國資預(yù)算應(yīng)與財政預(yù)算分離

劉紀(jì)鵬

2015年的經(jīng)濟(jì)改革中，國資改革是重頭戲，而國資改革的核心在于理順國資管理體系，發(fā)揮國資委的戰(zhàn)略作用，實現(xiàn)政府國有資本出資人職能與政府公共管理職能的分離。要實現(xiàn)這一點則取決于“公私分離”的國資預(yù)算體制能否建立，即作為國資改革關(guān)鍵的國資預(yù)算能否真正從政府公共預(yù)算中獨立出來。

國資預(yù)算與公共預(yù)算之間主要有兩大區(qū)別，具體而言：

第一，國資預(yù)算與公共預(yù)算法理基礎(chǔ)不同。國資預(yù)算管理的對象是國有資本收益，收益則是出資人的3項基本權(quán)利之一；國資預(yù)算的法理基礎(chǔ)是國有資產(chǎn)的所有權(quán)及其派生的收益索取和支配權(quán)（私權(quán)利），國資預(yù)算屬于中國特色社會主義市場經(jīng)濟(jì)的特色，體現(xiàn)國家的國有資本所有者職能，屬于政府作為出資人的私權(quán)利范疇。

相反，政府公共預(yù)算管理的對象是稅收收入，是國家憑借行政權(quán)力征收的，其法理基礎(chǔ)是國家公共權(quán)力及其派生出來的對國民經(jīng)濟(jì)收入的分配權(quán)，公共預(yù)算體現(xiàn)了政府的社會管理職能，屬于公權(quán)力的范疇。

第二，國資預(yù)算與公共預(yù)算根本屬性及目標(biāo)不同。國資預(yù)算側(cè)重營利性，主要以實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值為目標(biāo)。國資預(yù)算是指國家憑借出資人地位取得投資收益和資產(chǎn)轉(zhuǎn)入收益，包括國家出資企業(yè)上繳的利潤、國有股份分紅收益、國有資本產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收益等，并按照市場經(jīng)濟(jì)的一般準(zhǔn)則和根據(jù)國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的控制力考慮，投向關(guān)系國家安全和國民經(jīng)濟(jì)命脈關(guān)鍵行業(yè)的資本經(jīng)營性預(yù)算，側(cè)重營利性，通過籌資—投資—收益分配—再籌資的循環(huán)實現(xiàn)國有資本的保值增值。

相對應(yīng)下，公共預(yù)算側(cè)重公益性，滿足社會需要，追求社會福利。公共預(yù)算是指國家以社會管理者身份向社會各經(jīng)濟(jì)主體征收的稅收取得收益，主要用于社會公共支出，側(cè)重公益性，不以營利性為基礎(chǔ)，通過收繳—運用—再收繳的循環(huán)滿足社會公共需要，追求社會福利目標(biāo)。

國資預(yù)算與公共預(yù)算的性質(zhì)不同，二者應(yīng)由不同的部門單獨編制。但是當(dāng)前國資預(yù)算不能獨立出來，而是完全并入財政系統(tǒng)，成為公共預(yù)算之下的子預(yù)算，這值得商榷。因此，下一步國資改革應(yīng)依據(jù)正確的國企分類思路將我國國有資本控制的企業(yè)劃分為公益性國企和營利性國企，建立科學(xué)的國資預(yù)算體系。

首先，營利性國企應(yīng)由國資委監(jiān)管。因為財政部作為履行社會公共管理職能及公共預(yù)算的政府部門，必須公平面對所有納稅人，而不該對某一類所有制性質(zhì)的資本給予預(yù)算、補(bǔ)貼等特殊管理，因此不能簡單地將營利性國企交由財政部來管。而國資委不同于財政部，可作為營利性國企的統(tǒng)一監(jiān)管部門履行相應(yīng)職責(zé)，發(fā)揮國有資本與市場經(jīng)濟(jì)之間的橋梁的作用，實現(xiàn)國有資本與市場經(jīng)濟(jì)的對接。

其次，公益性國企是市場經(jīng)濟(jì)國家公共預(yù)算體制下普遍存在的國有企業(yè)類型，數(shù)量較少，可由財政部作為監(jiān)管和出資部門。