從討論到辯論：我國(guó)人大立法審議機(jī)制的完善

李店標(biāo)

摘要：立法辯論和立法討論作為法案審議的兩種機(jī)制，有必要結(jié)合理論和實(shí)踐對(duì)二者進(jìn)行界分。受傳統(tǒng)觀念、蘇聯(lián)模式和對(duì)代議制認(rèn)識(shí)不足等因素的影響，我國(guó)人大立法審議采用的是討論機(jī)制，這種機(jī)制不利于立法質(zhì)量的提高和人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)新。完善我國(guó)人大立法審議機(jī)制的途徑之一在于實(shí)現(xiàn)由討論到辯論的轉(zhuǎn)換，推動(dòng)立法辯論的法制化、常態(tài)化、充分化和有序化。

關(guān)鍵詞：人大立法；立法辯論；立法討論；審議機(jī)制；法制化

中圖分類號(hào)：D9200

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）08-0004-04

國(guó)外議會(huì)法案審議采用的是辯論機(jī)制，而我國(guó)人大立法審議采用的是討論機(jī)制。立法辯論和立法討論并非同一概念，二者在立法審議過(guò)程中所發(fā)揮的作用也不相同。在辯論已成為當(dāng)代國(guó)外議會(huì)法案審議基本模式的背景下，有必要對(duì)我國(guó)當(dāng)前人大立法審議模式進(jìn)行重新審視，推動(dòng)立法審議由討論機(jī)制向辯論機(jī)制的轉(zhuǎn)換，以實(shí)現(xiàn)立法質(zhì)量的提升和人民代表大會(huì)制度的創(chuàng)新。

一、辯論與討論的界分

一般認(rèn)為，“辯論”的英文對(duì)應(yīng)詞語(yǔ)為“debate”，盡管“argue”“dispute” “argument” “controversy”“discourse”和“deliberative”也有辯論的意思?！杜＝蛴⒄Z(yǔ)詞典》對(duì)“debate”的解釋為：“在公共會(huì)議或立法會(huì)議上就某一特殊事宜所做的一種正式的討論。相反的意見(jiàn)在討論的過(guò)程中會(huì)被提出，并通常由投票而結(jié)束?！盵1]《布萊克法律詞典》對(duì)“debate”的解釋為：“辯論，議事規(guī)則的內(nèi)容，是指以正式發(fā)言的形式針對(duì)動(dòng)議的價(jià)值展開(kāi)正式審議，或反對(duì)抑或以其他方式處理動(dòng)議?！盵2]《不列顛百科全書(shū)》對(duì)辯論的解釋為：“兩個(gè)人、組或集團(tuán)之間正式的、口頭的交鋒，一般是按一定的方式或程序提出論據(jù)以支持一個(gè)問(wèn)題相對(duì)立的一方?！盵3]國(guó)外理論界關(guān)于“辯論”一詞概念的探討大多集中于政治學(xué)和邏輯學(xué)領(lǐng)域，而且一般都將辯論視為一種追求特定目的的活動(dòng)。如“辯論是質(zhì)問(wèn)和論爭(zhēng)的過(guò)程，是對(duì)某個(gè)辯題作出合理判斷的方式”；[4]6辯論指意見(jiàn)交流，不僅僅意味著談判，其目的是通過(guò)論證某事為真理或正確而說(shuō)服對(duì)手，或被人說(shuō)服而認(rèn)為某事為正確或正當(dāng)?shù)取5]

在我國(guó)古代漢語(yǔ)詞典（如《辭源》《古漢語(yǔ)常用詞源流詞典》等）中并不存在“辯論”一詞，而是以“辯”來(lái)指代辯論，意指爭(zhēng)論、爭(zhēng)辯?！冬F(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》對(duì)辯論的解釋為：“辯論是指彼此用一定的理由來(lái)說(shuō)明自己對(duì)事物或者問(wèn)題的見(jiàn)解，揭露對(duì)方的矛盾，以便最后得到正確的認(rèn)識(shí)或共同的意見(jiàn)?！盵6]87我國(guó)理論界對(duì)辯論的界定也多存于政治學(xué)和邏輯學(xué)領(lǐng)域，如“辯論就是運(yùn)用事實(shí)或道理作為根據(jù)，通過(guò)邏輯推理，論證自己所持觀點(diǎn)的正確性，揭露對(duì)方所持觀點(diǎn)的虛妄性”。[7]我國(guó)法學(xué)界對(duì)辯論問(wèn)題的研究成果較少，雖然民事訴訟法學(xué)領(lǐng)域近年來(lái)有不少學(xué)者在研究“辯論主義”“辯論原則”等問(wèn)題，但由于部門(mén)法學(xué)者研究方法和視角的獨(dú)特性，他們往往并不重視也很少對(duì)辯論的概念加以界定?？梢哉f(shuō)，法學(xué)界對(duì)“辯論”一詞的界定目前還沒(méi)有形成比較權(quán)威的觀點(diǎn)或主張。但通過(guò)上述中西方文獻(xiàn)的梳理可以發(fā)現(xiàn)：首先，辯論在本質(zhì)上應(yīng)是一種言語(yǔ)活動(dòng)；其次，辯論應(yīng)是過(guò)程和結(jié)果的統(tǒng)一體；再次，辯論的主體應(yīng)是同一問(wèn)題上觀點(diǎn)相反的兩方，而且主體之間地位平等；最后，辯論活動(dòng)的發(fā)生應(yīng)是在同一時(shí)空范圍內(nèi)。基于此，筆者認(rèn)為，辯論是指針對(duì)同一問(wèn)題觀點(diǎn)明確對(duì)立的平等雙方主體，在特定時(shí)空范圍內(nèi)所展開(kāi)的針?shù)h相對(duì)的口頭對(duì)話活動(dòng)。

在國(guó)外法學(xué)領(lǐng)域，“討論”這個(gè)詞的使用頻率較低，《牛津法律大辭典》《布萊克法律詞典》《基礎(chǔ)法律詞典》《科林斯法律詞典》中均沒(méi)有將“討論”作為獨(dú)立的概念進(jìn)行解釋。從我國(guó)《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》的解釋來(lái)看，討論一般包含辯論的涵義，但辯論往往不解釋為討論，即“討論是指就某一問(wèn)題交換意見(jiàn)或進(jìn)行辯論”。[6]1333我國(guó)多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，討論有廣義和狹義之分，廣義的討論可以包含辯論，但狹義的討論卻和辯論存在著區(qū)別，如討論相比辯論而言辯駁現(xiàn)象少、討論沒(méi)有辯論正式、討論沒(méi)有辯論激烈等。美國(guó)學(xué)者弗里萊等的論述為本文區(qū)分辯論和討論提供了值得借鑒的思路：“幾位參議員可以在委員會(huì)上討論某一問(wèn)題，但在參議院院會(huì)上卻不可能。參議院太大，不宜進(jìn)行討論，只能進(jìn)行辯論。當(dāng)然，非正式辯論可以在討論過(guò)程中進(jìn)行，而討論也可以作為辯論的前奏。如果通過(guò)討論不能解決分歧，按照邏輯，就要運(yùn)用辯論了?！盵4]1112

筆者對(duì)相關(guān)資料整理后發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)有的研究成果顯示辯論和討論區(qū)別在于：（1）辯論的主體是觀點(diǎn)明確對(duì)立的兩方，而討論的主體則不一定是兩方，觀點(diǎn)也不一定對(duì)立。（2）辯論是參加者之間進(jìn)行的口頭較量，其目標(biāo)在于獲勝，而討論的目標(biāo)在于達(dá)成共識(shí)。（3）在辯論過(guò)程中往往參加者受到嚴(yán)格規(guī)則的限制，重視程度和正式性較為明顯，而討論的環(huán)境和氛圍要相對(duì)輕松。（4）討論并不強(qiáng)調(diào)觀點(diǎn)不同的主體進(jìn)行針?shù)h相對(duì)的溝通，而辯論所強(qiáng)調(diào)的恰是相反觀點(diǎn)之間的直接對(duì)話和反駁。

二、立法辯論與立法討論的界分

立法辯論作為一個(gè)獨(dú)立的概念在國(guó)外主要有兩種表達(dá)方式：一是“l(fā)egislative debate”，二是“debate on bill”，但按照漢語(yǔ)的使用和翻譯習(xí)慣，前者似乎應(yīng)是更為合適的選擇。在國(guó)外，立法辯論是議會(huì)辯論的一個(gè)重要組成部分。而對(duì)“議會(huì)辯論”的界定存在三種思路：一是以目的為出發(fā)點(diǎn)，如“議會(huì)辯論是在合乎議會(huì)程序的規(guī)則指導(dǎo)下進(jìn)行的辯論，它的目的在于通過(guò)、修正或廢棄那些提交給議會(huì)的動(dòng)議和提議”；[4]2223二是以行為為出發(fā)點(diǎn)，如議會(huì)辯論是立法機(jī)關(guān)依據(jù)議事規(guī)則，圍繞一項(xiàng)動(dòng)議所舉行的正式討論、爭(zhēng)辯和表決；[8]三是以形式為出發(fā)點(diǎn)，議會(huì)辯論是以立法會(huì)議形式進(jìn)行的辯論，不包括民眾討論、輿論宣傳、議會(huì)小組討論等形式。[9]在國(guó)外，根據(jù)辯論的主題是否為法案，一般將議會(huì)辯論分為立法辯論和非立法辯論。如英國(guó)，立法辯論是針對(duì)法案審議進(jìn)行的辯論，非立法辯論是針對(duì)監(jiān)督政府、討論時(shí)事等進(jìn)行的辯論。[10]“美國(guó)國(guó)會(huì)辯論有兩種類型，立法辯論和非立法辯論。立法辯論是指國(guó)會(huì)參眾兩院議員在一定時(shí)間內(nèi)針對(duì)當(dāng)前或未決的立法而展開(kāi)的一般性辯論；非立法性辯論是國(guó)會(huì)議員討論任何話題（可以是政策性和非政策性）的公共論壇?！盵11]由于當(dāng)代議會(huì)所承擔(dān)的主要職能是立法，因此立法辯論構(gòu)成了議會(huì)辯論的核心內(nèi)容，盡管?chē)?guó)外關(guān)于立法辯論的很多研究成果都是囊括在議會(huì)辯論之中，而且很少提及“立法辯論”這一概念。

在我國(guó)，對(duì)立法辯論問(wèn)題提及最多的應(yīng)數(shù)政治學(xué)領(lǐng)域的學(xué)者，他們?cè)诳疾靽?guó)外議會(huì)制度時(shí)往往都必不可少地對(duì)議會(huì)法案審議過(guò)程中的辯論機(jī)制進(jìn)行介紹和評(píng)析，但他們并沒(méi)有重視立法辯論概念的界定。在法學(xué)領(lǐng)域，諸多立法學(xué)著作中雖然也有提及立法辯論機(jī)制或制度，但同樣也很少有人直接闡明立法辯論的概念。不過(guò)也有學(xué)者進(jìn)行了有益的嘗試，提出：立法辯論是指在法案審議過(guò)程中，代表之間或常委會(huì)組成人員之間對(duì)法案中的重大問(wèn)題或個(gè)別有爭(zhēng)議的條款進(jìn)行辯論和分清是非。[12]

筆者認(rèn)為，在我國(guó)理論界對(duì)立法辯論的概念界定尚未形成普遍性觀點(diǎn)和主張的情況下，對(duì)立法辯論的界定需要以國(guó)外立法辯論的制度設(shè)計(jì)與實(shí)踐操作為基本參照。首先，立法辯論應(yīng)僅限于權(quán)力機(jī)關(guān)，而不包括行政機(jī)關(guān)，事實(shí)上國(guó)外的立法辯論無(wú)論是文本規(guī)定還是具體實(shí)施都是針對(duì)議會(huì)這一特定主體。其次，立法辯論僅指議會(huì)法案審議會(huì)議上議員之間的辯論，不包括立法聽(tīng)證會(huì)、立法論證會(huì)和立法討論會(huì)上的辯論。國(guó)外議會(huì)立法辯論一般在議長(zhǎng)的主持下，在議員之間展開(kāi)，非議員只有旁聽(tīng)權(quán)，而無(wú)發(fā)言權(quán)。最后，從過(guò)程與程序的劃分角度來(lái)看，立法辯論的程序應(yīng)僅指動(dòng)議提出到辯論終結(jié)這一階段，但過(guò)程則包括辯論前的準(zhǔn)備、正式辯論和辯論后的表決三個(gè)環(huán)節(jié)。基于此，筆者認(rèn)為，立法辯論是指觀點(diǎn)對(duì)立的議員（或人大代表）在立法機(jī)關(guān)的法案審議會(huì)議中，依據(jù)一定的議事規(guī)則圍繞一項(xiàng)法案動(dòng)議所進(jìn)行的正式論證、爭(zhēng)辯和表決活動(dòng)。

和立法論辯一樣，立法討論一詞在我國(guó)的使用頻次和證成程度也較低。如吳大英等認(rèn)為，“從立法程序來(lái)看，討論法律草案是指立法機(jī)關(guān)對(duì)列入議事日程的法律草案正式進(jìn)行的審查和展開(kāi)的辯論。同時(shí)，討論法案還包括立法機(jī)關(guān)有組織有領(lǐng)導(dǎo)地在公民中舉行的對(duì)法律草案的討論?！盵13]崔卓蘭等認(rèn)為，立法辯論的著眼點(diǎn)在于立法溝通的動(dòng)態(tài)過(guò)程，立法討論著眼于靜態(tài)的體制，立法辯論是立法討論的一部分，二者可以是一致的用語(yǔ)。但討論與辯論相比，略顯立法中爭(zhēng)論和反對(duì)的聲音不夠。[14]在我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者的立法學(xué)著作中，“辯論”和“討論”的使用也比較混亂。如同樣是針對(duì)法案審議程序，羅傳賢在《立法程序與技術(shù)》一書(shū)中使用的是“討論”，而朱志宏在《立法論》一書(shū)中使用的是“辯論”。[15]筆者認(rèn)為，立法討論的范圍相比立法辯論更為廣泛，其至少應(yīng)包括立法機(jī)關(guān)內(nèi)部的討論和社會(huì)公眾對(duì)法案的討論兩種形式。我國(guó)當(dāng)前的各種關(guān)于立法程序的法律文件幾乎都對(duì)審議法案進(jìn)行討論做出了規(guī)定，這即立法機(jī)關(guān)的內(nèi)部討論；而社會(huì)討論或公共討論主要是針對(duì)法案的公開(kāi)征集意見(jiàn)而言的，如早在1954年制定憲法時(shí)全國(guó)就有15億多人參加了這部國(guó)家根本大法草案的討論。此外，立法辯論和立法討論最主要區(qū)別在于前者的制度化、規(guī)范化和程序化較高，國(guó)外議會(huì)議事規(guī)則中所規(guī)定的法案審議模式幾乎都是辯論，而非討論。

三、我國(guó)討論式立法審議機(jī)制之檢討

在我國(guó)2000年生效的《立法法》文本中并不存在“辯論”一詞的表述，而與之相近或相關(guān)的“討論”一詞卻出現(xiàn)五次，分別在第19條（四次）和第27條（一次），針對(duì)全國(guó)人大及其常委會(huì)的法案審議過(guò)程。2015年修改通過(guò)的《立法法》并沒(méi)有改變這一狀況，在人大立法審議程序問(wèn)題上仍然是對(duì)“討論”進(jìn)行了重述。在1989年生效的《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》中也沒(méi)有“辯論”的表述，而出現(xiàn)了五次“討論”的表述，分別在第6條（一次）和第13條（四次）。在2009年修改通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》文本中同樣找不到“辯論”一詞，但“討論”一詞出現(xiàn)了兩次，分別在第6條（一次）和第17條（一次）。通過(guò)考察《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》的制定過(guò)程會(huì)發(fā)現(xiàn)，在1987年六屆全國(guó)人大常委會(huì)第22次會(huì)議審議該法律草案的過(guò)程中，胡績(jī)偉和楊克冰等委員曾建議全國(guó)人大常委會(huì)討論議案可以進(jìn)行辯論，在議事規(guī)則中增加允許辯論一條，但上述建議后來(lái)并沒(méi)有寫(xiě)入該議事規(guī)則。[16]可以看出，作為規(guī)范人大立法程序的基本法律，《立法法》和全國(guó)人大及其常委會(huì)議事規(guī)則并沒(méi)有將辯論納入其文本之中，人大立法審議所采用的是討論機(jī)制。

雖然我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)人大立法審議討論過(guò)程中的發(fā)言場(chǎng)合、次數(shù)、時(shí)間和程序等問(wèn)題進(jìn)行了專門(mén)規(guī)定，如《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第七章和《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)議事規(guī)則》第六章，但上述規(guī)定僅僅為討論機(jī)制設(shè)計(jì)了一個(gè)簡(jiǎn)單框架，并沒(méi)有將討論的形式、次序、內(nèi)容和限制等予以具體化?！拔覈?guó)現(xiàn)在立法審議，都是采用分組討論、大會(huì)發(fā)言的方式進(jìn)行。這種方式看起來(lái)很平和，沒(méi)有大的分歧和爭(zhēng)論，其實(shí)并不正常?！盵17]更有學(xué)者一針見(jiàn)血地指出：“如果審議僅僅停留在一般的議論、表態(tài)上，甚至用‘衷心擁護(hù)’、‘完全贊同’之類的套話來(lái)敷衍塞責(zé)，那就失去了它的本來(lái)意義?！盵18]立法審議討論機(jī)制導(dǎo)致了我國(guó)早期全國(guó)人大法案審議會(huì)議中，討論式發(fā)言往往是各說(shuō)各的，沒(méi)有觀點(diǎn)之間的交鋒和對(duì)抗。盡管目前我國(guó)人大法案審議會(huì)議上的討論已經(jīng)做到了有序性，隨意打斷別人發(fā)言和離題發(fā)言的現(xiàn)象已極少存在，但人大代表充當(dāng)“和事佬”的現(xiàn)象卻十分明顯?？梢哉f(shuō)，我國(guó)當(dāng)前人大立法審議的討論機(jī)制弊端是顯而易見(jiàn)的，盡管沒(méi)有討論的人大會(huì)議是寂寞的，但沒(méi)有辯論的人大立法應(yīng)是失真的。

比較而言，在國(guó)外議會(huì)，沒(méi)有辯論就沒(méi)有議會(huì)民主，也就沒(méi)有立法審議程序?！坝捎谧h員能夠利用諸如質(zhì)詢、辯論等正式的議會(huì)論壇，就政府法案有失偏頗之處各抒己見(jiàn)、提出建議、甚至加以批評(píng)，所以他們?cè)诹⒎ㄟ^(guò)程中，仍然有一定的貢獻(xiàn)和影響力?！盵19]而我國(guó)重實(shí)體輕程序、重民主輕科學(xué)、重禮儀輕法儀、重?cái)?shù)量輕質(zhì)量的法律傳統(tǒng)一直對(duì)立法審議程序的完善起著阻礙作用，影響了立法質(zhì)量的提升，侵害了公民的民主權(quán)利。事實(shí)上，我國(guó)當(dāng)前人大立法審議采用討論機(jī)制而非辯論機(jī)制的原因是多方面的：

1傳統(tǒng)觀念制約。綜觀我國(guó)古代立法歷程，絕大部分朝代的法律都是出自君王，而且針對(duì)立法中的分歧和異議總是使用暴力的方式予以解決，缺乏民主和辯論觀念已成為我國(guó)古代立法的特色。法案審議中辯論傳統(tǒng)的缺乏與傳統(tǒng)儒家思想的影響是密不可分的，“和為貴”已成為中華民族幾千年延續(xù)下來(lái)的最重要的傳統(tǒng)文化，能言善辯往往不僅不被認(rèn)為是一種才能，反而被視為一種狡猾的技巧?！霸G于言而敏于行”、注重秩序和禮儀等在儒家觀念影響下成為了君子的美德，并長(zhǎng)期影響和制約著我國(guó)公民辯論個(gè)性的發(fā)展。這也間接推動(dòng)了平和型的討論機(jī)制的誕生，在全國(guó)人大及其常委會(huì)立法過(guò)程中當(dāng)面“唱反調(diào)”對(duì)于很多人大代表而言是很難接受的，由此也使他們養(yǎng)成了不想辯、不能辯和不敢辯的習(xí)慣。

2蘇聯(lián)模式影響。建國(guó)初期，我國(guó)在政權(quán)建設(shè)問(wèn)題上一直強(qiáng)調(diào)人民代表大會(huì)與蘇聯(lián)蘇維埃政權(quán)的聯(lián)系，而蘇聯(lián)模式的典型特點(diǎn)是不重視法案審議中的辯論?！霸K東國(guó)家代表大會(huì)的會(huì)期往往很短，一般是每年10天左右；代表大會(huì)受執(zhí)政黨的嚴(yán)密控制，執(zhí)政黨還利用代表大會(huì)來(lái)總結(jié)過(guò)去的成就，提出未來(lái)的目標(biāo)。持續(xù)的熱烈鼓掌是大會(huì)的組成部分，而自由辯論根本不存在?！盵20]盡管我國(guó)當(dāng)前的人民代表大會(huì)制度已經(jīng)日益擺脫了蘇聯(lián)模式的影響，但在履行其內(nèi)部職責(zé)和功能時(shí)行政化色彩較濃仍然是立法討論機(jī)制的支撐?！拔覈?guó)人大及其常委會(huì)討論法案的制度，大多數(shù)情況下由代表或委員們發(fā)表一通贊成、支持法案的表態(tài)性意見(jiàn)，然后提一些很具體的修改意見(jiàn)。法律的一些重點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題并不是有很多人能提出來(lái)。有時(shí)雖有人提出切中法律要害的焦點(diǎn)問(wèn)題，提出一點(diǎn)不同意見(jiàn)，但不可能、也不允許形成爭(zhēng)論，這樣一些很重要的和關(guān)鍵性的意見(jiàn)就被忽視了?！盵21]

3對(duì)代議制認(rèn)識(shí)不足。盡管資本主義代議制的種種弊端在馬克思、恩格斯所處的時(shí)代已充分暴露，但“資產(chǎn)階級(jí)的共和制、議會(huì)和普選制，所有這一切，從全世界社會(huì)發(fā)展來(lái)看，是一大進(jìn)步”。[22]我國(guó)當(dāng)時(shí)對(duì)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)的批判和人民代表大會(huì)制度的建立，更多地不是來(lái)自對(duì)資本主義代議制的親身體驗(yàn)，而是來(lái)自對(duì)馬克思主義理論的學(xué)習(xí)。加之，自中華民國(guó)成立之時(shí)就開(kāi)始引入的國(guó)外代議制并沒(méi)有使我國(guó)走向富強(qiáng)和擺脫壓迫，其在中國(guó)失敗的實(shí)踐使人們對(duì)之產(chǎn)生了懷疑，使部分人拋棄了向西方學(xué)習(xí)的迷夢(mèng)。對(duì)代議制缺乏全面的認(rèn)識(shí)，決定了當(dāng)時(shí)我國(guó)人民代表大會(huì)制度的建立很難對(duì)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)的一些運(yùn)作機(jī)制進(jìn)行理性借鑒。雖然我國(guó)近年來(lái)一直強(qiáng)調(diào)積極借鑒人類政治文明的有益成果以加強(qiáng)制度建設(shè)，但長(zhǎng)期存在的關(guān)于代議制民主的片面認(rèn)識(shí)并非短時(shí)期內(nèi)能夠改變，尤其是在引入作為代議制民主運(yùn)作形式之一的立法辯論問(wèn)題上更是如此。

四、我國(guó)辯論式立法審議機(jī)制建構(gòu)的基本思路

法案審議缺乏辯論一直是我國(guó)人大立法過(guò)程中的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，“缺少辯論，使得人大對(duì)立法案的審議在事實(shí)上陷入了‘沉默的螺旋’，大多數(shù)代表通常的選擇就是附議領(lǐng)導(dǎo)意見(jiàn)——代表權(quán)就在這樣的會(huì)議規(guī)則之下被無(wú)形消減了?！盵23]盡管我們對(duì)國(guó)外議會(huì)立法辯論的理論、制度和實(shí)踐都有一定程度的認(rèn)知和理解，但真正要建立具有中國(guó)特色的立法辯論機(jī)制，卻是一個(gè)既存在動(dòng)力，又存在壓力的事情。因此，厘清我國(guó)辯論式立法審議機(jī)制建構(gòu)的基本思路應(yīng)成為首要問(wèn)題。建立我國(guó)立法審議辯論機(jī)制并不能靠簡(jiǎn)單地移植國(guó)外各項(xiàng)辯論規(guī)則，實(shí)現(xiàn)立法辯論的法制化、常態(tài)化、充分化和有序化無(wú)疑更為重要。

1立法辯論的法制化。在我國(guó)，立法辯論法制化首先要解決的是，在當(dāng)前法律文本中將“討論”修改為“辯論”，還是實(shí)行“討論”與“辯論”的同時(shí)表述問(wèn)題。盡管在國(guó)外議會(huì)議事規(guī)則中很少見(jiàn)到“討論”一詞，但我國(guó)法案審議的討論模式由來(lái)已久，變“討論”為“辯論”雖然是必然趨勢(shì)，但仍需要一個(gè)緩沖和試驗(yàn)期。因此，立法辯論的法制化可以分成兩個(gè)步驟完成：第一步，在相關(guān)法律中的“討論”表述之后增加“辯論”的原則性表述；第二步，將相關(guān)法律中的“討論”修改為“辯論”。具體而言，立法辯論的法制化需要：一是在《立法法》（2015年修訂版）中增設(shè)“辯論”的明確表述，將當(dāng)前第21和29條的“討論”修改為“討論和辯論”，在專門(mén)委員會(huì)法案審議的條文中增加“討論和辯論”的表述；待條件成熟后將“討論”再修改為“辯論”。二是在各級(jí)人大及其常委會(huì)的議事規(guī)則里增加有關(guān)“辯論”的表述。如在我國(guó)《全國(guó)人民代表大會(huì)議事規(guī)則》第24條中應(yīng)增加辯論的相關(guān)詞語(yǔ)表述；將《全國(guó)人大常委會(huì)議事規(guī)則》第17條中的“對(duì)會(huì)議議題進(jìn)行討論”變更為“對(duì)會(huì)議議題進(jìn)行討論和辯論”。三是在地方立法程序法規(guī)中增加立法辯論的具體規(guī)定或出臺(tái)專門(mén)的立法辯論程序規(guī)則?？稍凇耙摹被颉翱倓t”部分增加“辯論”的原則性表述，在正文中對(duì)辯論的組織、程序、原則和規(guī)則等相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行具體規(guī)定；出臺(tái)專門(mén)的立法辯論規(guī)則，可參照地方立法聽(tīng)證規(guī)則的框架體系對(duì)辯論的對(duì)象、主體、范圍、程序、原則、規(guī)則和限制等內(nèi)容進(jìn)行規(guī)定。

2立法辯論的常態(tài)化。在國(guó)外立法辯論的實(shí)施遵循常態(tài)化思路，不管法案的類型如何、內(nèi)容如何、重要程度如何，都必須經(jīng)過(guò)辯論這道程序。立法辯論的常態(tài)化要求立法機(jī)關(guān)不能有選擇地針對(duì)個(gè)別法案進(jìn)行辯論，盡管對(duì)于事關(guān)民眾利益的重大立法的辯論更能引起民眾的關(guān)注，但這一制度只有在常態(tài)化的實(shí)施過(guò)程中才能不斷發(fā)展完善。有學(xué)者斷言，“隨著利益多樣化和市民民主經(jīng)驗(yàn)的日益豐富，立法中的協(xié)商將會(huì)更加頻繁和困難。協(xié)商的內(nèi)容將會(huì)更加廣泛，協(xié)商的形式也更趨于多樣化和具有公開(kāi)性，討論的話題也會(huì)越來(lái)越深入，公開(kāi)辯論將會(huì)司空見(jiàn)慣。”[24]而實(shí)現(xiàn)我國(guó)立法辯論的常態(tài)化，不僅需要立法機(jī)關(guān)樹(shù)立科學(xué)的立法觀念，而且需要努力提高人大代表的專業(yè)素質(zhì)。為了使立法辯論制度在引入后能盡快適應(yīng)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)國(guó)情、政情，當(dāng)下需要?jiǎng)?chuàng)設(shè)條件進(jìn)行制度移植前的環(huán)境培育。

3立法辯論的充分化?！叭嗣裰皇且粋€(gè)虛擬，他不能說(shuō)話與思考，他是通過(guò)所有的個(gè)體來(lái)說(shuō)話與思考的。在一個(gè)數(shù)千萬(wàn)甚至以億計(jì)人口的國(guó)家里，要想大家實(shí)際上都參加立法辯論，大家都參加立法決定，這不僅成本太高，而且事實(shí)上也不可能。”[25]但國(guó)外議會(huì)立法的實(shí)踐告訴我們，大量時(shí)間花費(fèi)在議員之間的辯論上是有其價(jià)值的，這也是立法辯論得以展開(kāi)的基本要求，盡管有辯論時(shí)間的限制和冗長(zhǎng)發(fā)言的阻礙。展開(kāi)充分的辯論可能會(huì)對(duì)立法進(jìn)程和立法效率產(chǎn)生負(fù)面影響，但卻對(duì)于辯論主體的權(quán)利保障、辯論過(guò)程的民主性和辯論結(jié)果的科學(xué)性起著決定性作用。沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分辯論而制定出的法律，不僅在民主性方面有所欠缺，而且往往科學(xué)性和公正性方面也難以得到保證。反觀我國(guó)目前人大立法現(xiàn)狀，人大的開(kāi)會(huì)時(shí)間尚不足以保證代表充分表達(dá)自己對(duì)法案的看法，更不用說(shuō)對(duì)法案的辯論了。而且，如果立法辯論的充分性沒(méi)有引起足夠重視，或者沒(méi)有予以解決，那么我國(guó)將來(lái)所建構(gòu)和實(shí)施的立法辯論制度也將流于形式。“建立立法辯論機(jī)制，并不意味著持某種觀點(diǎn)的人只表述其結(jié)論，還要求設(shè)立專門(mén)的制度，保證其充分、詳盡地闡述自己的理由，并與不贊成自己觀點(diǎn)的人就某些問(wèn)題逐一進(jìn)行辯駁?！盵26]

4立法辯論的有序化。在國(guó)外為使立法辯論的進(jìn)行能井然有序，議員發(fā)言的時(shí)間、態(tài)度、內(nèi)容、甚至聆聽(tīng)他人發(fā)言時(shí)的行為，在議事辯論規(guī)則中都有明確的規(guī)定。只有堅(jiān)持有序原則，立法辯論才能成為一種民主、理性、和平和寬容的意見(jiàn)交涉過(guò)程，立法辯論的價(jià)值才能真正顯現(xiàn)。孫中山先生曾經(jīng)就我國(guó)近代立法會(huì)議的無(wú)序性進(jìn)行過(guò)批評(píng)：“嘗見(jiàn)邦人之所謂會(huì)議者，不過(guò)聚眾于一堂，每乏組織，職責(zé)缺如，遇事隨便發(fā)言，彼此交談接語(yǔ)，全無(wú)秩序。如此之會(huì)議，吾國(guó)社會(huì)殆成習(xí)慣。其于事體容或有可達(dá)到目的之時(shí)，然誤會(huì)之端、沖突之事在所不免，此直謂之為不正式、不完備、不規(guī)則之會(huì)議可也?！盵27]當(dāng)前，我國(guó)人大及其常委會(huì)法案審議過(guò)程中“溫和”討論或自由發(fā)言都較為有秩，但因缺乏辯論而常被稱為“座談會(huì)”式法案審議。如我國(guó)《立法法》規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)審議法案可采用分組、聯(lián)組和全體會(huì)議三種形式，但實(shí)踐中由于時(shí)間和人員等限制因素辯論很難展開(kāi)，而且缺乏辯論程序和組織方面的可操作性規(guī)定。因此，我國(guó)立法審議辯論機(jī)制的建立需要反思我國(guó)現(xiàn)實(shí)和借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，在制度設(shè)計(jì)上既要進(jìn)行引導(dǎo)和控制，又要進(jìn)行激勵(lì)和懲罰，以使我國(guó)人大立法審議會(huì)議上辯論做到有序性。

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