公序良俗在影視監(jiān)管中的法制化對(duì)策

葉成陶

摘 要：影視作品的公序良俗審查是維護(hù)社會(huì)道德的重要屏障。但目前審查中存在法律依據(jù)零散、效力層級(jí)低、審查規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)不一致等問題，以致公序良俗審查偏離公眾需求，陷入以少數(shù)人主觀傾向替代整個(gè)社會(huì)判斷的困境。完善公序良俗審查的法律規(guī)定，增強(qiáng)審查預(yù)期、完善審查救濟(jì)，加強(qiáng)宣傳與溝通，是促進(jìn)影視作品公序良俗監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)法制化的必由之路。

關(guān)鍵詞：影視；公序良俗；監(jiān)管；法制化

一、研究的緣起和意義

不久前，《太子妃升職記》、《上癮》等影視劇大熱，成為街頭巷尾熱議的話題。然而，兩劇先后被國(guó)家新聞廣電出版總局（簡(jiǎn)稱“廣電總局”）以“有傷風(fēng)化”，違反“公序良俗”等理由下架。隨后廣電總局下屬協(xié)會(huì)頒出《電視劇內(nèi)容制作通則》（簡(jiǎn)稱“《通則》”）規(guī)定電視內(nèi)容不得出現(xiàn)同性戀、婚外情、未成年早戀等。這兩部劇的下架和《通則》的發(fā)出，在業(yè)界和眾多網(wǎng)友中引發(fā)了激烈討論。

自我國(guó)影視劇審查制度建立以來，廣電總局以“違背公序良俗”為理由責(zé)令停播、強(qiáng)制下架影視作品的情況屢見不鮮。雖以公序良俗作為影視作品審查標(biāo)準(zhǔn)鮮有爭(zhēng)議，但行政部門的管理方式、決策程序、執(zhí)法依據(jù)和尺度卻經(jīng)常引發(fā)爭(zhēng)論甚至討伐。

目前，我國(guó)影視劇產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化程度較高。為繁榮市場(chǎng)，國(guó)家對(duì)影視劇行業(yè)的監(jiān)管調(diào)控以前期市場(chǎng)準(zhǔn)入和后期內(nèi)容審查為主的模式。激烈競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致作品制作為迎合市場(chǎng)而不惜違背公共道德。社會(huì)秩序、價(jià)值觀念和意識(shí)形態(tài)容易受到影視作品產(chǎn)生的多元而復(fù)雜的影響，迫使政府及法律規(guī)制的監(jiān)管。介入行為的合理性、規(guī)范性，效率都與產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、社會(huì)風(fēng)氣的形成及政府的公信力息息相關(guān)。如何在政府監(jiān)管行業(yè)的健康、繁榮發(fā)展及滿足人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求之間尋找一個(gè)最佳平衡點(diǎn)，對(duì)上述三方來說都具有至關(guān)重要。

二、我國(guó)影視作品公序良俗監(jiān)管現(xiàn)狀

我國(guó)影視劇審查領(lǐng)域的法規(guī)欠缺且體系化程度低。在僅有的成文規(guī)定中，實(shí)踐中運(yùn)用范圍最廣、頻率最高的公序良俗的審查標(biāo)準(zhǔn)并沒有得到明確界定。

我國(guó)電視劇的審查制度體系主要由國(guó)務(wù)院《廣播電視管理?xiàng)l例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）和廣電總局制定的一系列部門規(guī)章及其他規(guī)范性文件組成。1999年廣電總局頒布的《電視劇審查暫行規(guī)定》最早以部門規(guī)章形式規(guī)定了審查制度。2006年，廣電總局發(fā)布了《國(guó)家廣播電影電視總局關(guān)于印發(fā)〈電視劇內(nèi)容審查暫行規(guī)定〉的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》），對(duì)電視劇審查規(guī)則進(jìn)行細(xì)化。2010年，廣電總局頒布《電視劇內(nèi)容管理規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），更新了我國(guó)影視內(nèi)容審查制度。

《條例》最早以制定否定性規(guī)則模式確立了公序良俗審查原則，內(nèi)容籠統(tǒng)，執(zhí)行較難。廣電總局2006年的《通知》中規(guī)定了“渲染淫穢色情和庸俗低級(jí)內(nèi)容”等8類“應(yīng)刪減修改，問題嚴(yán)重的不得發(fā)行、播出”的情況，并一一進(jìn)行了詳盡描述，產(chǎn)生了否定性規(guī)則過分細(xì)化瑣碎的問題。公序良俗系道德評(píng)價(jià)，審查規(guī)則的細(xì)化，目的在于事先明確工具化規(guī)則以形成固定判斷標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)避審查的客觀不確定性并提高審查效率。然而，這又陷入了以審查者個(gè)人或所在群體的主觀感受替代大部分人乃至整個(gè)社會(huì)判斷的困境。而“良俗”在不同作品里的表現(xiàn)方式、程度、形式均有很大不同。過分技術(shù)化的審查規(guī)則有違影視作品的創(chuàng)作及傳播規(guī)律，在實(shí)踐中也無法落實(shí)，徒具形式威懾。這種執(zhí)法理念和模式塑造了廣電總局的強(qiáng)勢(shì)地位，但違反了公序良俗審查的客觀規(guī)律，是許多爭(zhēng)議審查“有法可依”但不能服眾的根源。

三、影視劇公序良俗審查標(biāo)準(zhǔn)的法制化對(duì)策

（一）審查依據(jù)規(guī)范化

目前，我國(guó)影視劇公序良俗的審查依據(jù)主要停留在行政主管部門規(guī)章和一些內(nèi)部規(guī)范性文件上，法律層級(jí)低，規(guī)范化、體系化程度弱。更高層次的立法將帶來公序良俗標(biāo)準(zhǔn)在立法主體、程序、內(nèi)容上更高的要求，解決相關(guān)法律規(guī)范化、統(tǒng)一性、體系化的問題，對(duì)改善影視劇審查法規(guī)中明顯的管理主義傾向，增加電視劇審查的公開和民主、降低群眾的反感程度都非常有利。為此，一可由國(guó)務(wù)院制定相應(yīng)的行政法規(guī)，提升現(xiàn)有審查規(guī)定的法律位階，二是對(duì)現(xiàn)行的部門規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行清理整合，形成統(tǒng)一、明確、合理、具有可操作性的公序良俗審查法律法規(guī)體系，促進(jìn)審查行為規(guī)范化。

（二）統(tǒng)一審查尺度，強(qiáng)化審查預(yù)期

審查尺度的差異導(dǎo)致審查實(shí)踐上的嚴(yán)重偏差，亟需完善審查規(guī)則，強(qiáng)化審查預(yù)期。首先要確保公眾在公序良俗審查中的發(fā)言權(quán)，避免以個(gè)人和部分群體的看法代替公眾的看法。當(dāng)今互聯(lián)網(wǎng)已經(jīng)成為觀眾交流評(píng)價(jià)影視作品的主要陣地，運(yùn)用大數(shù)據(jù)的方法收集、匯總和分析互聯(lián)網(wǎng)上公眾對(duì)影視作品的真實(shí)意見和評(píng)價(jià)，最大程度地接近具體作品在公序良俗上的公眾反應(yīng)，為行政執(zhí)法提供依據(jù)，順應(yīng)民意，也為行業(yè)樹立規(guī)則預(yù)期。其次，審查機(jī)構(gòu)應(yīng)參照法院系統(tǒng)發(fā)布指導(dǎo)案例的做法，對(duì)典型個(gè)案予以充分、全面的解釋，加強(qiáng)說理性。完善審查指南制度，對(duì)已形成的審查規(guī)則及時(shí)增減調(diào)整并全面解釋理由，做好信息公開。借此緩解公序良俗審查在法規(guī)上的抽象性和適用中的權(quán)宜性之間的沖突，強(qiáng)化制作方與播出平臺(tái)的審查預(yù)期。

（三）完善審查行為的行政救濟(jì)

完善制作機(jī)構(gòu)的行政救濟(jì)渠道。影視劇審查系具體行政行為，制作機(jī)構(gòu)對(duì)不予發(fā)行許可、刪減修改、停播等具體行政行為享有提起復(fù)議或訴訟的權(quán)利。為此，應(yīng)在《行政復(fù)議法》“對(duì)國(guó)務(wù)院部門的具體行政行為不服的，向作出該具體行政行為的國(guó)務(wù)院部門申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟，也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決”規(guī)定的基礎(chǔ)上完善相應(yīng)的程序規(guī)則。

（四）強(qiáng)化公序良俗審查的專業(yè)性與公信力

目前包括公序良俗審查在內(nèi)的影視劇審查主體為廣電行政部門，與公序良俗審查要求分析不同社會(huì)主體意見的客觀要求相悖，致使審查隨意性增加、公信力差。為此，建立多元化的審查主體勢(shì)在必行。如擴(kuò)大省級(jí)廣電部門的審查權(quán)責(zé)，減輕廣電總局直接審查的負(fù)擔(dān)，從法律法規(guī)上落實(shí)播出單位的審查責(zé)任，同步建立約束播出單位審查權(quán)利機(jī)制。發(fā)展制作機(jī)構(gòu)行業(yè)協(xié)會(huì)監(jiān)管。對(duì)違反公序良俗原則的制作機(jī)構(gòu)和有過錯(cuò)的廣電行政部門、播出平臺(tái)，依法追究法律責(zé)任。強(qiáng)化審查主體組成人員的代表性，增加普通市民、專家學(xué)者、影視劇制作和播出機(jī)構(gòu)相關(guān)人員在審查委員會(huì)中的存在，建立審查主體參與人員庫，并使審查人員結(jié)構(gòu)特點(diǎn)與影視作品觀眾結(jié)構(gòu)特點(diǎn)相匹配。在審查中，相應(yīng)單位或個(gè)人能證明審查人員不適宜承擔(dān)特定審查內(nèi)容或目的的，有權(quán)向組織方對(duì)組成人員提出回避申請(qǐng)。

（五）做好政務(wù)公開，提高行政行為透明度

審查決定作出后，廣電行政部門可以通過各種渠道主動(dòng)公布審查進(jìn)展、審查委員會(huì)人員組成與審查流程，說明審查依據(jù)及理由，并在存在爭(zhēng)議的情況下主動(dòng)說明。對(duì)于通過了事前審查并獲得發(fā)行許可后已播出，在播出過程中發(fā)現(xiàn)違反公序良俗而予以責(zé)令修改或停播的，還要說明和解釋事前審查的流程和依據(jù)及播出后才責(zé)令刪改、下架的依據(jù)。行政行為的透明化和主動(dòng)溝通，可以有效緩解公眾對(duì)廣電行政部門具體行政行為的質(zhì)疑，增強(qiáng)審查公信力。

（作者單位：四川大學(xué)法學(xué)院）

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