法律與道德：國家治理中領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)的二重性

龍鳳釗

摘要：十八屆四中全會《決定》強調(diào)指出，國家和社會治理必須堅持法治與德治相結(jié)合的原則。就公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)而言，作為影響力的領(lǐng)導(dǎo)力包括權(quán)力性和非權(quán)力性兩個方面，表現(xiàn)為領(lǐng)導(dǎo)行為的拘束力和感召力兩種，它們分別來自公共組織的“法”和領(lǐng)導(dǎo)者的“德”，從內(nèi)外共同規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)行為，并制約領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的建立和領(lǐng)導(dǎo)績效的提升。為此，需要正確把握領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)在制度形態(tài)、作用機制、權(quán)威類型、具體方法等各個方面的二重性問題，適當(dāng)區(qū)分和平衡它們的關(guān)系既是領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)，也是領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)。

關(guān)鍵詞：國家治理；領(lǐng)導(dǎo)力；法律與道德；二重性；領(lǐng)導(dǎo)績效

中圖分類號：D9201

文獻標(biāo)志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）08-0008-05

2014年3月，習(xí)近平在第十二屆全國人大第二次會議安徽代表團參加審議時，談及推進干部思想作風(fēng)建設(shè)，提出“既嚴(yán)以修身、嚴(yán)以用權(quán)、嚴(yán)以律己，又謀事要實、創(chuàng)業(yè)要實、做人要實”的重要論述，即，“三嚴(yán)三實”。2015年4月，中共中央辦公廳印發(fā)《關(guān)于在縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中開展“三嚴(yán)三實”專題教育方案》，對2015年在縣處級以上領(lǐng)導(dǎo)干部中開展“三嚴(yán)三實”專題教育作出安排。從公共管理角度，這可以視為領(lǐng)導(dǎo)干部領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)的重要舉措。要解決“不嚴(yán)不實”問題，需要依法治國與以德治國相結(jié)合，通過注重道德規(guī)范的作用來提高領(lǐng)導(dǎo)力，建立法律和道德相統(tǒng)一的激勵約束機制。

一、問題的提出

1為什么要突出領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)？之所以要在國家治理中突出領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)的問題，是因為治理理論面對的中國歷史境遇的特殊性。治理，作為一種新的管理范式，在西方原本是指“公共治理”（Public Governance），有“去國家化”之意。在我國，由于民族國家“現(xiàn)代性”歷程之首要任務(wù)是“救國救民”和“民族復(fù)興”的集體性使命，強調(diào)“國家”在治理中的主體性。即使如此，“國家”也只是公共領(lǐng)域中的一個部分，是特別強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)與服從的權(quán)力分配的部分。因此，“國家治理”是公共治理的種概念，需要用公共治理結(jié)合各個國家的特殊情況來把握。在中國，特殊情況就是政黨的啟蒙與領(lǐng)導(dǎo)。因為面對“一盤散沙”的中國社會，必須有一部分“先進的中國人”作為“先知先覺”者（孫中山語），通過“以黨治國”的路徑和體制來領(lǐng)導(dǎo)人民。

然而中國國民黨并沒有實現(xiàn)中華民族的獨立自強，只有在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下，才最終實現(xiàn)“中國人民站起來了”。從舊民主主義革命到新民主主義革命，再到社會主義建設(shè)時期，中國經(jīng)驗表明，國家治理需要一個作為領(lǐng)導(dǎo)集團的政黨，而該政黨的領(lǐng)導(dǎo)力與先進性又至關(guān)重要。歷史地看，領(lǐng)導(dǎo)力理論也可以對蘇聯(lián)的革命和建設(shè)歷史做參照性的解釋：在蘇俄革命中，列寧探索出在落后國家中實現(xiàn)社會主義革命，必須要有一支具有強大領(lǐng)導(dǎo)力的政黨來克服群眾的分散與落后的特點；而到后面的建設(shè)時期，由于蘇共領(lǐng)導(dǎo)力與先進性的削弱，導(dǎo)致了國家的解體。當(dāng)今中國，我們提出“兩個一百年”的“中國夢”，又提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，沒有一個強大領(lǐng)導(dǎo)力的執(zhí)政黨及其干部隊伍是不行的。在此歷史邏輯下，中國的國家治理中執(zhí)政黨的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)就顯得尤為重要。問題是，這種“加強領(lǐng)導(dǎo)”如何通過個體的領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)來實現(xiàn)？這需要從個體行為的法律與道德約束來回答。

2如何把握法律與道德的關(guān)系？在國家治理視野中，如何處理領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)中法律與道德的關(guān)系問題，要從領(lǐng)導(dǎo)力的法權(quán)屬性來分析。本文認(rèn)為公共部門的領(lǐng)導(dǎo)力本質(zhì)上是一種“公權(quán)力”，作為“權(quán)力”（power）與私人部門管理者的權(quán)利（right）有本質(zhì)區(qū)別。換言之，領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)本質(zhì)上是公權(quán)力的規(guī)范性問題?；卮疬@個問題，需要從我國對“法治”與“德治”關(guān)系的認(rèn)識發(fā)展歷程說起。1978年12月，鄧小平明確提出：“為了保障人民民主，必須加強法制建設(shè)?！盵1]他的一系列法制思想，發(fā)展成為我國“依法治國”方略。隨著改革開放的深入，人們發(fā)現(xiàn)只強調(diào)法制是不行的，道德失范問題不僅表現(xiàn)在領(lǐng)導(dǎo)干部身上，也出現(xiàn)在社會的各個領(lǐng)域。任何一個社會都不可能只是純粹的法律之治。同時，隨著經(jīng)濟發(fā)展和民族自信力提高，人們嘗試從傳統(tǒng)儒家的國家治理典籍中尋找“本土資源”。[2]到2001年1月，江澤民在全國宣傳部長會議上第一次明確提出了“把依法治國與以德治國緊密結(jié)合起來”。[3]

但是，“德治”的提出卻遭到學(xué)界一些同志的反對，尤其是法學(xué)界很多人將其視為與法治對立的治理模式，[4]在政治實踐中也未能與法治并駕齊驅(qū)，司法實踐中更是法條主義盛行。這主要是因為人們將“德治”視為“人治”的變體，把“德”理解為領(lǐng)導(dǎo)者的個人品德，而不是作為社會規(guī)范的道德。實際上，法律規(guī)范與道德規(guī)范之間也并不涇渭分明，而是互動互補，你我難分。法律的道德化和道德的法律化是永不停歇的過程。20世紀(jì)中期，純粹法學(xué)派的哈特（HLAHart）和自然法學(xué)派的富勒（LLFuller）關(guān)于法律與道德的“世紀(jì)之爭”也最終無果而終。顯然，狹隘的法治觀念無法容納德治的存在和發(fā)展——既難以延續(xù)傳統(tǒng)治理方式，也無法嫁接西方治理理論。

要想統(tǒng)一法治與德治的關(guān)系，還須有新的政治理論框架才行。2013年11月，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)。隨之，2014年10月，十八屆四中全會《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》提出 “堅持依法治國和以德治國相結(jié)合”，“國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用。必須堅持一手抓法治、一手抓德治，大力弘揚社會主義核心價值觀，弘揚中華傳統(tǒng)美德，培育社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人道德，既重視發(fā)揮法律的規(guī)范作用，又重視發(fā)揮道德的教化作用，以法治體現(xiàn)道德理念、強化法律對道德建設(shè)的促進作用，以道德滋養(yǎng)法治精神、強化道德對法治文化的支撐作用，實現(xiàn)法律和道德相輔相成、法治和德治相得益彰?！?/p>

二、領(lǐng)導(dǎo)力的兩種制度形態(tài)①

1法律：作為正式制度。領(lǐng)導(dǎo)力作為一種公共權(quán)力，不是目的，而是手段，屬于“必要的惡”。受法律制約的領(lǐng)導(dǎo)力才是強大和可持續(xù)的，否則無論對領(lǐng)導(dǎo)者個人還是公共組織來說都是危險的。任何公共組織既要提升領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)力，也要防止其腐敗。孟德斯鳩指出，“一切有權(quán)力的人都愛濫用權(quán)力，這是萬古不變的經(jīng)驗……權(quán)力不受約束必然產(chǎn)生腐敗?！盵5]公權(quán)力要“關(guān)在制度的籠子”然后“戴著鐐銬跳舞”。但是目前，管理學(xué)界關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)力的研究基本都是圍繞如何提升領(lǐng)導(dǎo)力展開的。

在管理實踐中，唯有公共組織的法律規(guī)范健全，領(lǐng)導(dǎo)力才能得到最大程度的生成和發(fā)揮。無秩序的組織將趨向解體，一片混亂之中根本無法實施領(lǐng)導(dǎo)。所以黨的十八屆四中全會《決定》指出：要“發(fā)揮法治在解決道德領(lǐng)域突出問題中的作用。”由于領(lǐng)導(dǎo)力是一個抽象概念和內(nèi)在權(quán)能，法律并不能直接作用于它本身，只能通過規(guī)制領(lǐng)導(dǎo)行為來約束領(lǐng)導(dǎo)者及其領(lǐng)導(dǎo)力。因為法律只調(diào)整人的外在行為與人際間的交互關(guān)系，而不涉及到人的內(nèi)心活動與主觀思想，也不能針對具體的個人。馬克思就曾說：“對于法律來說，除了我的行為以外，我是根本不存在的，我根本不是法律調(diào)整的對象?！盵6]以法律行為理論解釋領(lǐng)導(dǎo)者的職權(quán)行為，才能抓住它的法權(quán)本質(zhì)，并為評估領(lǐng)導(dǎo)績效提供可以具體操作的方法。

一般來說，越是規(guī)范化、法治化的公共組織中，領(lǐng)導(dǎo)行為的法律效力或法律屬性就越加明顯。對于政府部門和事業(yè)單位（法律授權(quán)或者政府委托），任何具有法律效力的領(lǐng)導(dǎo)行為（包括外部行政行為和內(nèi)部行政行為）都必須遵循法律上的合法行政原則和合理行政原則。裁量行為必須限定在合理范圍之內(nèi)，決策行為必須講究誠信，并有適當(dāng)法律依據(jù)和正當(dāng)理由，在必要時候還需作出說明或聽證，否則即為違法或恣意。而前提是通過法律對領(lǐng)導(dǎo)行為的條件、方式、期限、對象和效力等作出規(guī)范。實際上，在法治社會中不懂法、不信法已成為某些領(lǐng)導(dǎo)干部的軟肋。不僅如此，對領(lǐng)導(dǎo)力的規(guī)制，行政法本身也有缺陷。傳統(tǒng)的行政法對公權(quán)力的規(guī)范只及于職權(quán)部分，實行“職權(quán)法定”原則。但是職權(quán)之外附著、派生的公共影響力卻缺乏有效規(guī)制的辦法。況且，職權(quán)與非職權(quán)影響力在領(lǐng)導(dǎo)者的領(lǐng)導(dǎo)力中往往也是難以界定的。

2道德：作為非正式制度。領(lǐng)導(dǎo)力是一種公權(quán)力，但卻是一種個人化的公權(quán)力，而不是抽象的職權(quán)本身。領(lǐng)導(dǎo)是“一種基于信任、義務(wù)、承諾、情感以及對善的共同觀念而產(chǎn)生的人與人之間復(fù)雜的道德關(guān)系?！盵7]所以，領(lǐng)導(dǎo)不同于管理，不能等同于簡單的規(guī)則之治，僅從職權(quán)法定原則不能解釋領(lǐng)導(dǎo)力的全部內(nèi)容。因為人們服從的不僅僅是具有強制力的法律，還包括具有感召力的人格力量。與僵硬的法律相比，道德與領(lǐng)導(dǎo)力具有高度的相關(guān)性?！巴椒ú荒芤宰孕??！保ā睹献印るx婁上》）“治國理政，不但需要法律與制度的建設(shè)，更加需要執(zhí)政者道德素養(yǎng)的提升?！盵8]

與遵守法律義務(wù)一樣，道德規(guī)范也使主體具有某種道德義務(wù)。道德“以人們的自我評價和他人評價的方式為特點調(diào)整人們的內(nèi)心意愿和行為，它是靠社會輿論、社會習(xí)俗和人們的內(nèi)心信念來保證實行的”。[9]領(lǐng)導(dǎo)行為的內(nèi)部規(guī)范，更多的需要領(lǐng)導(dǎo)者的自省與自覺，但又不完全依賴自律機制，也可通過輿論、評價、反饋和回應(yīng)等方式對行為者作出“道德強制”或“道德壓迫”，同樣具有某種程度的強制。其區(qū)別于法律規(guī)范在于，道德規(guī)范的功能機制沒有那么迅速和強硬，也沒有專門的機關(guān)和人員來保證實施，其依賴非正式的方式實現(xiàn)。因為“領(lǐng)導(dǎo)者可以將權(quán)力用于好的目的或壞的目的，而且，領(lǐng)導(dǎo)者的個人價值觀和道德準(zhǔn)則可能是決定其如何運用各種權(quán)力來源的最重要因素?！盵10]98所以將道德上“自我約束”完全視為個人事務(wù)，既不符合公共管理的需要，也不符合倫理學(xué)的原理。

社會輿論對領(lǐng)導(dǎo)者的道德評價構(gòu)成他的威信，對于領(lǐng)導(dǎo)者來說是一種無形的影響力，又反過來約束他的行為，甚至成為他的一種“負(fù)擔(dān)”，但領(lǐng)導(dǎo)者又總是極力追求這種威信。道德的這種內(nèi)在約束機制，是一種自主性的軟約束，看似柔性，實則有力，恰有“作繭自縛”的妙處。這類似法官在實踐中積累起來的個人威信是司法權(quán)威的一個重要構(gòu)成部分，但這一威信既非常崇高，又非常脆弱。一旦有道德上的污點，不但職位不保，個人的威信和榮譽也會喪失殆盡。這種不成文的法官職業(yè)道德規(guī)范具有遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出法律規(guī)范的約束力。實際上英美國家歷史上極少有法官因品行不撿而去職。同樣，我國傳統(tǒng)社會中的鄉(xiāng)紳、士人，多因品行、學(xué)問和地位建立個人權(quán)威，使之成為鄉(xiāng)土中國的非正式領(lǐng)導(dǎo)者，與之相應(yīng)所形成的道德約束力也非常強大有效。無論是法官的職業(yè)道德，還是鄉(xiāng)紳的倫理道德，以及本文所述公共組織的領(lǐng)導(dǎo)者的道德，都形成了一種強大的“道德制度”（morality）。對此，美國法學(xué)家羅斯科·龐德（Roscoe Pound）認(rèn)為，“通常意義上的道德規(guī)范是指由個人組成的群體的習(xí)慣或風(fēng)俗所支持的行為標(biāo)準(zhǔn)?；酵降牡赖乱?guī)范就是與基督教教義一致并被基督教所贊許的行為。儒家的道德規(guī)范就是儒家思想所推崇的行為。從這個方面來說，‘道德規(guī)范不是一種觀念而是一個實在的體系’?！鼰o須被社會壓力具體地加以支持或?qū)嵤?。”[11]需要強調(diào)的是，道德不同于品德。道德是社會規(guī)范，而品德是個人素質(zhì)。

三、領(lǐng)導(dǎo)力的兩種生成機制

1領(lǐng)導(dǎo)力形成：法定與形成。法律與道德之所以構(gòu)成領(lǐng)導(dǎo)力的兩個基礎(chǔ)，是因為其實質(zhì)上是領(lǐng)導(dǎo)力形成與發(fā)揮的主要依據(jù)并具有規(guī)范和約束的作用——通過法律授權(quán)成為正式領(lǐng)導(dǎo)者，或者在實踐中因“德高望重”的威信而成為非正式領(lǐng)導(dǎo)者——兩種形成方式：“法定”的或“形成”的。前者已經(jīng)成為一個法律原則：職權(quán)法定原則，在正式組織中實行“無法律無行政”原則，領(lǐng)導(dǎo)行為本質(zhì)上是執(zhí)法行為，所以政府部門是執(zhí)法機關(guān)。在非正式組織中，道德所形成的權(quán)威也能成為支持領(lǐng)導(dǎo)行為的依據(jù)，并受之約束。法律與道德都為領(lǐng)導(dǎo)者采取領(lǐng)導(dǎo)行為提供“合法性”，而不論這種合法性是正式授權(quán)的還是自然形成。

關(guān)于“法定”。本文所用“法律”是廣義的“法”（law），而非狹義的“法律”（legal），指在公共組織管理活動中具有規(guī)范功能的所有規(guī)則、制度。凡是“大多數(shù)政治優(yōu)勢者所確立的法律，或者，大多數(shù)我們徑直而嚴(yán)格地使用‘法’一詞所指稱的規(guī)則，是普遍地強制約束政治社會成員的，或普遍地強制約束一類行為主體的”[12]規(guī)范。它有兩個特點：一是普遍性的要求或禁止某一類行為；二是對所有組織成員具有強制性效力。這兩個規(guī)定性區(qū)別于領(lǐng)導(dǎo)者的個別的“命令”。

關(guān)于“形成”。它強調(diào)的是自然積累的生長過程，更多是指因道德、才能等非正式過程而具有的影響力。比如，某人可以因為上級的任命而擔(dān)任主任、處長、所長等職務(wù)而成為了領(lǐng)導(dǎo)者。但這并不是一個領(lǐng)導(dǎo)力的形成過程，該領(lǐng)導(dǎo)要具有真正穩(wěn)固的領(lǐng)導(dǎo)力，還需通過道德、才能的證明來慢慢“形成”。在任何社會，“我們都希望所有的領(lǐng)導(dǎo)是誠實、高尚、真實、公平、有道德感的……”[13]無論何時何地，選拔和接受一個領(lǐng)導(dǎo)者都有一定道德最低限度。簡言之，職權(quán)可以“取得”，但是領(lǐng)導(dǎo)力只能“形成”，在此過程中，道德感至關(guān)重要，關(guān)系到領(lǐng)導(dǎo)力的正當(dāng)性和有效性。

2領(lǐng)導(dǎo)力發(fā)揮：拘束力與感召力。將領(lǐng)導(dǎo)力的核心界定為影響力，已是公共管理學(xué)通識。但是反過來不能簡單的說影響力是領(lǐng)導(dǎo)力?！皬臋?quán)力等于影響力這個角度上說，不僅領(lǐng)導(dǎo)具有權(quán)力，一般的人也具有。只要一個人（或人群）對其他的人（或人群）具有不同的征服力、感召力，他的身上就具有了權(quán)力?！盵14]影響力是一個非常寬泛的概念，還包括其他含義和用法。比如文藝作品、影視明星的影響力等等。在邏輯上，用外延更廣的“影響力”來定義“領(lǐng)導(dǎo)力”，盡管通俗易懂，但并不準(zhǔn)確。本文認(rèn)為，可從領(lǐng)導(dǎo)力的行為效力、作用機制來理解和劃分為——拘束力和感召力——即剛性領(lǐng)導(dǎo)力和柔性領(lǐng)導(dǎo)力。前者是因職權(quán)而獲得的領(lǐng)導(dǎo)力，以法律為基礎(chǔ)；后者是因威信而形成的領(lǐng)導(dǎo)力，以道德為基礎(chǔ)。

拘束力，是領(lǐng)導(dǎo)者可以約束、強制被領(lǐng)導(dǎo)者的管理行為。領(lǐng)導(dǎo)力既然是“力”，即有強迫、壓制之意，具備不以他人主觀意志為轉(zhuǎn)移的強制作用。在管理活動中，因為分工而有領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者，并以領(lǐng)導(dǎo)行為來聯(lián)系，這種互動具有一定的法律屬性。因為“法律是人們用以調(diào)整人與人之間關(guān)系的行為規(guī)范，它反映一定的社會關(guān)系……”[15]98所有的社會關(guān)系都是或可以轉(zhuǎn)化為法律關(guān)系或者法權(quán)關(guān)系，并以權(quán)利和義務(wù)來調(diào)節(jié)領(lǐng)導(dǎo)者與被領(lǐng)導(dǎo)者之間的這種單向或雙向的影響與被影響關(guān)系。脫離法律來理解領(lǐng)導(dǎo)力，往往會陷入經(jīng)驗主義的泥沼而不能自拔?！胺尚Яψ鳛榉▋?nèi)在的一種‘力’，此種‘力’是從何而來的？這就涉及法律效力的來源問題”。[15]153

感召力，表現(xiàn)為“魅力”（柔性）和“威信”（剛性）兩種，是領(lǐng)導(dǎo)者在實踐中依個人道德、才能、經(jīng)驗等個體性因素建立起來的領(lǐng)導(dǎo)力。儒家經(jīng)典《論語》指出，“為政以德，譬如北辰，居其所而眾星拱之?！币_(dá)到這種效果，就離不開感召力的作用。作為非正式領(lǐng)導(dǎo)力，它是非權(quán)力性影響力，因而具有個人差異性，相對缺乏穩(wěn)定的可預(yù)期性。沒有感召力的執(zhí)法行為并不能稱之為“領(lǐng)導(dǎo)”，更難以成為領(lǐng)袖。領(lǐng)導(dǎo)作為一門藝術(shù)就在于它的感召力塑造。領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)強調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者個人的才能與道德的感召力，關(guān)注公共組織的目標(biāo)、愿景。所以，2008年美國共和黨總統(tǒng)候選人麥凱恩說，美國“并不需要一個管理者，而是一個領(lǐng)導(dǎo)者?！蔽覈鴮W(xué)者也提出，“領(lǐng)導(dǎo)不同于管理，也不同于統(tǒng)治與支配。領(lǐng)導(dǎo)在道德維度上的展開，證明領(lǐng)導(dǎo)包含著超越個人利益的道德關(guān)懷和正義訴求。”[16]

四、領(lǐng)導(dǎo)力的兩種權(quán)威類型

1職權(quán)與威信的區(qū)別與結(jié)合。領(lǐng)導(dǎo)對應(yīng)的是服從。根據(jù)服從形成的基礎(chǔ)，馬克斯·韋伯（Max Weber）區(qū)分了三種權(quán)威類型：傳統(tǒng)型權(quán)威、魅力型權(quán)威和法理型權(quán)威。其中，魅力型（charismatic）權(quán)威，來自個人非凡品質(zhì)，即本文所說的道德范疇；法理型（legalrational）權(quán)威則來自法律的規(guī)定，其建立在一套非人格化的規(guī)則基礎(chǔ)上。領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)應(yīng)當(dāng)在法理型權(quán)威基礎(chǔ)之上，增強魅力型權(quán)威。

沒有法律授權(quán)的人也可能因個人才能和道德而樹立一定的權(quán)威，自然地成為實際上的領(lǐng)導(dǎo)者；反之，一個有法定職權(quán)的人，也可能因道德低下而制約職權(quán)的正常發(fā)揮。權(quán)力（power）與威信（authority）既有聯(lián)系，又有區(qū)別?！斑@里所說的權(quán)威，是指把別人的意志強加于我們；另一方面，權(quán)威又是以服從為前提的。”[17]但是，服從可以建立在不同的基礎(chǔ)之上，有懾于強制、處罰的服從，也有發(fā)自內(nèi)心崇敬和支持的服從。人們對權(quán)力的遵守有被迫的成分，但對威信的服從則屬于認(rèn)同和擁護。

領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威還與公共組織的發(fā)展階段與特點有關(guān)，越正式的組織越依賴法定職權(quán)所形成的權(quán)威。在組織結(jié)構(gòu)簡單，人數(shù)較少的情況下，依靠領(lǐng)導(dǎo)者的個人領(lǐng)導(dǎo)力（才能與道德）就足以管理，這種組織的制度建設(shè)較為原始甚至沒有成文的規(guī)則。當(dāng)組織發(fā)展到較為復(fù)雜而龐大，人數(shù)超過個人經(jīng)驗范圍，無論是個體的領(lǐng)導(dǎo)還是集體的領(lǐng)導(dǎo)都無法準(zhǔn)確有效駕馭時，就必須通過制度建設(shè)來組織和管理。這時候特定的職位和職權(quán)就產(chǎn)生了。公共組織的發(fā)展總體上呈現(xiàn)出制度化、法律化的趨勢，現(xiàn)代國家就是具有最高權(quán)威、最制度化的公共組織。

2注重領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的道德力量。

在英語術(shù)語中，甚至將“l(fā)eadership”區(qū)分為“followership”和“headship”，前者為魅力型領(lǐng)導(dǎo)，它的下屬是“follwer”（追隨者），后者為強制型領(lǐng)導(dǎo)，它的下屬是“obedient person”（服從者）。強制型領(lǐng)導(dǎo)由職權(quán)而產(chǎn)生，但魅力型領(lǐng)導(dǎo)是因其在承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)職能之后的表現(xiàn)而逐漸獲得的影響力，并非一次完成也不能盡止。職權(quán)是有限的，但是影響力卻可能無限。因此，現(xiàn)代企業(yè)和公共組織更加注重人性化的管理，弱化強制性命令的同時增強激勵性的領(lǐng)導(dǎo)，僅靠法律規(guī)則的規(guī)范既難以實現(xiàn)人性化、個性化的管理目標(biāo)，也增加了管理的成本和風(fēng)險。

領(lǐng)導(dǎo)力需要建設(shè)，道德權(quán)威需要經(jīng)營。那種認(rèn)為身居要位就自有權(quán)威的想法是錯誤的?！皟H依靠硬權(quán)力，很難使人信服。領(lǐng)導(dǎo)用以征服人，獲得影響力的因素常常還有他的道德和恩澤。只會發(fā)號施令的領(lǐng)導(dǎo)不是好領(lǐng)導(dǎo)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力不等于領(lǐng)導(dǎo)的威信?！盵10]81馬克斯·韋伯認(rèn)為，領(lǐng)導(dǎo)的合法性也可以依賴于“對某個人以及他所揭示或規(guī)定的某規(guī)范或秩序（個人魅力權(quán)威的表現(xiàn)形式）所具有的特殊神圣性、英雄主義或非凡個人品質(zhì)的效忠”。[18]所以，科林斯、馬可夫斯基認(rèn)為“一個人要成為卡里斯瑪型的人物，就必須具有某些超常的品質(zhì)，這類品質(zhì)可以通過表演和社交虛構(gòu)出來，但是，一個卡里斯瑪?shù)念I(lǐng)袖所進入的是一個充滿壓力的舞臺，他或她的表演必須達(dá)到角色的要求，否則就會湮沒消失”。[19]關(guān)于這個，羅伯特·霍斯（Robert House）提出了“1976年魅力型領(lǐng)導(dǎo)”（harismatic leadership）理論；美國管理學(xué)家切斯特·巴納德（Chester I Barnard）提出了“權(quán)威接受論”（the acceptance theory of authority），[20]認(rèn)為領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)威不是來自上級或組織的授予，而是來自下級的認(rèn)可。這些理論都在說明人格魅力之于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的重要性。更重要的是，個人的道德行為還影響集體的道德權(quán)威和合法性。在信息化時代，領(lǐng)導(dǎo)者言行在輿論的道德評判中放大和歸結(jié)為（無論良好還是卑劣）執(zhí)政黨的整體道德形象。這是對領(lǐng)導(dǎo)干部進行道德教育和規(guī)制的重要理由。

關(guān)于這一點，萊尼克（Lennick）和基爾（Kiel）強調(diào)，出色的道德技能不僅是個人領(lǐng)導(dǎo)力的核心元素，而且更是一種管理優(yōu)勢。道德性弱智（moral stupidity）會使組織蒙受重大損失。因此，與智商、情商相比，“德商”（MQ，Moral Intelligence Quotient）才是管理成功的核心。所以德商可定義為：決定如何將普適的人類原則運用到我們的價值觀、目標(biāo)和行動中的能力。[21]現(xiàn)實中，無論是企業(yè)管理還是公共管理，因領(lǐng)導(dǎo)者道德行為失當(dāng)而導(dǎo)致的失敗比比皆是。對于執(zhí)政黨來說，加強“官德”建設(shè)無論對組織還是領(lǐng)導(dǎo)者個人都是極為重要的。

五、領(lǐng)導(dǎo)力的評估和提升方法

1領(lǐng)導(dǎo)力的評估方法。領(lǐng)導(dǎo)力的評估和提升涉及到領(lǐng)導(dǎo)績效的概念。領(lǐng)導(dǎo)績效，或領(lǐng)導(dǎo)工作績效，是指領(lǐng)導(dǎo)者在公共管理活動中，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)力，采取領(lǐng)導(dǎo)行為進行管理的績效，領(lǐng)導(dǎo)績效直接表明領(lǐng)導(dǎo)力的高低及其效率。影響領(lǐng)導(dǎo)績效的因素有很多種，本文從領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)范的角度，只考察法律與道德兩種。法律和道德設(shè)為自變量，領(lǐng)導(dǎo)績效為因變量，法律和道德與領(lǐng)導(dǎo)績效是正相關(guān)的關(guān)系。假定，所有公共組織都建立在一定法律規(guī)范基礎(chǔ)之上，非正式組織也有不成文的法律規(guī)范，完全沒有規(guī)范的組織不存在或?qū)⒔馍ⅰＭ瑫r，社會存在一般的道德水平，領(lǐng)導(dǎo)者總是建立在一定道德素養(yǎng)之上，完全沒有道德的人不能成為領(lǐng)導(dǎo)者或者將喪失領(lǐng)導(dǎo)者地位。一般的，越是正式的組織，其領(lǐng)導(dǎo)力的法定性越強，守法維度的值更大，可稱之為“法律值”；反之，在非正式組織中，非正式權(quán)力的影響越大，越依賴道德的維度，可稱之為“道德值”。組織的法律屬性與正式權(quán)力呈正相關(guān)關(guān)系，與非正式權(quán)力呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。

如上所述，法律值與道德值在公共管理中不存在負(fù)值，最低為零，領(lǐng)導(dǎo)績效為二者的乘積。以法律為橫軸，以道德為縱軸，可建立一個法律值與道德值的領(lǐng)導(dǎo)績效坐標(biāo)圖。如圖1：

設(shè)：

X=法律，Y=道德，Z=領(lǐng)導(dǎo)績效。

則：z=x·y，（x≥0，y≥0）

如果：x2>x1， y2>y1

那么：z2> z1

圖中，設(shè)n為正式組織的法律最低值，設(shè)m為普通領(lǐng)導(dǎo)者的道德均值。

圖1領(lǐng)導(dǎo)力的大小比較

如圖所示，由于y1

2領(lǐng)導(dǎo)力的提升方法。在公共組織的管理實踐中，不僅要評比兩個領(lǐng)導(dǎo)者或者同一個領(lǐng)導(dǎo)在不同組織與時間點的領(lǐng)導(dǎo)績效大小，而且還要進一步研究如何提高。也就是說，對領(lǐng)導(dǎo)績效的研究，必須注意從靜態(tài)的比較到動態(tài)的發(fā)展。法律與道德這兩個自變量的任何變化，都可能導(dǎo)致因變量領(lǐng)導(dǎo)績效的變化。道德值變動情況包括：公共組織領(lǐng)導(dǎo)者的更換（換人）或領(lǐng)導(dǎo)者道德的變化（提高或降低）兩種；法律值變動包括法制狀況的進步或倒退。

在圖2中，假設(shè)某領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)力為點a1（x1，y1），如果分別取值為x1=1，y1=3，則領(lǐng)導(dǎo)績效為a1=3。另一領(lǐng)導(dǎo)者領(lǐng)導(dǎo)力為點b1（x2，y2），如果分別取值為x2=3，y2=1，領(lǐng)導(dǎo)績效b1=3，此時兩者的領(lǐng)導(dǎo)績效相等。推論可知，如下圖所示，在曲線L1之上，任意兩點的領(lǐng)導(dǎo)績效相等，這一條曲線可稱之為“等績效曲線”（無差異曲線的運用）。該曲線上的任意兩點，領(lǐng)導(dǎo)績效是相等的，欲提升績效，只能從L1向L2方向移動。反之，則績效降低。

[JP+1]如上所述，圖2也指出了提升領(lǐng)導(dǎo)績效的方法：或增加法律值，或提高道德值。第一種方法，如在領(lǐng)導(dǎo)者及其道德水平不變的情況下，需要加強組織的法律建設(shè)，讓管理活動走向規(guī)范化、制度化，健全規(guī)章制度，加強執(zhí)行力度，使得組織生活更加法治化。這提示公共管理的制度建設(shè)對于提高領(lǐng)導(dǎo)績效的重要性。第二種方法，如在既定的公共組織內(nèi)，法制狀況不變，要提高領(lǐng)導(dǎo)績效，就需要提高領(lǐng)導(dǎo)者的道德值。具體來說，一是更換道德更高的領(lǐng)導(dǎo)者；二是使現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)者的道德經(jīng)過學(xué)習(xí)得以提高。對組織而言，需要注重提高領(lǐng)導(dǎo)者的道德素質(zhì)，選拔道德水準(zhǔn)更高的人擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職位；對于領(lǐng)導(dǎo)者個人而言，為了不被淘汰和提高領(lǐng)導(dǎo)力，需要不斷提高自身道德素養(yǎng)。

[TP8Q7.TIF，BP#][TS（][JZ]圖2領(lǐng)導(dǎo)績效的提升

由圖2也可看到，單方面的提高法律值或道德值，都不能使得領(lǐng)導(dǎo)績效進入第1區(qū)（領(lǐng)導(dǎo)績效最佳區(qū)位），只有進入第1區(qū)的領(lǐng)導(dǎo)績效才是兩方面都高于普通水平的領(lǐng)導(dǎo)績效。如果法律值或道德值減低，則可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)績效回到第2、4區(qū)之中；如果二者都降低到普通水平之下，則領(lǐng)導(dǎo)績效落入第3區(qū)（領(lǐng)導(dǎo)績效最差區(qū)位）；如果法律值與道德值中任何一項為零，則領(lǐng)導(dǎo)績效為零，即無績效。法律值為零，表明組織不存在或解散，因此不存在領(lǐng)導(dǎo)績效；道德值為零，表明因領(lǐng)導(dǎo)者無道德而完全喪失領(lǐng)導(dǎo)力，導(dǎo)致績效為零。

六、結(jié)語：做守法、尚德的領(lǐng)導(dǎo)者

回到前文的議題，“三嚴(yán)三實”要在國家治理的框架中來理解，對于法治與德治作為不同層面的治理方式，其間的爭論主要是理解的誤差。“治國”是一種公共性的活動。“法治”是“依法治國”的簡稱，所謂“依”指作為普遍的、客觀的原則和準(zhǔn)則，關(guān)鍵在守法。“德治”是“以德治國”的簡稱，所謂“以”，為“用以”的含義，是個體性、主觀性的范疇，關(guān)鍵在尚德。這不是文字游戲的狡辯，而是國家治理的主體、規(guī)則、方式和目標(biāo)多元化的特點。依法治國是法律的統(tǒng)治（rule of law），治國理政的一切行為必須以法律為準(zhǔn)則，實行依憲執(zhí)政，依法行政；以德治國是道德的教化，講求在治國理政中倡導(dǎo)個人的道德自覺，通過內(nèi)在的、非強制的方式形成公序良俗，以德從政，以德履職。

對于公共組織而言，應(yīng)注重法律與道德兩方面的績效考核，評估領(lǐng)導(dǎo)者對推進本單位的規(guī)章制度建設(shè)和作風(fēng)建設(shè)方面的成績。對領(lǐng)導(dǎo)者而言，守法，有積極與消極之分，消極守法為不違法，積極守法為自覺適用法律，推進法制，在本人工作范圍內(nèi)促進組織的法制化；尚德，有個體與集體之別，個人之德為私德，集體之德則以個人行為服從社會道德、集體良俗，并且將二者統(tǒng)一起來，即法諺所說“守法即美德”。

注釋：

①因為領(lǐng)導(dǎo)力本質(zhì)為公權(quán)力，因此領(lǐng)導(dǎo)力建設(shè)是公權(quán)力的規(guī)范問題。作為制度的規(guī)范，有正式制度、非正式制度和實施機制。參見：道格拉斯·諾斯. 經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷[M]. 陳郁， 羅華平，譯.上海三聯(lián)出版社， 上海人民出版社， 1994∶7。

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