理性官僚制與歷史官僚制的比較分析

摘 要：中國古代官僚制不同于韋伯所提倡的理性官僚制，艾森斯塔德認(rèn)為中國古代官僚制是一種歷史官僚制，從組織和制度層面對理性官僚制與歷史官僚制進(jìn)行比較分析，顯然后者缺乏前者所具有的理性精神和法治觀念。但中國古代官僚制延續(xù)了兩千多年，其精神內(nèi)化在制度之中對當(dāng)前我國的官僚制仍有很大影響。對西方理性官僚制與中國古代歷史官僚制的比較研究有助于探索解決當(dāng)前我國官僚制的發(fā)展問題。

關(guān)鍵詞：理性官僚制;歷史官僚制;韋伯;艾森斯塔德

中圖分類號：D6914

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）06-0055-04

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作者簡介：[HT6K]楊蕾（1988-），女，湖南株洲人，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院政治學(xué)博士，研究方向：當(dāng)代中國體制改革與治理轉(zhuǎn)型。[HJ][Q）]

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一、兩種官僚制的提出[HT5"，85XH]

官僚制（bureaucracy）一詞，源于法語和希臘語，意思是“官員的統(tǒng)治”，它最初指的是一種區(qū)別于貴族制、民主制、君主制的政府形式。19世紀(jì)末20世紀(jì)初的一些思想家，如密爾、哈羅德等將“官僚制”這一術(shù)語用來指稱一種過分由官員控制并趨向于損害公民普遍自由的政體形式。

韋伯最早對官僚制進(jìn)行系統(tǒng)分析，提出了“理性官僚制”這一概念。韋伯認(rèn)為任何組織都必須以某種形式的權(quán)威作為基礎(chǔ)，否則無法實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)，他提出了三種權(quán)威類型：合理-合法的權(quán)威、傳統(tǒng)的權(quán)威和卡里斯瑪權(quán)威。三種權(quán)威分別建立在人們對組織內(nèi)部各種規(guī)則的服從和對法律的遵守的基礎(chǔ)之上，對傳統(tǒng)文化的信仰和尊重的基礎(chǔ)之上，以及人們對個人超凡魅力、英雄主義精神、優(yōu)良品格的崇拜、迷信的基礎(chǔ)之上。合理-合法化的組織、傳統(tǒng)的組織和神秘化的組織是與這三種權(quán)威結(jié)構(gòu)相對應(yīng)的組織類型。韋伯通過對這三種組織的綜合比較指出：對傳統(tǒng)權(quán)威支配的服從是為了保持傳統(tǒng)，這將導(dǎo)致行政效率差和發(fā)展緩慢;對卡里斯瑪權(quán)威支配的服從具有更多的感情色彩，會導(dǎo)致主觀性和隨意性，人存政興、人亡政衰從而帶來組織的不穩(wěn)定性，因此，建立在卡里斯瑪權(quán)威基礎(chǔ)上的神秘化的組織最終會向傳統(tǒng)型組織或是合理-合法化的組織轉(zhuǎn)變。韋伯指出，只有建立在法理型權(quán)威基礎(chǔ)上的合理-合法化的組織才是最穩(wěn)定的。韋伯所推崇的理性官僚制指的就是建立在合理-合法型權(quán)威基礎(chǔ)上的一種高度理性化的組織機(jī)構(gòu)的“理想類型”，是現(xiàn)代社會實(shí)施合法統(tǒng)治的行政組織制度，也是一種統(tǒng)治類型。

[JP2]艾森斯塔德基于歷史社會學(xué)的分析框架對中華帝國的政治體系進(jìn)行了一個比較細(xì)致的分析。他指出，中華帝國的政治體系是“一種特殊類型的政治體系”即“歷史上的官僚帝國”，這類政治體系以中央集權(quán)的官僚體制的存在為其特征，中華帝國、古埃及、巴比倫、波斯帝國、羅馬、希臘帝國、拜占庭帝國以及絕對專制時代的歐洲國家的政治體系都屬于這一類型。官僚政權(quán)依據(jù)其取向不同，可分為“文化取向”“政治-集體取向”“經(jīng)濟(jì)-社會取向”“自我維護(hù)取向”四種類型，而文化取向型又分為文化特殊主義和文化普遍主義兩種。在艾森斯塔德看來，中國是屬于文化特殊主義的官僚政權(quán)，這種政權(quán)強(qiáng)調(diào)傳統(tǒng)、秩序或文化模式的維持。[JP]

我們認(rèn)為，無論是韋伯的“理性官僚制”還是艾森斯塔德的“歷史官僚制”，首先都是一種組織機(jī)構(gòu)的理想類型或一般類型，其次都是一種行政組織制度、管理制度、政府形態(tài)、統(tǒng)治方式，有時候官僚制本身還是一種“整合性意識形態(tài)”和文化傳統(tǒng)。本文主要從組織層面和制度層面對這兩種官僚制進(jìn)行比較分析。

二、靜態(tài)的組織形態(tài)層面的比較[HT5"，85XH]

韋伯從官僚制的組織結(jié)構(gòu)出發(fā)，分析官僚的行為、組織內(nèi)部的權(quán)力、溝通鏈以及行政效率。本文也循著這一思路來梳理韋伯的理性官僚制的特征，并與艾森斯塔德的歷史官僚制作一個比較。

[JP2]從組織結(jié)構(gòu)來看，建立在合理-合法化權(quán)威基礎(chǔ)上的、以官方的法律形式作為理論原則的理性官僚制是一種以分部-分層、集權(quán)-統(tǒng)一、指揮-服從為特征的組織形態(tài)。組織由牢固而且有秩序的、上下等級嚴(yán)明的層級結(jié)構(gòu)組成，呈金字塔狀。其組織原則和核心特征是“理性”——以理性準(zhǔn)則為指導(dǎo)，不受個人情感影響。基于理性化原則，衍生出的官僚制的理性特征是：按程序辦事，層級節(jié)制;專業(yè)分工，注重知識和技能;組織管理的非人格化，對事不對人;排除一切純粹個人的、非理性的、不可預(yù)計(jì)的感覺因素，行政效果變得具有可預(yù)見性和可計(jì)算性。其組織目標(biāo)是“理性”以及伴隨著“理性”而來的“效率”。而艾森斯塔德提出的歷史官僚體系，其官僚組織結(jié)構(gòu)是一種間架性設(shè)計(jì)，區(qū)別于理性官僚制下以“理性”為基礎(chǔ)建立起來的層級制的組織結(jié)構(gòu)，歷史官僚體系中的官僚組織結(jié)構(gòu)的框架是統(tǒng)治者的政策，在官職、部門的設(shè)置上統(tǒng)治者具有較大的權(quán)力，這種權(quán)力是一種非理性的、傳統(tǒng)的和超凡的權(quán)力。這種組織結(jié)構(gòu)框架之下，組織追求的不是專業(yè)技術(shù)和效率而是一種倫理道德和秩序，組織目標(biāo)是維持相對優(yōu)良的道德和穩(wěn)定的秩序。[JP]

從官僚及其行為來看，理性官僚制中，作為組織主體的官僚及其行為具有六個方面的特點(diǎn)：第一，官僚根據(jù)契約受命，官僚個人是自由的，其任職原則建立在自由選擇之上，任職后也僅在公務(wù)上有服從官職的義務(wù);第二，官僚處于固定的職務(wù)等級序列之中，擁有固定的職務(wù)權(quán)限，接受固定的貨幣薪金報(bào)酬，有足夠保障晚年生活的退休金;第三，根據(jù)專業(yè)業(yè)務(wù)資格而非選舉予以任命，職務(wù)升降根據(jù)年資或政績或兩者兼而有之;第四，官僚將其職務(wù)視為唯一的或主要的職業(yè)，官僚個人不得把職位占為己有，公私分明;第五，官僚自成一個獨(dú)立的技術(shù)體系;第六，所有官僚都接受嚴(yán)格的、統(tǒng)一的職務(wù)紀(jì)律和監(jiān)督。

對比之下，歷史官僚制中的官僚及其行為又有何特點(diǎn)？第一，官僚受統(tǒng)治者任命，與統(tǒng)治者之間是一種新型的、非世襲的具有雇傭性質(zhì)的關(guān)系，在這種關(guān)系中統(tǒng)治者是權(quán)力的主體，在任命官員與罷免官員上有較大的隨意性，官員對統(tǒng)治者形成了某種依附人格;第二，官僚可獲得形式上的威儀和尊榮以及包括俸祿在內(nèi)的各種利益，因此官僚和士子們將官職本身視作價(jià)值，“官員將其地位用作實(shí)現(xiàn)其一己的、家庭的以及其所出身的群體的經(jīng)濟(jì)與身份目標(biāo)的手段”，出于財(cái)政上和吸納新興的階層進(jìn)入統(tǒng)治集團(tuán)以制衡貴族階層的考慮，統(tǒng)治者將官職予以出售，導(dǎo)致官僚將官職視為其個人所有物，買官賣官之風(fēng)盛行;第三，官僚的任命不是依據(jù)專門知識和技能，而是通過強(qiáng)調(diào)文化教養(yǎng)和倫理道德修養(yǎng)的科舉制來進(jìn)行選拔。在官員的提拔上也并不是根據(jù)年資、政績等客觀性的標(biāo)準(zhǔn)，出身門第等主觀的、特殊主義的因素被更多地納入考慮;第四，“官僚錄用程序有其特別的方式，它強(qiáng)調(diào)官僚生涯的特殊性，使被錄用者與由之出身的群體分離開來，并削弱了他們與這些群體的關(guān)系”，官僚來源的多樣性和非同質(zhì)性導(dǎo)致官僚從未形成過一個獨(dú)立的體系，總是依附于統(tǒng)治者或是相對強(qiáng)大和活躍的階層。

對于歷史官僚社會中官僚可能形成的政治行為取向，艾森斯塔德總結(jié)出了四種類型：第一，同時為統(tǒng)治者和主要階層維持服務(wù)的取向;第二，僅僅是統(tǒng)治者的消極工具，幾乎沒有內(nèi)部的自主性或幾乎不為民眾的不同階層提供服務(wù);第三，僅剩擴(kuò)張自我和僭奪權(quán)力的目標(biāo)，這種情況見于王朝的衰落期;第四，自我擴(kuò)張和謀取政治權(quán)力的目標(biāo)，同時又保持了為政權(quán)和統(tǒng)治者服務(wù)的目標(biāo)。在韋伯的理論中，考慮的只有第二種類型的取向。

[JP2]從組織內(nèi)部的權(quán)力來看，理性官僚制組織內(nèi)部的權(quán)力類型是一種法定的權(quán)力，科層式的公共職位是權(quán)力的來源，官僚的服從標(biāo)準(zhǔn)是事實(shí)上的官僚義務(wù)、非人格的普遍主義標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)力結(jié)構(gòu)合理——下級服從上級且服從對象并非特定的個人而是特定的職務(wù)。而在歷史官僚制中，“官僚制組織內(nèi)部的權(quán)力類型是王權(quán)的延伸，是一種傳統(tǒng)的、神圣的權(quán)力，倫理道德政治之下，缺乏理性官僚制下以客觀、理性的規(guī)則平等處事的形式理性精神，取而代之的是實(shí)質(zhì)的、倫理的考慮，一切事務(wù)都明顯地以‘對象為誰’為其考慮重點(diǎn)”，官僚的服從標(biāo)準(zhǔn)是個人忠孝義務(wù)、人格的特殊主義標(biāo)準(zhǔn)。[JP]

從溝通鏈來看，層級制下理性官僚制的溝通鏈傾向于單向性和封閉性，同時缺乏彈性和靈活性。從行政效率上來看，等級科層制有利于命令的貫徹實(shí)施，職能專業(yè)化、分工明確有利于減少各自為政或事權(quán)不清，非人格化管理可以消除徇私舞弊，因而有較高的行政效率。而中國古代的歷史官僚制中組織結(jié)構(gòu)的間架性設(shè)計(jì)缺乏適應(yīng)性和彈性，官僚普遍以文學(xué)素養(yǎng)見長，沒有專門的行政管理知識和技術(shù)，也根本無意去發(fā)展理性的行政管理，再加上非人格化特征，因而行政效率是較低的。

三、動態(tài)的制度運(yùn)行層面的比較[HT5"，85XH]

官僚制不止是靜止的組織形式和政府形態(tài)，作為一種制度，官僚制的形成和運(yùn)行本身就是一個動態(tài)的過程，不處于運(yùn)作過程之中也就無所謂“制度”。作為一種行政組織制度和管理制度的官僚制，在國家政治的框架內(nèi)一旦運(yùn)轉(zhuǎn)起來，在制度不斷建構(gòu)和重塑國家-社會關(guān)系的過程中，制度本身也會與國家和社會不斷地發(fā)生關(guān)系，產(chǎn)生互動。韋伯意義上的理性官僚制與艾森斯塔德意義上的歷史官僚制在制度運(yùn)行過程中與國家、社會的關(guān)系有何不同？我們嘗試對此作一個分析比較。

理性官僚制中，國家及其權(quán)力代表者、官僚制、社會這三者構(gòu)成的權(quán)力結(jié)構(gòu)是其運(yùn)行的環(huán)境（見圖1）。在官僚制與國家的關(guān)系上，國家及其權(quán)力代表授權(quán)官僚組織實(shí)施政治管理（控制）并對其負(fù)責(zé)，官僚組織負(fù)責(zé)執(zhí)行國家意志的表達(dá)。但在實(shí)際運(yùn)行過程中，在官僚制與國家的關(guān)系上可能形成兩種趨勢，一是官僚制可能被國家所控制，成為國家支配甚至壓制社會的工具，威脅民主的價(jià)值;另外，官僚制因其專業(yè)性和信息方面的優(yōu)勢及其獨(dú)占與保密的趨向，可能削弱統(tǒng)治者的決策權(quán)和政治控制權(quán)，侵害政治對行政的控制，損害公共行政的民主責(zé)任價(jià)值。在官僚制與社會的關(guān)系上，官僚制存在的意義之一是要為社會各階層提供各種技術(shù)和服務(wù)。然而，官僚制等級化、制度化、封閉化的特征和隨之而來的僵化，可能導(dǎo)致官僚制的功能失調(diào)無法為社會提供技術(shù)和服務(wù)，不能真正滿足人們的需求。隨著官僚制的擴(kuò)張和對其政治控制的日益困難，可能導(dǎo)致官僚對公眾的需求粗暴對待，出現(xiàn)越權(quán)行事或是非法和粗暴的行為方式。面對來自國家和社會方面的壓力，官僚制改革成為必然趨勢。官僚制責(zé)任的擴(kuò)大和功能的增加，進(jìn)一步暴露了官僚制的不足，激化了各方面對官僚制的批評，推動了20世紀(jì)末以“新公共管理”“重塑政府”為口號，強(qiáng)調(diào)打破官僚制，引進(jìn)私營精神的新[LL][HJ165mm]一輪公共行政改革，這一改革今天仍在持續(xù)。當(dāng)前，西方典型的理性官僚制面臨的更大的問題是效率與民主的困境，需要在不同的政治框架下，通過政治與行政的合理調(diào)適來提高“民主-效率”的循環(huán)運(yùn)輸能力。

歷史官僚社會中統(tǒng)治者的合法性是“宗教-傳統(tǒng)型”的，官僚制的合法性很大程度上來源于統(tǒng)治者的合法性，因此官僚制作為一種組織、管理制度所應(yīng)具備的理性精神大受限制，“法理型”合法性居于次級地位。兩種合法性的同時存在導(dǎo)致歷史官僚制具有依附性與自主性的雙重屬性。根據(jù)艾森斯塔德在《帝國的政治體系》中的論述，我們可以對歷史官僚制中的官僚在政治領(lǐng)域中相對于國家及其權(quán)力代表者——政權(quán)統(tǒng)治者的自主性傾向和社會領(lǐng)域中相對于各社會階層的自主性傾向來予以分析。在政治領(lǐng)域中，官僚制的自主性傾向表現(xiàn)在：“1官僚通常設(shè)定了和維持著特定的一般服務(wù)方式、規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，以把民眾的某些一般利益納入考慮，并對那些為了一己利益而不斷地或間或地企圖對之加以改變者的壓力加以抵制;2大部分官僚將發(fā)展出這樣一種自我觀念，即他們是國家或共同體的公仆，而不僅僅是統(tǒng)治者的私仆?！睔v史官僚帝國中，官僚的政治行為取向并不總是與政權(quán)和統(tǒng)治者的目標(biāo)相一致，兩者之間常常出現(xiàn)諸多緊張和沖突。艾森斯塔德指出，“政權(quán)和統(tǒng)治者的目標(biāo)僅僅為官僚的社會政治取向提供一個得以演化的框架，其主要的決定因素是統(tǒng)治者的目標(biāo)與主要階層目標(biāo)之間的協(xié)合程度以及社會結(jié)構(gòu)的分化程度”，如表2所示。[HJ]

在社會領(lǐng)域中，歷史官僚帝國的官僚在其社會構(gòu)成上從來沒有形成一個擁有一致目標(biāo)和觀念的同質(zhì)的統(tǒng)一群體，在官僚的不同等級之間存在著許多社會、經(jīng)濟(jì)和地域差異?！捌渖鐣?gòu)成和社會觀念上缺乏完全的同質(zhì)性這一點(diǎn)，表明了官僚趨向于發(fā)展和維持自己相對于主要階層的某種組織上和社會政治上的自主性?！卑顾轮赋龉倭胖葡鄬τ谏鐣麟A層的自主性傾向有三種主要表現(xiàn)：第一，提供一個調(diào)節(jié)各個派別之間及其所代表的其它利益之間的沖突的基本框架。艾森斯塔德認(rèn)為“官僚在維護(hù)相互爭斗的派別和社會群體之間的平衡上的無能為力，將導(dǎo)致許多社會群體與既存政治框架的疏離，并導(dǎo)致許多政治體系的傾覆”，這類取向的維持也保持了官僚相對于統(tǒng)治者的自身地位。第二，企圖把自身組織為一個分離的身份群體，不同于其來源的那些階層，擁有自己鮮明的，有時還是半貴族式的象征。第三，企圖最大限度地減小社會中發(fā)展出的自

主調(diào)節(jié)機(jī)制的作用范圍，并對其加以控制。自主傾向之下，官僚對社會施加的技術(shù)性活動和調(diào)節(jié)性活動的強(qiáng)調(diào)程度和調(diào)節(jié)標(biāo)準(zhǔn)，取決于兩個因素，如表3所示。

官僚制相對國家和社會的自主性傾向帶來官僚的多種政治行為取向，即上文提到的四種政治行為取向。大體上，在各個歷史官僚政權(quán)中官僚的所有這些取向是兼而有之的，在某一歷史階段某一特定取向或許占據(jù)主導(dǎo)地位。若官僚能夠維持同時服務(wù)于統(tǒng)治者和主要階層二者的基本取向的話，通常就能較好地發(fā)揮官僚制的中心調(diào)節(jié)功能，有助于政權(quán)的存續(xù)和穩(wěn)定。一旦官僚的自主性發(fā)展到失去控制的地步，官僚對于社會的技術(shù)、服務(wù)目標(biāo)被自我擴(kuò)張的目標(biāo)所取代，那么官僚就可能會演化成為某種“封閉的”半貴族性、半獨(dú)立的社會階層，成為歷史官僚社會中自由流動資源的貪婪消費(fèi)者，極大地阻礙各種自主調(diào)節(jié)機(jī)制功能的發(fā)揮，影響政治體系的存續(xù)和發(fā)展?？梢姡瑲v史官僚帝國中的官僚是政治過程中的一個關(guān)鍵點(diǎn)，統(tǒng)治者、社會主要階層和官僚三者的目標(biāo)、取向與活動之間不斷相互作用造成的影響對這些社會的政治體系的存續(xù)或破壞來說至關(guān)重要。

四、結(jié)論[HT5"，85XH]

自秦漢以來官僚制在我國就始終存在，但科層制的組織外觀之下，我國古代的官僚制在組織的內(nèi)在精神和運(yùn)行機(jī)理方面都具有區(qū)別于理性官僚制的自身的一套邏輯。新中國成立后，我國的官僚制理性化的程度有了提高，但是“歷史官僚制”的許多因素仍然在支配著當(dāng)前我國官僚制的運(yùn)行。比如說，運(yùn)動式治理這一治理方式被有些學(xué)者稱為治理理論的中國化，這種非常規(guī)化的治理就依托于官僚制組織中區(qū)別于法定權(quán)力的傳統(tǒng)權(quán)力和超凡權(quán)力這一權(quán)力類型的普遍存在。法治精神匱乏、理性精神缺乏、家長制色彩濃重等是“歷史官僚制”下的遺產(chǎn)，當(dāng)前如何在我國的官僚制中引進(jìn)理性官僚制的理性精神和法治觀念，使官僚制從非理性走向理性是我國官僚制發(fā)展需要解決的一個問題。

此外，在制度運(yùn)行的過程中，從兩種官僚制與國家和社會的關(guān)系來看，我們可以知道兩者都面臨著一些問題。西方的理性官僚制在進(jìn)入“后官僚制”時代后面臨的最大問題是如何通過政治與行政的合理調(diào)適來提高“民主-效率”的循環(huán)運(yùn)輸能力的問題，而在當(dāng)前我國還未完全建立起理性官僚制的條件下，除了需要在官僚制中更多地引入理性精神和法治觀念之外，還需要有本土意識，注意到“歷史官僚制”的遺產(chǎn)對當(dāng)前我國官僚制的形塑。艾森斯塔德所提出的“歷史官僚制”中官僚的自主性的分析框架對當(dāng)前我國的官僚制仍有適用意義。從促進(jìn)政治發(fā)展的視角來看，艾森斯塔德指出，“官僚制和行政部門是整個政治運(yùn)行過程中關(guān)鍵的一個環(huán)節(jié)，一方面它為政治運(yùn)行提供不可缺少的制度框架，為廣泛的階層和群體提供服務(wù)，調(diào)節(jié)政治過程，維護(hù)政治體制的延續(xù)，但另一方面官僚制自身的缺陷以及行政官僚的多種取向又可能阻礙政治發(fā)展?！被诖耍绾卧诔鲇谛实目剂勘Ａ粢欢ǔ潭鹊墓倭抛灾餍缘耐瑫r又避免官僚自主性的發(fā)展阻礙政治發(fā)展，這是當(dāng)前促進(jìn)我國官僚制發(fā)展需要思考的另外一個問題。

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[J]【責(zé)任編輯：宇 輝】

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