我國環(huán)境民事公益訴訟原告資格新探

馮凱 張鋒

摘要：新民訴法司法解釋對環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的詳細規(guī)定使得對環(huán)境民事公益訴訟原告資格的探討更加具有現(xiàn)實意義。在多元化的原告資格探討范圍內(nèi)，公民因環(huán)境利益分散性以及專業(yè)水平較低等主客觀因素的限制暫不適宜擔任原告。新民訴法司法解釋第286條的規(guī)定可視為對環(huán)保行政機關(guān)原告資格的間接否定。環(huán)保社會組織作為新民訴法及其司法解釋以及新環(huán)保法等法律明確規(guī)定的原告主體，對其探討應轉(zhuǎn)向訴訟程序設(shè)計軌道。而檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟具有天然優(yōu)勢，所以應對其原告資格予以立法呼吁，并對其與環(huán)保社會組織提起訴訟的序位安排進行設(shè)計。

關(guān)鍵詞：新民訴法司法解釋；環(huán)境民事公益訴訟；原告資格；間接否定；程序設(shè)計

中圖分類號：D925104

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2015）08-0099-04

引言

原告資格是環(huán)境公益訴訟制度設(shè)計的重要方面，“不僅僅因于原告在訴訟中提出主張，更為重要的是原告的起訴往往是啟動法院司法審查程序的前提”，[1]“沒有原告便沒有法官”。對于環(huán)境公益訴訟的概念界定，學界基本達成了共識：與具體案件沒有直接利害關(guān)系的主體，“對享有環(huán)境與資源保護監(jiān)督管理權(quán)的國家機關(guān)因其環(huán)境違法行為和企業(yè)、事業(yè)單位及個人因環(huán)境污染或破壞使環(huán)境公共利益受到損害或有損害之虞的行為向法院提起的訴訟?！盵2]從其定義中可以看出，學界是將以國家機關(guān)為被告的環(huán)境行政公益訴訟與企業(yè)、事業(yè)單位及個人為被告的環(huán)境民事公益訴訟進行了整合。對比環(huán)境行政公益訴訟，民事公益訴訟側(cè)重于侵權(quán)行為對環(huán)境公共利益這一整體利益的損害，利益沖突更為明顯。

對于環(huán)境民事公益訴訟原告資格的范圍，目前主要圍繞檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織、環(huán)保行政機關(guān)以及公民個人等四大主體予以討論和論證，也存在較多不同觀點。有學者主張開放主體說，即打破傳統(tǒng)利益關(guān)系原則對民事訴訟主體資格的束縛，對原告資格的立法規(guī)定采取寬松態(tài)度，檢察機關(guān)、環(huán)保社會組織、環(huán)保行政機關(guān)以及公民個人都可成為原告主體，也可提高救濟的司法效率，保證執(zhí)行力。有學者主張限定多元說，即將原告資格限定為幾個特定主體，并就訴權(quán)競合作出原告主體的序位安排，保證訴訟制度的合理運行。還有學者主張限定一元說，鑒于目前新民訴法和環(huán)保法已經(jīng)明確具備相當條件的環(huán)保社會組織可以提起環(huán)境民事公益訴訟，那么將主體限定為環(huán)保社會組織可以更好的進行訴訟程序的設(shè)計，保證環(huán)境民事公益訴訟的穩(wěn)步發(fā)展，并提高勝訴率。筆者認為，原告資格的立法確認絕不能采用開放主體說，那樣容易造成訴訟秩序的紊亂和訴權(quán)沖突的矛盾升級。當然，將主體僅限定為環(huán)保社會組織容易對其造成較大的訴訟壓力。我國環(huán)境民事公益訴訟制度處在初步發(fā)展階段，主體資格的拓寬及多元化發(fā)展是必然趨勢，一元論的觀點較為片面和孤立。因此，應采取限定多元說，并將原告資格限定為檢察機關(guān)和環(huán)保社會組織。

一、公民：主客觀受限的非原告主體

對于公民而言，作為環(huán)境公共利益損害的直接感受者，公民個人提起環(huán)境公益訴訟保護環(huán)境公共利益應是其參與環(huán)境保護的重要途徑和應有之義。另外，確認公民個人環(huán)境公益訴訟的原告資格既有環(huán)境權(quán)理論、訴權(quán)擴張理論、程序當事人理論等理論支撐，更重要的是國內(nèi)外的司法實踐為探路公民個人原告資格的詳細規(guī)定指明方向。但我國新民訴法及其司法解釋對原告主體資格界定為“法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織”，并沒有將公民個人納入原告主體資格考慮范圍內(nèi)。而公民當前不適宜作為環(huán)境民事公益訴訟原告主體的理由也體現(xiàn)在以下幾個方面。

一是環(huán)境民事公益訴訟的最終目的是為了保護環(huán)境公共利益，其具有整體性、多層次性，而多數(shù)公民之所以愿意提起環(huán)境公益訴訟是因為私人環(huán)境權(quán)益受到侵害?！懊總€人都極力維護自己的利益，防止權(quán)利的侵害并盡量依仗其權(quán)利而攫取更多的利益?！盵3]兩種環(huán)境權(quán)益之間存在交叉，但由于公民環(huán)境權(quán)益具有分散性，因此很難形成一個普遍的訴求。另外，實踐中難以確保公民提起環(huán)境民事公益訴訟的動機。印度對于公民提起環(huán)境公益訴訟設(shè)置了起訴動機審查制度，如喪失公益性質(zhì)則不予受理，但其對私人環(huán)境權(quán)益的司法救濟也能夠達到保護環(huán)境公共利益的目標。二是公民訴訟費用與濫訴風險的考量。環(huán)境民事公益訴訟涉及到的舉證費用等訴訟費用都十分高昂，普通公民難以承受。因此，還需建立完善相應的訴訟費用激勵機制。但主體資格的放寬和保障機制的建立完善有可能導致公民濫訴現(xiàn)象的產(chǎn)生，會造成司法資源的浪費和環(huán)境民事公益訴訟秩序的混亂。三是普通公民往往受到資源有限、專業(yè)技術(shù)水平不高、權(quán)利意識和環(huán)境保護意識淡薄等主客觀因素限制，面對環(huán)境污染和資源破壞等需要專業(yè)知識背景和法律基礎(chǔ)的特殊侵權(quán)行為往往力不從心。并且，我國新民訴法和環(huán)保法確立了環(huán)保社會組織的原告主體資格，對于公民而言，環(huán)保社會組織可以視為公民個人的利益集合體和代言人，因此，其原告主體資格具有可替代性。

二、環(huán)保行政機關(guān)：司法解釋規(guī)定的間接否定

環(huán)保行政機關(guān)作為環(huán)境事務的主管部門，學界對其環(huán)境民事公益訴訟原告資格爭議頗多。筆者認為，新民訴法司法解釋是對其原告資格的間接否定。當然，環(huán)保行政機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟仍具有較多阻礙和弊端。

（一）對新民訴法司法解釋第286條的解讀

新民訴法司法解釋對環(huán)保行政機關(guān)原告資格的間接否定可從兩個層面進行分析。首先，該條明文規(guī)定，“人民法院受理公益訴訟案件后，應當在十日內(nèi)書面告知相關(guān)行政主管部門。”環(huán)境事務的行政主管部門就是環(huán)保行政機關(guān)，我國環(huán)境監(jiān)督管理采取統(tǒng)一管理與分級、分部門管理相結(jié)合的管理體制，因此，環(huán)保行政主管部門會涉及到各級環(huán)保部門、水利部門、農(nóng)業(yè)部門、漁業(yè)部門等。法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織提起環(huán)境民事公益訴訟并經(jīng)法院審查起訴后，要通知環(huán)保行政機關(guān)訴訟事宜，如果環(huán)保行政機關(guān)包含在“法律規(guī)定的機關(guān)”這一范疇內(nèi)必然會產(chǎn)生法律邏輯和訴訟程序上的混亂。既然是環(huán)保行政機關(guān)提起訴訟，為何還要單列一條對訴訟通知進行強調(diào)？另外，第287條規(guī)定，“人民法院受理公益訴訟案件后，依法可以提起訴訟的其他機關(guān)和有關(guān)組織，可以在開庭前向人民法院申請參加訴訟。人民法院準許參加訴訟的，列為共同原告?！边@里的其他機關(guān)是相對于286條中“行政主管部門”而言的，但筆者理解的其他機關(guān)并不是非行政主管部門的其他行政機關(guān)，而是立法者的立法技巧而已，為以后檢察機關(guān)或是其他適宜主體原告資格進行兜底規(guī)定。

另一方面，新民訴法司法解釋公益訴訟一章不僅僅針對環(huán)境民事公益訴訟，還包括消費者權(quán)益保護法等法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織對侵害眾多消費者合法權(quán)益等損害社會公共利益的行為提起的民事公益訴訟，因此，如果能對涉及消費者權(quán)益的民事公益訴訟原告主體資格進行界定，也能使“法律規(guī)定的機關(guān)”這一立法規(guī)定更加明確。根據(jù)2014年新消費者權(quán)益保護法第37條第七款的規(guī)定，“消費者協(xié)會就損害消費者合法權(quán)益的行為，支持受損害的消費者提起訴訟或者依照本法提起訴訟?！倍M者協(xié)會是對商品和服務進行社會監(jiān)督的保護消費者合法權(quán)益的全國性社會組織，不屬于“法律規(guī)定的機關(guān)”這一規(guī)定范圍之內(nèi)，而新消費者權(quán)益保護法也未明確規(guī)定其他原告主體。因此，無論涉及消費者權(quán)益侵害或是環(huán)境公共利益損害，現(xiàn)行立法明文規(guī)定的原告主體僅限于“有關(guān)組織”。因此，對于環(huán)保行政機關(guān)這一“行政主管部門”原告資格間接否定和排除的分析雖并不片面，但關(guān)于公益訴訟的所有立法規(guī)定可視為對環(huán)境民事公益訴訟的普適條款。

（二）環(huán)保行政機關(guān)不宜提起環(huán)境民事公益訴訟的理由分析

首先，從環(huán)保行政機關(guān)的職能定位來看，我國政府行政機關(guān)是我國社會公共事務的管理部門，環(huán)保行政機關(guān)主要負責對開發(fā)、利用、保護、改善環(huán)境資源的行為進行監(jiān)督和管理，而對于造成環(huán)境污染和資源破壞的行為而言，環(huán)保行政機關(guān)的執(zhí)法行為，尤其是行政處罰，相比于環(huán)境民事公益訴訟而言，無論成本還是效率都應該是首選救濟途徑。因此，環(huán)保行政機關(guān)無需取得環(huán)境民事公益訴訟原告資格就可以對破壞環(huán)境公共利益的行為進行有效救濟。

其次，無論是環(huán)保社會組織還是公民提起環(huán)境公益訴訟，都需要建立訴前通知等濫訴防治機制，其目的就是遵循“窮盡救濟原則”。私權(quán)利原告主體在向人民法院提起相關(guān)訴訟前，“首先必須利用行政內(nèi)部存在的、最近的和簡便的救濟手段，然后才能請求法院救濟”。[4]而有時環(huán)保行政機關(guān)出于地方經(jīng)濟利益的考量，往往對污染企業(yè)采取放任態(tài)度，因此，多數(shù)環(huán)境民事公益訴訟的啟動源于環(huán)保行政機關(guān)怠于行使環(huán)境行政職責而導致環(huán)境公共利益受到損害。

最后，賦予環(huán)保行政機關(guān)原告主體資格會侵害私權(quán)利主體作為原告的選擇權(quán)。多元化的原告主體必然會引發(fā)訴權(quán)的競合，而環(huán)保行政機關(guān)作為環(huán)境公共利益損害的直接管理機關(guān)，能夠掌握企業(yè)破壞行為的有力證據(jù)，往往能直接影響訴訟成敗。因此，起訴主體序位必然是環(huán)保行政機關(guān)優(yōu)于私權(quán)利主體，只有環(huán)保行政機關(guān)怠于行使管理權(quán)能時，環(huán)保社會組織或公民才有機會向法院提起訴訟。

三、環(huán)保社會組織：唯一原告與最佳原告

環(huán)保社會組織是我國新民訴法及其司法解釋確定的唯一原告，立法者對其原告主體資格的立法確認基于對環(huán)保社會組織非營利性、民間性、公益性等性質(zhì)定位以及維護環(huán)境公共利益、監(jiān)督政府行政管理行為等目標定位的綜合考量，現(xiàn)階段應對環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序規(guī)定進行設(shè)計。

（一）環(huán)保社會組織的比較優(yōu)勢

1維護環(huán)境公共利益的組織優(yōu)勢。環(huán)境公共利益是一種整體性利益，絕非公民個體環(huán)境權(quán)益的簡單相加，它是區(qū)域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)的整體平衡，是能夠為社會發(fā)展和人類生活提供正常的資源供給和環(huán)境支撐的利益集合。環(huán)境公共利益的損害主要表現(xiàn)為環(huán)境污染和資源破壞等，而損害的直接感受者就是公民個人。簡單而言，即便為同一區(qū)域內(nèi)受到同種損害的公民，對損害的反應也會千差萬別。因此，公民因私人環(huán)境權(quán)益提出的權(quán)利救濟主張往往不具有統(tǒng)一性。而環(huán)境公益訴訟的最終目的是為了保護區(qū)域內(nèi)生態(tài)環(huán)境的平衡，因此，環(huán)保社會組織作為一種公益性、非營利性的社會組織，其唯一目的是為了保護環(huán)境公共利益，追求生態(tài)利益。因此，面對環(huán)境破壞行為造成的多層次的利益重疊，環(huán)保社會組織能夠堅守環(huán)境利益，以環(huán)境公共利益代言人的身份提起環(huán)境公益訴訟。同時，環(huán)境民事公益訴訟會涉及到很多的專業(yè)問題，而環(huán)保社會組織正可以克服公民在面對此類問題時暴露出的資金、技術(shù)支撐等客觀短板。就采證舉證而言，環(huán)境民事公益訴訟的被告大多為實力雄厚的企業(yè)，多數(shù)一手舉證材料都掌握在企業(yè)內(nèi)部，能夠獲取到的材料渠道非常有限。而環(huán)保社會組織有較為完善的組織配備，有穩(wěn)定的維系組織運轉(zhuǎn)的資金來源，有經(jīng)驗豐富的環(huán)境科學專業(yè)人士和法學專家，能夠扭轉(zhuǎn)原被告主體之間實力差距懸殊的狀況。

2完善環(huán)境公共利益救濟途徑的主力軍。就目前我國環(huán)境領(lǐng)域的保護及調(diào)整措施而言，主要依靠現(xiàn)有的環(huán)境資源法律體系的強有力規(guī)制以及政府的政策調(diào)控和推動。而法律的穩(wěn)定性、滯后性等特征使得政府公權(quán)力的行使在環(huán)保領(lǐng)域的比重日益增加。環(huán)保行政機關(guān)的環(huán)境監(jiān)督管理權(quán)能及其配套的行政處罰權(quán)是制止環(huán)境破壞行為、定紛止爭的較為高效的救濟方式。但我國環(huán)境監(jiān)督管理體制采取統(tǒng)一監(jiān)督管理與分級分部門管理相結(jié)合的方式，實踐中容易造成管理權(quán)的重疊或?qū)涌瞻?，使得環(huán)保行政機關(guān)對環(huán)境破壞行為或推諉管轄，或無人管轄。另外，實踐中環(huán)保行政機關(guān)或因其自身的人力物力等客觀因素制約導致行政資源與司法資源的對接盲區(qū)越來越大，或因“地方保護主義”等主觀因素使得政治利益、經(jīng)濟利益凌駕于環(huán)境公共利益之上。因此，有學者將環(huán)保行政機關(guān)歸結(jié)為環(huán)境公共利益損害的罪魁禍首。環(huán)保行政機關(guān)存在的各種主客觀因素制約使其環(huán)境監(jiān)管權(quán)能不能充分履行，而環(huán)保社會組織不但能夠監(jiān)督促進環(huán)保行政機關(guān)充分履行環(huán)境監(jiān)管權(quán)，也能夠通過提起環(huán)境民事公益訴訟的救濟方式保護環(huán)境公共利益。從國際環(huán)境保護運動的發(fā)展軌跡來看，無論從推動環(huán)境保護立法或是參與環(huán)境管理，監(jiān)督環(huán)境法的實施方面，環(huán)境環(huán)保社會組織均發(fā)揮了不可替代的作用。我國也逐漸認識到環(huán)保社會組織參與環(huán)境管理，維護環(huán)境公共利益的重要作用，相繼出臺了一系列的法規(guī)文件，界定并提升環(huán)保社會組織應有的社會地位，以充分發(fā)揮環(huán)保社會組織的作用。

3新民訴法司法解釋等現(xiàn)行立法規(guī)定對環(huán)保社會組織原告主體資格的保障。對環(huán)保社會組織原告主體資格的立法保障遵循了實體立法與程序設(shè)計雙管齊下的構(gòu)建途徑。新民訴法第55條規(guī)定，對污染環(huán)境等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關(guān)和有關(guān)組織可以向人民法院提起訴訟。這是我國環(huán)境民事公益訴訟制度的拓荒式開端，但學者認為對于主體資格的規(guī)定過于原則化，即便能夠?qū)⒂嘘P(guān)組織界定為環(huán)保社會組織，但對環(huán)保社會組織的資質(zhì)問題難以把握。隨后，新環(huán)保法第58條就對享有原告主體資格的環(huán)保社會組織進行了資質(zhì)界定，即“依法在設(shè)區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記，且專門從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄”。“截至2008年10月，我國共有民間環(huán)保組織3539家（含港、澳、臺）?！盵5]環(huán)保社會組織發(fā)展良莠不齊，對其資質(zhì)進行限定也是提高訴訟效率和質(zhì)量的必然要求。新民訴法司法解釋更是從立案、管轄、和解與調(diào)解等訴訟程序方面對環(huán)保社會組織原告資格予以了完善。可以說，環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的制度設(shè)計已具雛形，只需對其程序內(nèi)容進行更詳細、全面的立法規(guī)定，以提高其參與環(huán)境民事公益訴訟的質(zhì)量和勝訴率。

（二）環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的程序設(shè)計

1建立訴前通知制度。所謂訴前通知，即環(huán)保社會組織在提起環(huán)境民事公益訴訟之前，向環(huán)境破壞主體或環(huán)保行政機關(guān)予以通知，或最后要求污染企業(yè)停止排污，恢復原狀，或要求環(huán)保行政機關(guān)對環(huán)境破壞行為采取最后行政行為，即要求環(huán)保社會組織必須窮盡救濟途徑。美國立法規(guī)定，公民或環(huán)保社會團體應在起訴前提前告知污染者或主管機關(guān)，經(jīng)過60日告知期限后才可向法院提起訴訟。但鑒于環(huán)境污染或破壞后果較為嚴重且損害一般不可逆轉(zhuǎn)，可適當縮短通知期限。訴前通知制度可以節(jié)約司法資源，也能緩解環(huán)保社會組織以及人民法院的訴訟壓力。

2建立案件預審制度。對于環(huán)保社會組織而言，訴訟案件主要是通過公民舉報等途徑獲得主要案件來源，因此，環(huán)保社會組織不僅要保證自身不通過訴訟牟取經(jīng)濟利益，還要對案件來源進行預審。前文已經(jīng)分析到環(huán)境民事公益訴訟案件涉及較多層次的利益糾紛，因此，環(huán)保社會組織要按照新民訴法司法解釋對立案標準的要求嚴把預審關(guān)：有明確的被告、有具體的訴訟請求以及有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)，這也是案件預審的重要考量標準之一。

3合理運用舉證責任倒置規(guī)則。我國民事訴訟領(lǐng)域舉證規(guī)則適用“誰主張，誰舉證”的原則，但因環(huán)境污染或破壞行為往往具有隱蔽性、潛伏性，即便有相關(guān)證明材料，也往往掌握在侵權(quán)主體手中。且損害后果的分析需要較強的專業(yè)知識背景，故由原告承擔舉證責任有失公允。我國《侵權(quán)責任法》規(guī)定，高度危險作業(yè)以及環(huán)境污染致人損害等損害侵權(quán)賠償訴訟中適用舉證責任倒置規(guī)則，但受害主體仍應承擔一定的舉證責任，要有社會公共利益受到損害的初步證據(jù)。因此，環(huán)境民事公益訴訟的舉證責任應適用舉證責任倒置規(guī)則，由受害主體承擔受到侵權(quán)損害的初步舉證責任，保證當事人權(quán)利義務的對等。

4建立完善訴訟激勵制度。對環(huán)保社會組織而言，主要是建立完善訴訟費用的激勵制度。雖然環(huán)保社會組織都有穩(wěn)定的維持組織運行的資金來源，但環(huán)境民事公益訴訟案件往往涉及利益關(guān)系比較復雜，鑒定費用高昂。在“自然之友”針對云南曲靖陸良化工有限公司的調(diào)查中，一家具有司法評估資質(zhì)的鑒定機構(gòu)所作鑒定報價為700萬元，如此高昂的數(shù)字甚至超過“自然之友”2011年全年總支出的500萬元。因此，可以建立環(huán)境公益訴訟專項基金，基金來源為政府財政支付、提取的一定比例的污染或破壞主體繳納的賠償金、社會捐贈等。若環(huán)保社會組織勝訴則由被告方承擔相關(guān)訴訟費用，若敗訴則由基金承擔。當然，環(huán)境公益訴訟專項基金的建立不僅面向環(huán)保社會組織，其他主體提起訴訟面臨資金短缺問題時，也可以進行申請，但應對基金的申請、使用、監(jiān)督管理等各項事宜予以詳盡規(guī)定。

四、檢察機關(guān)：“法無規(guī)定即可為”的立法呼吁

檢察機關(guān)是僅次于環(huán)保社會組織的最適合提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體，雖然立法對其沒有明確的規(guī)定，但是檢察機關(guān)的天然優(yōu)勢使得其在多元化主體設(shè)計中擁有較大呼聲。另外，對于同一案件必然會涉及到與環(huán)保社會組織之間的訴權(quán)競合，因此，應對原告資格序位進行合理設(shè)計，高效利用司法資源。

（一）檢察機關(guān)提起環(huán)境公益訴訟的天然優(yōu)勢

1檢察機關(guān)是環(huán)境公共利益的代言人和優(yōu)勢明顯的原告主體。我國檢察機關(guān)有兩個職能定位：法律監(jiān)督和提起公訴。所謂法律監(jiān)督就是監(jiān)督法律統(tǒng)一正確的實施，對于國家機關(guān)及其工作人員、公民、法人及其他組織是否遵守憲法和法律予以監(jiān)督，對于不予遵守的主體檢察機關(guān)并沒有直接處罰權(quán)，而是要提交人民法院進行審判。提起公訴是法律監(jiān)督職權(quán)的必然延伸，因此，檢察機關(guān)能夠為保護環(huán)境公共利益提起訴訟，有效運用法律手段來保護環(huán)境公共利益。這種職能表現(xiàn)出的公共性也是其作為環(huán)境公共利益代言人的有力支撐。“檢察機關(guān)作為社會公共利益的代表與作為法律監(jiān)督者的身份合而為一，這為其介入環(huán)境公益訴訟奠定了堅實的基礎(chǔ)”，[6]因而檢察機關(guān)應該成為提起環(huán)境公益訴訟的優(yōu)勢主體。

相對于環(huán)保社會組織和公民而言，檢察機關(guān)的綜合優(yōu)勢較為明顯。首先，在環(huán)境民事公益訴訟中，在環(huán)保社會組織或者公民不能或不愿提起訴訟的情況下，“必須要設(shè)定一個能夠代表公共利益，而且擁有足夠有效法律手段和權(quán)威的主體代表國家提起訴訟、參與訴訟”，[7]而在我國唯一選擇就是檢察機關(guān)。另外，檢察機關(guān)的專業(yè)人員設(shè)置、訴訟取證以及司法鑒定等專業(yè)技術(shù)能夠為訴訟提供很大的便利。最后，無論環(huán)保社會組織或是公民提起環(huán)境公益訴訟大都會面臨地方政府或是企業(yè)設(shè)置的障礙，而檢察機關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機關(guān)，其超然的法律地位能夠有效打破“地方保護主義”等藩籬，確保司法救濟程序的順利啟動。

2檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是其公訴權(quán)的應有之義。學界有人提出，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟是公權(quán)力對私權(quán)利的任意干涉和處分，違背了民事領(lǐng)域意思自治的基本原則。然而，所有侵害環(huán)境公益利益的行為都是為法律所禁止的，任何民事主體都沒有處分權(quán)，因此，檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟并沒有侵犯民事主體的處分權(quán)。另外，迫于訴訟成本、時間等多方壓力，環(huán)境公益侵害案件多數(shù)情況下處于無人起訴的狀況，因此，檢察機關(guān)以其公訴權(quán)為支撐保護環(huán)境公共利益恰恰間接保護了不特定多數(shù)主體的生活環(huán)境和私人利益。檢察機關(guān)的公訴權(quán)具有明顯的公共性特征，并且“公訴權(quán)理應包括刑事公訴權(quán)、民事公訴權(quán)和行政公訴權(quán)”。[8]誠然，檢察機關(guān)行使公訴權(quán)仍應以刑事公訴為主，但“當環(huán)境作為一種公共利益受到直接或間接侵害或有侵害之虞時，檢察機關(guān)就有資格作為環(huán)境訴訟的原告提起公訴”。[9]

3檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟的地方實踐為其原告資格確立提供了有力支撐。傳統(tǒng)的民事訴訟理論要求當事人必須與案件有直接利害關(guān)系，但檢察機關(guān)的部分地方司法實踐早已打破了傳統(tǒng)理論對當事人適格理論的束縛。另外，一些地方也對檢察機關(guān)原告主體資格進行了明確規(guī)定和有益探索。在地方司法實踐方面，2003年山東省德州市樂陵市人民檢察院因金鑫化工廠非法小煉油項目嚴重污染環(huán)境提起環(huán)境公益訴訟，樂陵市人民法院支持了檢察院的訴訟請求，并判決金鑫化工廠敗訴，要求其自行拆除污染設(shè)施、停止侵害并消除妨礙和危險。在地方立法實踐方面，2009年貴州市人大常委會專門制定了《貴州市促進生態(tài)文明建設(shè)條例》，該條例25條明確規(guī)定檢察機關(guān)可就環(huán)境污染或資源破壞等行為提起環(huán)境民事公益訴訟，并要求責任人承擔停止侵害、排除妨礙、消除危險等責任。2008年江蘇省無錫市中級人民法院和無錫市檢察院專門出臺了《關(guān)于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，明確檢察機關(guān)為保護環(huán)境公益利益可通過支持起訴、督促起訴和提起訴訟三種方式進行起訴，并對相關(guān)程序予以詳盡設(shè)計。

（二）訴權(quán)競合的制度設(shè)計：原告資格序位安排

目前，較適宜提起環(huán)境民事公益訴訟的原告主體為環(huán)保社會組織和檢察機關(guān)，公民因環(huán)保意識、法律意識以及客觀限制因素暫時還不適合擔任原告。為節(jié)約訴訟資源、提高訴訟效率，應對兩主體的原告資格序位安排予以討論。

相比于檢察機關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟，環(huán)保社會組織的程序設(shè)計并沒有太大爭議。圍繞檢察機關(guān)訴訟程序的核心問題是起訴方式的問題，目前學界有督促起訴、支持起訴和直接起訴三種觀點。在督促起訴中，檢察機關(guān)充當?shù)慕巧欠杀O(jiān)督者；在支持起訴中，由于檢察機關(guān)不參與法庭辯論環(huán)節(jié)，也不是訴訟當事人，因此更類似于法律監(jiān)督者；直接起訴就是由檢察機關(guān)擔任原告。學界主張圍繞不同的訴訟地位進行不同的程序設(shè)計。其實檢察機關(guān)雖然身份特殊，但本質(zhì)上仍應為普通原告，不應因其超然法律地位而享有特權(quán)，影響法律地位的平衡。另外，對其法律地位的爭論也主要是出于其訴訟壓力和超然法律地位的考慮，因此，如果對檢察機關(guān)的起訴序位作出合理安排，形成以環(huán)保社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟為主的序位設(shè)計，則既能有效減少檢察機關(guān)提起訴訟的案件數(shù)量，也可對其起訴地位和方式予以靈活規(guī)定，從而進行更為詳細的制度設(shè)計。

筆者認為，原告資格序位應為環(huán)保社會組織優(yōu)于檢察機關(guān)，將來條件成熟如果將公民納入原告資范圍，則應確定私權(quán)利主體優(yōu)于公權(quán)力主體的序位安排。究其原因，主要有以下考慮：一是環(huán)保社會組織作為法律明確規(guī)定的唯一起訴主體，現(xiàn)階段其優(yōu)勢明顯。另外，其作為公民利益的協(xié)調(diào)者和反映者，能更加明白普通民眾的訴求，也能有更為廣泛的案件來源。二是現(xiàn)階段檢察機關(guān)公訴權(quán)仍以刑事訴訟為主，提起環(huán)境民事公益訴訟的程序設(shè)計還處于空白狀態(tài)。并且，刑事訴訟已使其承擔較大的訴訟壓力，若賦予其優(yōu)先起訴主體序位則不利于其作用有效發(fā)揮。三是賦予環(huán)保社會組織優(yōu)先起訴的主體序位，也可方便檢察機關(guān)以靈活的訴訟地位參與訴訟。對于不由其直接起訴的案件，檢察機關(guān)可以支持起訴或督促起訴的方式參與訴訟，并可為環(huán)保社會組織提供專業(yè)指導意見，提高勝訴率。

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[9]劉年夫，李摯萍.正義與平衡：環(huán)境公益訴訟的深度探索[M].廣州：中山大學出版社，2011.

【責任編輯：張亞茹】