒng)中缺乏對公權力進行制約的思想，缺少法治傳統(tǒng)的歷史積淀。傳統(tǒng)的全能集權式的政府治理理念，直到現在也沒有發(fā)生實質性的轉變。在全面推進依法治國的大背景下，政府的行政法治理念轉變即將面臨挑戰(zhàn)和機遇，行政法治原則在政府行政時的完全應用任重而道遠。運用行政法治原則保障私權利不受公權力的非法侵害，需要一個完備且操作性強的理論作為指導。當前在我國，學界對行政法治原則的研究尚未完善和系統(tǒng)化，為了實現對行政權更規(guī)范的控制，我國的行政法治原則應該是系統(tǒng)的和立體的，應該同時在實體和程序上對行政權的行使進行控制。

第三，如何對行政自由裁量權進行合理控制。行政法治原則需要做到的一大突破是：將“法治”的界限予以擴大，實現從形式上的法治到實質上的法治之突破。法治的應有之義是政府的一切行為皆有法可依，但在當前，社會的漸進變革給法治帶來許多難題，對于法律落后或超前于社會發(fā)展的情況下如何處理法律適用難題，不宜太過形式主義與機械化。法律作為一種被應用的制度，既要避免被束之高閣，又要避免被僵硬性地理解與適用。讓法律使行政陷入癱瘓會給整個社會帶來巨大的災難，被視為基本原則的行政法治不應當走向極端。這就涉及到了如何對行政自由裁量權進行合理控制的問題。依法治國并不意味著政府要消極適用法律，而是根據社會與市場的實際情況，進行積極、適時、高效、合法的應對。自由裁量是現代社會所必須，防止自由裁量的濫用是法治的要求，如何促進自由裁量的充分行使又防止其濫用，就是依法治國語境下行政法治原則發(fā)展的重要問題。有學者認為，行政法的歷史就是強化自由裁量權與控制自由裁量權兩種此消彼長的歷史。⑤此外，根據貝克的風險社會理論，“現代社會中的風險結構實際上已然成為了一個‘風險網絡體’，人類面對的風險呈現出日益增加而且愈加復雜等特點”。⑥在此種情況下，如何規(guī)避因行政主體享有自由裁量權范圍的廣泛以及對自由權濫用的可能而引發(fā)的風險，都成為了依法治國語境下發(fā)展行政法治原則需要考慮的問題。針對這一問題，需要對行政合理性進行更深入的探索，如何處理其中的“均衡”問題，需要智慧和膽識。

結語

十八屆四中全會為全面推進依法治國謀劃了嶄新的篇章，只有把依法治國的總目標與中國特色社會主義法治道路有機結合，堅定信念，深刻理解，積極投身依法治國的實踐之中，才能讓每一個公民都感受到公平正義。

行政法治原則指引我們在通往法治的路上不斷探索，法治的理想鼓勵我們不斷審視我國法治建設的成就和問題，這些問題要求我們既要從法律的品性、社會的階段來討論法治，更要從實際出發(fā)，探索我國法治自身的生長邏輯和建設方略。

（作者為山東省威海經濟技術開發(fā)區(qū)人民法院副院長、中國政法大學博士研究生）

【注釋】

①向本陽：“現代行政法治原則的規(guī)則訴求”，《中共福建省委黨校學報》，2010年第3期。

②姜明安主編：《行政法與行政訴訟法》，北京大學出版社，2011年，第65頁。

③曼昆：《經濟學原理》（上冊），梁小民譯，三聯書店、北京大學出版社，1999年，第5頁。

④胡肖華，徐靖：“創(chuàng)新與突破—社會轉型期中國行政法治原則嬗變”，《政治與法律》，2006年第4期。

⑤袁曙宏：《行政處罰法的創(chuàng)設、實施和救濟》，北京：中國法制出版社，1994年。

⑥朱茂磊：“行政法治原則的再審視—基于風險規(guī)制的要求”，《中南財經政法大學研究生學報》，2013年第2期。

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