三峽城市群發(fā)展政府角色定位研究

韓永軍　許倍慎

【摘要】政府在參與式治理中的角色定位應該是引導者、服務者和合作者。三峽城市群發(fā)展是長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略的重要組成部分，能夠有效地填補“長三角-長江中游城市群-成渝城市群”的真空。政府不同的角色定位便于充分發(fā)揮政府、市場和社會的積極因素，促進“一江一帶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，推動以宜昌為中心的三峽城市群的發(fā)展。政府能力建設是參與式治理中政府角色定位的關(guān)鍵，包括制度能力、網(wǎng)絡治理能力和公務員勝任力建設。

【關(guān)鍵詞】三峽城市群 政府角色 網(wǎng)絡治理 參與式治理 政府能力建設

【中圖分類號】D625 【文獻標識碼】A

問題的提出

參與式治理（Participatory Governance）①是政府未來的治理模式之一。參與式治理可以提高政府公共服務水平、優(yōu)化政府部門與其它部門（如企業(yè)組織、非政府組織）的關(guān)系、深化民主改革進程和增強政府責任感。參與式治理來源于參與式民主和治理理論兩大理論基礎，既強調(diào)治理過程中企業(yè)組織和非政府組織等治理主體的參與，又強調(diào)政府、企業(yè)組織和非政府組織等不同治理主體之間的互動與合作。參與式治理不僅僅限于公共政策領域，還包括與公共事務相關(guān)的相關(guān)利益方（如公民、團體）和政府一起決策、分配資源和合作治理。②參與式治理的興起是治理理論的邏輯深入，也是地方治理實踐的必然推動。

參與式治理強調(diào)政府與企業(yè)組織（市場）、非政府組織（社會）和公民的互動與合作，并不意味著政府責任的削弱和政府角色的缺位，相反有效的參與式治理更依賴于政府角色定位和政府能力建設。參與式治理的有效發(fā)揮依賴于兩個核心要素：一是其它主體有意愿，也有能力融入?yún)⑴c式治理；二是政府愿意并能夠?qū)嵺`參與式治理，并具有一定的執(zhí)行力。轉(zhuǎn)型時期的中國，民主的培育和成長需要一個過程，很大程度上需要國家的主導，也決定了我國政府的責任所在。另外，經(jīng)濟與社會的發(fā)展也是民主成長的內(nèi)在動力，需要國家的積極反應，也應該予以重視和發(fā)展。

三峽城市群是我國城市體系的重要組成部分。解決三峽城市群經(jīng)濟發(fā)展所面臨的問題，對擺脫目前世界城市群經(jīng)濟發(fā)展困境，促進未來城市群實質(zhì)性推進顯得尤為重要。在全球化和大數(shù)據(jù)時代背景下，以“世界水電之都”、“三峽璀璨明珠”之稱的宜昌為首的地方政府如何引領三峽城市群演變成具有區(qū)域發(fā)展模式和空間組合模式的全球性意義城市，以其足夠的產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟規(guī)模參與全球性競爭、重新分工和合作的戰(zhàn)略需要顯得尤為重要。參與式治理對于政府在三峽城市群發(fā)展過程中的角色界定，促進不同政府之間的合作以及政府與其它主體的合作和互動具有較強的理論導向和實踐意義。

政府角色定位：參與式治理的核心

當前我國行政改革的核心是轉(zhuǎn)變政府職能，包括經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務職能③，同時該下放的權(quán)力堅決放給市場和社會。參與式治理是一個賦權(quán)的過程，即政府要將相關(guān)權(quán)力下放給相關(guān)利益方的市場和社會。政府、公民、市場的角色應該重新評估，使得三者都能積極活躍地參與到治理中來。如何下放，下放多少？這些都取決于政府在參與式治理中的角色定位。參與式治理也是一個網(wǎng)絡治理的過程，市場和社會有效參與的前提是政府的有效支持。一方面，政府的角色定位有利于參與式治理執(zhí)行；另一方面，政府能力建設有利于參與式治理的實現(xiàn)。

參與式治理的必要性保障：政府角色定位。從西方行政發(fā)展史來看，政府的角色經(jīng)歷了三個階段的轉(zhuǎn)變：劃槳者（控制者）、掌舵者和服務者。政治行政二分法和價值中立的原則堅持行政就是國家意志的執(zhí)行。政府就是劃槳者，包攬一切公共事務；新公共管理理論強調(diào)政府應該是掌舵者，主張政府權(quán)力下放，交給市場和社會管理；新公共服務理論認為，政府作為掌舵者，仍擺脫不了控制社會和市場的陰影，不應該掌控其發(fā)展方向，而是應該基于價值的共同領導幫助公民表達和滿足他們的共同利益。因此政府角色應該定位于服務者。政府應該通過議程安排，將相關(guān)利益方召集起來，促成問題的有效解決。

當代社會中，政府的職能正在逐漸演變，政府角色應該重新定位，強調(diào)互動和參與。④政府角色應該轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑д摺⒎照吆秃献髡?。政府不以理性?jīng)濟人的自利選擇變?yōu)閷υ捄凸餐瑑r值的委托代理人，而是尊重公民權(quán)，與市場和社會共同分享權(quán)力。⑤作為引導者、服務者和合作者，一是政府創(chuàng)造公共價值并保障讓公眾參與公共政策的制定過程；二是促成一個包括非政府組織、公民、企業(yè)等相關(guān)利益方構(gòu)成的參與網(wǎng)絡，制定相應的參與規(guī)范，培訓相關(guān)的參與技能；三是提供參與機會，引導公民成為積極的參與者。

參與式治理有效性實現(xiàn)：政府能力建設。政府在參與式治理的模式中，應該擺脫科層制的組織模式和控制者的政府角色，建立引導者、服務者和合作者的組織環(huán)境，必須加強政府外部能力建設，推進政府治理能力的現(xiàn)代化。參與式治理強調(diào)市場、公民的參與與合作，主要體現(xiàn)在政府外部能力建設上，故在此不對政府內(nèi)部能力建設一一贅述。參與式治理是政府、市場和公民多元主體的自組織網(wǎng)絡，并相互作用、相互依賴、互惠互利。政府應該具有網(wǎng)絡治理能力。⑥政府能力建設是參與式治理中政府角色定位的關(guān)鍵，包括制度能力、網(wǎng)絡治理能力和公務員勝任力建設。

制度能力建設包含信息公開制度、市場和公民的參與制度和完善的政府回應制度建設。信息不對稱是制約市場和公民參與治理的主要障礙。參與式治理的首要原則就是公民能夠獲得完備的信息。公民參與是參與式治理的主要渠道。參與制度要求政府積極主動地提供各種渠道以及各種參與方式，讓利益相關(guān)者積極參與到治理中來。政府應當對公民和市場的參與建立回應制度，以鼓勵公民和市場的有序參與。網(wǎng)絡治理能力由三種主要的能力構(gòu)成：識別和整合利益的能力、協(xié)同合作的能力和參與網(wǎng)絡化治理的能力。參與式治理治理主體的多元化也必然導致利益訴求的多樣性和差異性，并不完全具有一致性。政府需要進行有效識別和積極整合，建立良好的溝通協(xié)調(diào)能力。另外，政府要積極創(chuàng)造環(huán)境，規(guī)避參與主體和外部環(huán)境的不穩(wěn)定因素，建立有序的參與式治理。政府公務員的勝任力建設要求政府人員遵循公共倫理價值，做好服務者的角色及與之相適應的制定參與決策的能力。

三峽城市群發(fā)展的政府行為策略：參與式治理

“三峽城市群”，是指位于長江中上游結(jié)合部，包括湖北宜昌市、荊州市、荊門市、恩施土家族苗族自治州、神農(nóng)架林區(qū)和重慶萬州在的內(nèi)城市組群。“三峽城市群”擁有宜昌、荊州、荊門3座大城市，其中宜昌正快速向現(xiàn)代化特大城市邁進，到2020年將達到200平方公里、200萬人；擁有恩施、宜都、當陽、枝江、鐘祥、松滋、洪湖、石首、萬州等規(guī)劃建設中的中等城市。三峽城市群具有山地、丘陵、平原、峽谷等多種地形地貌，總體以山地為主。屬于亞熱帶季風氣候區(qū)，氣候溫暖濕潤，四季分明，陽光充足，雨季集中在夏季。

三峽城市群按照地理空間分布構(gòu)成了一個有機聯(lián)系的整體，山同脈，水同源，民同俗，經(jīng)濟同質(zhì)，文化同根，⑦是三峽區(qū)域城市化水平的集中表現(xiàn)。三峽城市群主要位于或緊鄰長江黃金水道中上游、滬蓉高速的樞紐區(qū)域，是長江經(jīng)濟帶中上游結(jié)合部，是三峽區(qū)域社會組織的網(wǎng)絡單元，是三峽區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的高級組織形式。其中宜昌是三峽工程所在地，著名的水電旅游之都，區(qū)域性的交通樞紐中心。

三峽城市群發(fā)展是長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略的重要組成部分，能夠有效地填補“長三角—長江中游城市群—成渝城市群”的真空。如何促進和推動三峽城市群的發(fā)展彰顯了政府角色和政府能力在參與式治理中的重要性。政府不同的角色定位便于充分發(fā)揮政府、市場和社會的積極因素，促進“一江一帶”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展新格局，推動以宜昌為中心的三峽城市群的發(fā)展。

政府是三峽城市群發(fā)展的引導者、服務者和合作者。在三峽城市群的建設中，政府就是引導者、服務者和合作者。角色扮演來源于社會學理論，是角色定位的關(guān)鍵。三峽城市群的發(fā)展不是自下而上的過程，相反，政府是最積極的推動力量。在全球化和大數(shù)據(jù)時代背景下，以“世界水電之都”，“三峽璀璨明珠”之稱的宜昌為首的地方政府如何引領三峽城市群演變成具有區(qū)域發(fā)展模式和空間組合模式的全球性意義城市，以其足夠的產(chǎn)業(yè)集聚和經(jīng)濟規(guī)模參與全球性競爭、重新分工和合作的戰(zhàn)略需要顯得尤為重要。盡管有三峽大學、中共宜昌市委員會政策研究室及宜昌市政府發(fā)展研究中心等科研機構(gòu)的前期學術(shù)準備和可行性研究報告，但是無論是三峽城市群議題的選定、民主決策的落實還是參與式論證，無不體現(xiàn)著政府的推動和引導作用、服務能力和合作意愿。

建議政府牽頭，成立三峽城市群發(fā)展協(xié)調(diào)委員會，促進政府、市場、社會的合理角色分工，充分發(fā)揮并保證市場在資源配置中的決定性作用。創(chuàng)新城市群經(jīng)濟的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)展模式和經(jīng)濟空間布局結(jié)構(gòu)模式。積極將三峽城市群融入長江經(jīng)濟帶國家戰(zhàn)略，自覺承擔起長江經(jīng)濟帶建設的責任，填補“長三角—長江中游城市群—三峽城市群—成渝城市群”等長江經(jīng)濟帶的真空。

充分利用政府的角色定位，積極發(fā)揮市場和公民參與三峽城市群發(fā)展的積極性。網(wǎng)絡化治理理論建立在傳統(tǒng)的三種治理理論之上，即由“庇古稅”為基礎的政府規(guī)制理論、基于產(chǎn)權(quán)理論的排污權(quán)交易理論和埃莉諾·奧斯特羅姆提出的基于“公共池塘”小規(guī)模自主治理理論。城市發(fā)展的區(qū)域性、開放性和公共性，單純的依靠市場機制、科層機制和小規(guī)模自主治理理論都無法為城市群經(jīng)濟發(fā)展提供有效的分析框架。尋求新型的經(jīng)濟發(fā)展模式是理論和實踐發(fā)展的客觀必然選擇，既要有“看不見的手”和“看得見的手”，也要“牽手”（組織間協(xié)調(diào)），充分發(fā)揮政府、市場和社會的積極作用。

對于傳統(tǒng)的發(fā)展模式而言，網(wǎng)絡化治理對發(fā)展主體、發(fā)展手段、發(fā)展方法等方面進行了拓展和深化，主要特點在于；一是發(fā)展主體多元化，把政府主導的經(jīng)濟發(fā)展模式轉(zhuǎn)向為政府、市場、企業(yè)、社會組織、公民為多元主體的共同參與發(fā)展模式，發(fā)展結(jié)構(gòu)也由垂直科層制向扁平化的發(fā)展結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化；二是發(fā)展方式的多元化，不拘泥于某一單純的發(fā)展方式，多種發(fā)展方式并舉，共同推動三峽城市群的發(fā)展；三是發(fā)展目標的一致性，促進城市之間的合作與信任，在滿足各城市發(fā)展的同時，最終實現(xiàn)城市群社會發(fā)展和公共利益的最大化。

市場方面：堅定市場資源配置的核心理念，推動三峽城市群可持續(xù)發(fā)展。堅持“市場主導、戰(zhàn)略互惠、資源互補、行業(yè)互動”的發(fā)展模式⑧。我國加速城市化進程和全面融入全球經(jīng)濟體系，推動我國城市群經(jīng)濟將從板塊化向網(wǎng)絡化發(fā)展，這在客觀上也要求通過全方位的整合來形成合理分工、有序競爭、緊密聯(lián)系和協(xié)同合作的城市群經(jīng)濟發(fā)展機制，這就要求對城市群經(jīng)濟發(fā)展的研究必須以其本質(zhì)內(nèi)涵為目標，兼顧經(jīng)濟發(fā)展“質(zhì)”和“量”的一體化機制。

社會方面：成立三峽城市群經(jīng)濟合作促進會，充分挖掘社會資源和社會資本的潛力，為三峽城市群提供良好的社會發(fā)展環(huán)境。大力發(fā)展與世界水電之都、世界旅游名城、水利電力梯級開發(fā)的世界研究中心、循環(huán)經(jīng)濟（可持續(xù)性發(fā)展）和綠色生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的示范基地（茶葉、柑橘）、民族文化產(chǎn)業(yè)的示范基地、現(xiàn)代物流業(yè)等有利于環(huán)保的相關(guān)產(chǎn)業(yè)，廣泛吸收社會資本，大力推進科技創(chuàng)新。以長江經(jīng)濟帶為發(fā)展主軸，以“六大千億產(chǎn)業(yè)”為重點，積極承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，打造具有國際水平、宜昌特色的產(chǎn)業(yè)集群。宜昌要打造“三峽城市群”，作為長江中游城市群、成渝城市群之間次一級的城市群，發(fā)揮對整個長江經(jīng)濟帶的銜接作用，承擔著集聚、輻射、帶動成渝經(jīng)濟圈和武漢經(jīng)濟圈之間400多公里“經(jīng)濟發(fā)展空白地帶”的歷史性發(fā)展重任，做長江經(jīng)濟帶和全國重要的綜合交通樞紐和物流中心、做東部沿海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的示范基地、做三峽城市群的中心城市。

要把宜昌市建設成為三峽城市群的核心增長極。宜昌市是長江中游城市的重要支點，是中國長江三峽中西陵峽的起點，是湖北省域副中心城市之一，是長江中上游區(qū)域性中心城市，也是挑起成渝經(jīng)濟圈和長江中游城市圈之間的重要支撐點，地理空間位置十分優(yōu)越。宜昌是長江經(jīng)濟帶發(fā)展的重要支點，主要經(jīng)濟指標居于中部地區(qū)同等城市第二、長江沿線同等城市第四，主要經(jīng)濟指標增幅領先全國全省、領先中部地區(qū)和長江沿線同等城市⑨，是三峽城市群發(fā)展和中部崛起的關(guān)鍵所在。隨著宜昌特大城市建設步伐的加快，宜昌將是我國長江經(jīng)濟帶發(fā)展中最有潛力、最具競爭優(yōu)勢的三峽城市群核心增長極。

結(jié)語

參與式治理并不意味著政府的退出和弱化，而是現(xiàn)代政府公共治理理論發(fā)展的必然體現(xiàn)。新的治理模式必然推動著政府職能的進一步轉(zhuǎn)變，轉(zhuǎn)變治理方式，激發(fā)市場和社會的活力，推動國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。政府作為引導者、服務者和合作者，是一種全新的治理模式。政府的參與式治理必將為三峽城市群的發(fā)展提供強有力的理論支持和現(xiàn)實需求。

（作者分別為三峽大學法學與公共管理學院副教授、公共管理系主任，三峽大學法學與公共管理學院講師；本文系湖北省科學技術(shù)廳重大項目“湖北經(jīng)濟新的增長極：三峽城市群發(fā)展戰(zhàn)略研究”的階段性研究成果，項目編號：2014BDF037）

【注釋】

①[美]彼得斯：《政府未來的治理模式》，吳愛明譯，北京：中國人民大學出版社，2005年。

②陳剩勇：“參與式治理研究述評”，《教學與研究》，2009年第8期。

③家行政學院課題組：“以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵耐七M行政體制改革”，人民網(wǎng)，2013年6月21日，http：//theory.people.com.cn/n/2013/0621/c207270-21927907-2.html.

④[美]哈登特：《新公共服務》，丁煌譯，北京：中國人民出版社，2010年，第25頁，第111頁。

⑤[美]史蒂芬·戈德史密斯：《網(wǎng)絡化治理》，孫迎春譯，北京大學出版社，2008年，第135頁。

⑥瑞蓮等：《中國流域治理研究報告》，上海：格致出版社，2011年，第288頁。

⑧中共宜昌市委政策研究室：“宜昌建設現(xiàn)代化特大城市的戰(zhàn)略決策與實施”，三峽宜昌網(wǎng)，2014年5月6日。

⑨何偉軍：“以現(xiàn)代化特大城市的姿態(tài)擔當三峽城市群崛起的脊梁”，《三峽日報》，2014年5月19日，第1版。

責編/王坤娜