基層政府權(quán)力腐敗現(xiàn)狀與治理

顏英利

【摘要】基層政府權(quán)力腐敗具有次數(shù)多、合謀多、關(guān)鍵崗位參與多等特征，雖然中央和地方政府都在積極推動基層政府權(quán)力腐敗的治理工作，但由于治理體系不完善等因素影響，基層政府權(quán)力腐敗尚未得到全面遏制，需從發(fā)揮法律渠道作用、整合官方與民間力量、發(fā)揮信息化渠道作用等方面進(jìn)一步拓寬治理渠道。

【關(guān)鍵詞】反腐 基層權(quán)力腐敗 治理路徑

【中圖分類號】D6 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

2015年新年伊始，習(xí)近平就對做好黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐工作提出了新的要求，其中之一就是在反腐問題上“要保持高壓態(tài)勢不放松”，必須以零容忍的態(tài)度、以猛藥去疴的決心對腐敗堅決舉起正義利劍，彰顯出黨中央勢必將反腐進(jìn)行到底的堅定決定和強大信心。反腐是一項艱巨的任務(wù)，任重而道遠(yuǎn)；反腐的任重在于要打“大老虎”，而反腐的道遠(yuǎn)則在于還要打“蒼蠅”，老虎雖大但有數(shù)，蒼蠅雖小但眾多。正是眾多蒼蠅們的蠅營狗茍才導(dǎo)致我國基層政府權(quán)力腐敗現(xiàn)象的滋生，損害了黨在人民群眾中的形象。目前，以習(xí)近平同志為首的黨中央正致力于全面深化改革的重大部署，治理基層政府權(quán)力腐敗，堅持老虎、蒼蠅一起打，不僅是深化改革的內(nèi)容之一，也是廣大人民的迫切期待。如何有效遏制直至杜絕基層腐敗是一個值得探討的課題。

基層政府權(quán)力腐敗的基本特征

基層政府權(quán)力腐敗是指縣級以下政府出現(xiàn)的權(quán)力腐敗，它會帶來極其惡劣的影響，表現(xiàn)在影響黨和政府在群眾中的威信，損害了群眾的利益甚至導(dǎo)致大量的資產(chǎn)損失等方面①。老虎、蒼蠅各有其道，從實踐來看，基層政府權(quán)力腐敗具有次數(shù)多、合謀腐敗頻發(fā)，關(guān)鍵崗位參與多等特征。不可輕視的是，蒼蠅雖不大，其危害性、破壞性及影響性卻一點也不小。

腐敗次數(shù)多。從基層政府權(quán)力腐敗來看，由于基層財政經(jīng)費總量規(guī)模較小，且大項目、大支出較少，這就使得基層政府權(quán)利腐敗時單次金額較少，但這種小金額難以滿足貪腐人員的需求，如貪污幾千元無法從根本上改變基層政府職員的生活狀態(tài)，這就會持續(xù)地激發(fā)其進(jìn)行貪污，通過累計的方式獲取更多的資金，最終導(dǎo)致貪腐金額達(dá)到一定的程度。何謂“小腐巨貪”？小腐并非腐敗輕微，而是指官職不算太高的蒼蠅之腐；而小蒼蠅之腐日積月累，一樣可以形成大貪。如山東省臨沂市房地產(chǎn)契稅征收工作的科級干部楊宗玉，其累計貪污金額達(dá)到768萬余元；曾經(jīng)的河北省秦皇島市北戴河區(qū)供水總公司總經(jīng)理馬超群家中屯金上億元，可謂一只“綠頭大蒼蠅”。

窩案腐敗多。從實踐來看，大量的基層政府權(quán)力腐敗都發(fā)展為“窩案”、集體腐敗等，即表現(xiàn)為一名領(lǐng)導(dǎo)干部團(tuán)結(jié)若干下屬開展腐敗行為②。如曾經(jīng)在宿遷市三棵樹鄉(xiāng)政府發(fā)生的腐敗案件就涉及到時任鄉(xiāng)黨委書記、副鄉(xiāng)長和安置辦公室主任，三人串謀將建設(shè)指揮部的資金轉(zhuǎn)入個人開設(shè)的企業(yè)，并利用這一企業(yè)承攬工程，這就是典型的合謀腐敗。合謀的危害在哪里？就像一只蒼蠅通過到處叮聞而播撒細(xì)菌，使腐敗像瘟疫般傳染至整個官場，帶壞全社會風(fēng)氣，將一顆大樹從根部蛀空蝕盡。這難道不可怕嗎？

關(guān)鍵崗位腐敗多?；鶎诱藛T數(shù)量較少，一般而言鄉(xiāng)政府僅幾十名工作人員（不包括教師等事業(yè)編制人員），而資金使用的簽字權(quán)更是被控制在少數(shù)人的手中，且資金支取、會計核算需要出納、會計等人員的參與，這就使得這些關(guān)鍵崗位基層職工參與較多，而一些非關(guān)鍵崗位如辦公室普通辦事員等則參與腐敗的機(jī)會較少。以深圳市為例，2012年3月～2013年5月，深圳市共有5名街道黨工委書記被檢察機(jī)關(guān)立案查處，街道工作人員的數(shù)量更是達(dá)到53名，由此可見關(guān)鍵崗位的參與是貪腐行為發(fā)生的重要表現(xiàn)。

基層政府權(quán)力腐敗治理的現(xiàn)狀及存在問題

基層政府權(quán)力腐敗治理的現(xiàn)狀。一是基層政府權(quán)力腐敗治理的制度建立。為規(guī)范基層政府行為，有效遏制基層政府權(quán)利腐敗問題，各級政府層面紛紛采取行動，出臺積極的舉措。十八大明確指出腐敗問題會對黨造成致命傷害，甚至可能導(dǎo)致亡黨亡國?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出，加強反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障。為推動反腐敗行為的落實，中央出臺了一系列的制度，如從規(guī)劃上出臺了《建立健全懲治和預(yù)防腐敗體系2013～2017年工作規(guī)劃》、《中央巡視工作規(guī)劃（2013～2017年）》等；在黨員干部的管理上出臺了《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則》、《農(nóng)村基層干部廉潔履行職責(zé)若干規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例（試行）》等制度；在權(quán)利腐敗的處理上出臺了《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》、《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》、《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等制度，以此構(gòu)建了一個較為完備的反腐敗制度體系。

二是基層政府權(quán)力腐敗治理的執(zhí)行措施。治理基層政府權(quán)利腐敗的行動可以從中央與地方兩個層面來考察。首先，從中央層面來看，當(dāng)前中央正積極推行“反四風(fēng)”、“八項規(guī)定”，踐行黨的群眾路線等活動，這對于遏制權(quán)利腐敗具有重大的意義。特別是，隨著網(wǎng)絡(luò)反腐、派駐工作組巡視等反腐渠道的暢通，中央對基層政府腐敗行為的治理力度正在加大。其次，從地方層面來看，目前各地都積極探索反腐敗工作的新機(jī)制，并進(jìn)一步完善傳統(tǒng)的預(yù)防和懲治腐敗行為的力度，盡管國家層面的反腐敗法尚未出臺，但許多地方都已經(jīng)在積極運用法律制度來開展反腐工作，湖南省就出臺了多項相關(guān)法律，再如山西積極構(gòu)建了“陽光農(nóng)廉網(wǎng)”預(yù)防農(nóng)村腐敗。

基層政府權(quán)力腐敗治理中存在的問題?；A(chǔ)反腐的關(guān)鍵就在于通過打蒼蠅，使權(quán)力環(huán)境得到凈化?！按蛏n蠅，這么多的蒼蠅能打完嗎？打完了不還會再滋生出來嗎？”老百姓的憂慮并非沒有根據(jù)?；鶎诱畽?quán)利腐敗之所以屢禁不止，甚至隨著反腐敗力度的加大，一些腐敗案例還在增多，除表明各種隱藏的腐敗行為較多，還有其內(nèi)在的原因，上有政策、下有對策，有令不行、有禁不止等治理體系不完善，基層政府內(nèi)部權(quán)利模式的低俗化等都會阻礙基層反腐的實施與開展。

一是基層權(quán)力監(jiān)督的缺失造成治理難。首先，基層政府權(quán)利制約容易失衡，總體來看，目前基層政府特別是鄉(xiāng)、鎮(zhèn)一級政府容易出現(xiàn)書記、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“一家獨大”的問題，在各種經(jīng)濟(jì)社會活動中領(lǐng)導(dǎo)者決策后能夠得到下屬的擁護(hù)和支持，這就使得領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)利可能失去監(jiān)督，導(dǎo)致各種腐敗問題的產(chǎn)生。其次，基層政府紀(jì)檢等部門力量相對薄弱、獨立性有待增強，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府部門雖然配備有紀(jì)檢書記，并進(jìn)入黨委班子，但由于紀(jì)檢部門的經(jīng)費等都需要書記、鎮(zhèn)長的支持，這就使得紀(jì)檢工作的獨立性相對偏弱，在沒有“一把手”支持的背景下難以真正將反腐敗工作抓出成效。再次，基層政府預(yù)防和懲治腐敗措施力度不夠，部分基層政府紀(jì)委更多的是貫徹上級的指示，落實各種治理腐敗的舉措，自身工作的主動性不夠，難以創(chuàng)新性地推動腐敗治理工作的開展③。

二是基層權(quán)力腐敗的特征造成治理難。首先，基層政府官員“蟻貪”的特點導(dǎo)致其治理難度大，“蟻貪”即時間上雖有間斷，但基層政府官員持續(xù)性地利用各種機(jī)會貪占小額的公款，由于小金額腐敗具有隱蔽性，如對于基層政府領(lǐng)導(dǎo)者可以編制各種理由進(jìn)行核報，并且不需要繁瑣的審批，這就使得貪腐行為“正規(guī)化”，導(dǎo)致部分基層政府利用權(quán)力長期性的貪腐。其次，基層政府官員的“串謀”加大了治理難度，在集中核算、民主決策等管理模式下，單個基層政府領(lǐng)導(dǎo)者或者說經(jīng)手人員難以獲得足夠的授權(quán)將資金支取出來，必須通過與他人合謀才能更加便捷地進(jìn)行資金支取，并且被發(fā)現(xiàn)的概率要小很多。這就容易出現(xiàn)“一把手”聯(lián)合會計等關(guān)鍵崗位員工共同腐敗，而財會人員則利用其專業(yè)性將賬務(wù)做得更加的逼真，使虛假的經(jīng)濟(jì)活動轉(zhuǎn)變?yōu)檎鎸嵉幕顒?，要發(fā)現(xiàn)其中的問題難度大。

三是基層權(quán)力關(guān)系的低俗化導(dǎo)致治理難。首先，政府官員之間的“人情”或“情人”關(guān)系網(wǎng)絡(luò)影響腐敗治理，基層官員由于數(shù)量較少，相互之間很熟悉，并且在工作中需要相互支持，從而容易形成一種你幫我扶的人情關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，即便發(fā)現(xiàn)腐敗的線索也會有意地提醒對方進(jìn)行處理，而不是將其繩之以法，讓法律對這種貪腐行為進(jìn)行制裁。其次，基層官員升遷難度大，長時間在一個崗位、一個地區(qū)工作導(dǎo)致腐敗治理難度大，由于工作的長期性，基礎(chǔ)政府官員對于某一類型崗位中潛在的漏洞或者說貪污機(jī)會都較為熟悉，并充分了解如何有效規(guī)避紀(jì)檢監(jiān)察部門的檢查，同時其思想上也容易滋生升遷無望不如追求實際利益的思想，這就使得要通過廉政文化等對其進(jìn)行教育，有效的預(yù)防腐敗難度更大。

開辟基層政府權(quán)力腐敗治理的有效路徑

近年來，雖然我國在治理權(quán)力腐敗工作上取得明顯成效，但在一些基層政府依然存在權(quán)力腐敗的問題，而且這些問題對群眾影響大，發(fā)生的總量及規(guī)模也較大，因此，必須強化治理基層權(quán)利腐敗問題，借助習(xí)近平反腐的高壓態(tài)勢開辟基層政府權(quán)利腐敗治理的有效路徑。

第一，充分發(fā)揮法治的作用，強化基層政府權(quán)力腐敗治理的決心。民主與法治是一對孿生兄弟，政治民主是需要法治作為強有力的保障，否則，政治民主就會成為一紙空談，權(quán)力腐敗就會凌駕于法治之上。因此，政府要依據(jù)民主法治的理念，不斷構(gòu)建和完善反腐法律體系。

首先，要加快立法步伐，針對當(dāng)前國內(nèi)尚缺乏國家層面反腐敗立法的現(xiàn)狀，建議全面總結(jié)地方腐敗治理中的立法經(jīng)驗，積極從國家層面開展立法工作，盡快出臺專門的腐敗治理包括基層腐敗治理的法律法規(guī)。同時，省級黨委政府可以利用立法權(quán)，積極出臺地方層面的法律法規(guī)。反腐敗的相關(guān)法律法規(guī)制定得具體詳細(xì)，可以提高政治權(quán)利腐敗的效率，這正是廣大人民群眾所希望的。例如，國家出臺的關(guān)于“三公消費”的法律法規(guī)，嚴(yán)格控制政府官員的“三公消費”，一旦違反規(guī)定，各級監(jiān)督部門就會介入調(diào)查，并予以懲處。這對于治理基礎(chǔ)政府權(quán)力腐敗具有十分積極的作用。其次，要加強法律宣傳，我國相關(guān)的法律、政策中對治理腐敗行為都有較為明確的規(guī)定，如《刑法》第三百八十二條對貪污罪進(jìn)行了明確，有關(guān)部門要組織基層官員全面地學(xué)習(xí)這些法律法規(guī)，發(fā)揮法律的作用。

第二，整合各方面有用力量，加大基層政府權(quán)力腐敗治理的力度。首先，要進(jìn)一步加大紀(jì)檢監(jiān)察部門的監(jiān)督執(zhí)法力度，對于發(fā)現(xiàn)的各種貪污腐敗線索，要全面、客觀地進(jìn)行核實，并嚴(yán)格執(zhí)法。紀(jì)檢監(jiān)察制度是政府權(quán)力監(jiān)督最為有效的手段之一。紀(jì)檢監(jiān)察部門在構(gòu)建和諧社會中起到穩(wěn)壓、調(diào)節(jié)、助推的作用。紀(jì)檢監(jiān)察部門就像啄木鳥一樣，可以將腐蝕中國社會主義建設(shè)的“蛀蟲”啄出，給權(quán)力腐敗分子以沉重的打擊。其次，要充分利用民間力量監(jiān)督腐敗行為，在基層官員監(jiān)督體系不完善的背景下，要充分利用基層群眾特別是具有會計專業(yè)背景群眾開展監(jiān)督活動，發(fā)現(xiàn)基層官員中的貪污腐敗行為。這一過程中，要建立完善的參與監(jiān)督群眾隱私保護(hù)制度，確保群眾的生命財產(chǎn)安全。再次，要整合紀(jì)檢監(jiān)察部門、信訪維穩(wěn)部門等不同政府部門的力量，形成信息溝通與信息反饋的聯(lián)動機(jī)制，對于信訪中發(fā)現(xiàn)的各類問題，紀(jì)檢監(jiān)察部門要與上訪群眾進(jìn)行充分的溝通，挖掘有價值的線索，加大反腐力度。

第三，通過制度文化的建設(shè)與宣傳，加強基層干部廉政思想教育。美國前國務(wù)卿希拉里曾說過：“文化是一種軟實力?！苯陙恚覈幕a(chǎn)業(yè)發(fā)展迅速，文化對一個國家和社會的發(fā)展會產(chǎn)生巨大的影響，而這種影響是以潛移默化的方式存在的。因此，在治理基層政府權(quán)力腐敗，加強廉政建設(shè)過程中，要特別重視廉政文化的宣傳與教育。

目前，我國廉政文化宣傳大都局限于黨內(nèi)宣傳，各級政府機(jī)關(guān)和事業(yè)單位都會設(shè)置專門的宣傳部門來大力宣傳各種法律法規(guī)、政策方針和廉政文化等。但我國基層政府宣傳部門的宣傳教育工作并不務(wù)實，往往通過舉辦一些隔靴搔癢的活動來進(jìn)行廉政文化宣傳和教育，而這些活動大都流于形式，十分乏味，效果不佳。這不僅會導(dǎo)致黨員不重視廉政文化的宣傳與學(xué)習(xí)，更會造成廣大人民群眾的反感。因此，在加強廉政文化宣傳與教育的過程中，基層政府要堅持“求真務(wù)實”的基本原則，能夠?qū)⒘幕麄髋c教育真正落實到實處。

基層政府加強廉政文化的宣傳與教育，首先要讓廣大人民群眾參與進(jìn)來。不斷增強人民群眾參與反腐的意識，喚醒民眾的民主意識和權(quán)利意識?；鶎诱獜V泛地與廣大人民群眾進(jìn)行聯(lián)系，通過網(wǎng)絡(luò)、電視、廣播、報紙等媒體發(fā)布腐敗行為及普及相關(guān)法律法規(guī)，鼓勵民眾積極監(jiān)督并舉報腐敗行為。人民群眾的民主意識和權(quán)利意識的覺醒，會使政府權(quán)利腐敗面臨強大的監(jiān)督和輿論壓力，一旦政府官員出現(xiàn)腐敗行為，就會被舉報，受到法律制裁。

第四，運用現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)，積極建立新的權(quán)力腐敗監(jiān)管體系。隨著信息技術(shù)的發(fā)展，基層政府也要創(chuàng)新反腐手段，充分利用網(wǎng)絡(luò)反腐這一新途徑。網(wǎng)絡(luò)反腐具有低成本、公開、高效、傳播速度快等優(yōu)勢。

首先，要充分利用信息化手段推進(jìn)基層政府信息公開，從源頭上遏制腐敗。針對當(dāng)前基層政府中利用信息不公開貪污腐敗的問題，建議建立完善的信息公開制度，明確公開的內(nèi)容，提高信息公開的時效性。對于事關(guān)群眾利益的醫(yī)保、養(yǎng)老保險等資金使用情況，要充分利用互聯(lián)網(wǎng)的查詢等功能，通過建立信息庫的方式提供查詢服務(wù)，弱化管理漏洞中潛藏的腐敗。不僅政府要建立專門的信息公開網(wǎng)站，基層政府也可以鼓勵并監(jiān)督社會民間組織建立專門的防腐網(wǎng)站，專門報道各類腐敗行為和事實。但我們要注意的是，基層政府要嚴(yán)格監(jiān)管網(wǎng)站，謹(jǐn)防出現(xiàn)惡意流言中傷，影響社會穩(wěn)定。

其次，要充分利用信息化手段加大反腐敗宣傳與治理工作，包括利用網(wǎng)絡(luò)接受群眾舉報。特別是在微信、微博等工具應(yīng)用廣泛的背景下，要建立完善的網(wǎng)絡(luò)輿情監(jiān)督體系，對網(wǎng)絡(luò)中出現(xiàn)的各種反腐信息進(jìn)行總結(jié)，以強化腐敗行為治理。網(wǎng)絡(luò)反腐并不是只有優(yōu)勢，我們也要注意其存在的缺陷和不足。例如，網(wǎng)絡(luò)群眾舉報的可信度問題。由于網(wǎng)絡(luò)群眾舉報大都是匿名舉報，被舉報的個人或行為有可能是虛假的，這就會給被舉報人帶來一定的負(fù)面影響，同時也會浪費司法機(jī)關(guān)的工作時間、精力、物力等。此外，基層政府鼓勵人民群眾網(wǎng)絡(luò)實名舉報腐敗行為的同時，也要注重保護(hù)舉報人權(quán)利和生命安全。

反腐反映了一個國家的權(quán)利意識與民主意識，反腐是國家建設(shè)與發(fā)展過程所無法逾越的一個障礙，但反腐也是國家走向繁榮與富強的加速器。雖然反腐的形式依然嚴(yán)峻，但以習(xí)近平為總書記的黨中央對反腐有著堅定的信念與堅強的信心，尤其是隨著我國法制建設(shè)的日益完善，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)利腐敗必將由不敢走向不能，由不能發(fā)展為不愿，使貪腐老虎和蒼蠅們徹底消失于無形。

（作者單位：南陽理工學(xué)院）

【注釋】

①廖琳：“淺談對基層政府權(quán)力腐敗監(jiān)督的有效路徑”，《求實》，2013年第S1期，第23～25頁。

②鄭娟：“完善基層政府權(quán)力制約和監(jiān)督機(jī)制”，《寧波經(jīng)濟(jì)》，2014年第1期，第33～35頁。

③趙樹凱：“縣鄉(xiāng)政府治理的危機(jī)與變革—事權(quán)分配和互動模式的結(jié)構(gòu)性調(diào)整”，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》，2013年第21期，第14～29頁。

責(zé)編/許國榮（實習(xí)）