新預(yù)算法對地方財政管理的挑戰(zhàn)與對策分析

周克清　張書銘

【摘 要】 新預(yù)算法的實施是我國構(gòu)建現(xiàn)代預(yù)算制度的重要內(nèi)容，其對于履行“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的職責(zé)具有十分重要的意義。新預(yù)算法對地方財政管理提出了較多的要求，構(gòu)成了經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下對地方財政管理的挑戰(zhàn)。為此，地方政府不僅要努力適應(yīng)新常態(tài)下財政運行的現(xiàn)實環(huán)境，而且要認(rèn)真按照新預(yù)算法的要求完善預(yù)算編制、執(zhí)行的各項制度。

【關(guān)鍵詞】 新預(yù)算法； 地方財政； 經(jīng)濟(jì)新常態(tài)

中圖分類號：F812.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-5937（2015）18-0069-03

一、前言

1994年我國頒布了第一部預(yù)算法，20年來其對我國國民經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長和財政管理的有效運行起到了非常重要的作用。但隨著我國社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的不斷完善和國民經(jīng)濟(jì)形勢的變遷，1994年版預(yù)算法（下稱原預(yù)算法）逐漸成為國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定發(fā)展的障礙，成為財政制度完善的障礙，對原預(yù)算法進(jìn)行修訂的呼聲不絕于耳。經(jīng)過學(xué)界和實務(wù)界的不懈努力，并借著十八屆三中全會全面深化改革的東風(fēng)，2014年全國人大常委會完成了對原預(yù)算法的修訂，并于2015年初正式實施。新預(yù)算法進(jìn)一步明確了其經(jīng)濟(jì)憲法的地位，擴(kuò)大了預(yù)算管理口徑，對加強(qiáng)地方債務(wù)管理、增加預(yù)算透明度、完善轉(zhuǎn)移支付制度等相關(guān)方面作出了明確的規(guī)范。新預(yù)算法的出臺與實施邁出了我國建立現(xiàn)代財政制度及現(xiàn)代預(yù)算制度的第一步，對于實現(xiàn)全面深化改革的總體目標(biāo)，履行“財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的職責(zé)具有重要的意義。但是，地方財政管理的現(xiàn)實格局與新預(yù)算法的要求還有較大的差距，或者說新預(yù)算法對地方財政管理構(gòu)成了新的挑戰(zhàn)。特別是隨著我國邁入經(jīng)濟(jì)增長換擋、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和經(jīng)濟(jì)增長動力調(diào)整的“新常態(tài)”時期，地方財政運行的收支矛盾壓力不斷加大，在此背景下實施新預(yù)算法更平添了地方財政管理的難度。

近來，學(xué)界對新預(yù)算法的修改及實施進(jìn)行了大量的研究，形成了不少有一定影響力的成果。比如：何成軍（2014）指出新預(yù)算法體現(xiàn)了現(xiàn)代治理的理念，契合了改革發(fā)展的要求；毛暉、雷瑩（2015）分析了預(yù)算法修訂的背景、突破，并就下一階段的完善作了進(jìn)一步的展望；施正文（2014）認(rèn)為，預(yù)算法的修訂有利于實現(xiàn)財政事業(yè)的科學(xué)發(fā)展，有利于我國財政體制的深化改革；馬洪范（2014）認(rèn)為，新預(yù)算法反映了現(xiàn)代預(yù)算管理的基本要素，為我國建立現(xiàn)代預(yù)算制度確立了法律依據(jù)；馬蔡?。?015）分析了預(yù)算法修訂對政府理財?shù)奶魬?zhàn)。但總的來說，新預(yù)算法對地方財政管理有何影響，學(xué)界的研究尚不多見，本文將以此為目標(biāo)作一些分析。

二、新預(yù)算法對地方財政管理的挑戰(zhàn)

（一）新預(yù)算法要求實現(xiàn)全口徑預(yù)算管理

原預(yù)算法第十九條規(guī)定，預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。其中：預(yù)算收入包括稅收收入、依照規(guī)定應(yīng)當(dāng)上繳的國有資產(chǎn)收益、專項收入、其他收入；預(yù)算支出包括經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出，教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育等事業(yè)發(fā)展支出，國家管理費用支出，國防支出，各項補(bǔ)貼支出，其他支出等。原預(yù)算法實施條例第二十條規(guī)定，各級政府預(yù)算分為政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算。在實踐中，我國逐漸形成了政府公共預(yù)算或一般性財政預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，涵蓋了政府的大部分收支活動。但是，我國仍有相當(dāng)部分的政府收支活動沒有納入地方預(yù)算管理的范疇。比如，原預(yù)算法第七十六條規(guī)定，預(yù)算外資金管理辦法由國務(wù)院另行規(guī)定。預(yù)算外資金的存在致使政府預(yù)算只對預(yù)算內(nèi)資金進(jìn)行約束，預(yù)算外資金長期游離于預(yù)算監(jiān)管之外。即使在隨后的政府支出管理中我國取消了預(yù)算外資金，并將其納入政府預(yù)算進(jìn)行管理，但隨之又產(chǎn)生了政府性基金的預(yù)算外管理問題①。相似的還有政府債務(wù)性資金的管理問題。盡管無論是中央政府還是地方政府均存在小口徑預(yù)算管理的問題，但地方財政管理口徑過小的問題尤為嚴(yán)重。同時，公共預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保障基金用戶預(yù)算之間過于獨立，缺乏應(yīng)有的銜接或相互支撐。新預(yù)算法要求建立全口徑預(yù)算管理制度，將全部財政性資金納入預(yù)算管理，對此地方財政頗感“壓力山大”。

（二）新預(yù)算法對地方債務(wù)的管理提出了很高的要求

原預(yù)算法第二十八條規(guī)定，地方各級預(yù)算不列赤字，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券。實際上，我國的地方債由來已久，其發(fā)端于新中國成立之初的五六十年代，發(fā)展于20世紀(jì)八九十年代，到2008年金融危機(jī)之后進(jìn)入鼎盛時期。盡管原預(yù)算法規(guī)定地方政府不允許舉借債務(wù)，但地方財政管理的實踐卻產(chǎn)生了大量不受財政監(jiān)督的債務(wù)性資金。據(jù)審計署公布的審計結(jié)果，2010年全國地方債存量為10.72萬億元，2012年地方債存量為15.89萬億元，2013年6月底該數(shù)字則達(dá)到17.89萬億元，詳見表1。

地方債務(wù)的形成與擴(kuò)張，既有政府財力與事權(quán)不對稱的原因，更有地方政府考核機(jī)制不健全的原因?？己藱C(jī)制不健全致使地方政府拼命追求政績，推高地方GDP規(guī)模及相關(guān)面子工程；而財力與事權(quán)的不對稱則導(dǎo)致地方政府缺乏充足且穩(wěn)定的財源來實現(xiàn)其政績工程，為此被迫轉(zhuǎn)向土地財政及舉債財政。地方債務(wù)規(guī)模的膨脹威脅到地方財政的安全運行，甚而可能傳導(dǎo)到金融領(lǐng)域并威脅國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的穩(wěn)定運行。為此，新預(yù)算法要求按照“疏堵結(jié)合、借用還統(tǒng)一”思路，“開正門、堵偏門、筑圍墻”，構(gòu)建從嚴(yán)從緊的地方政府債務(wù)監(jiān)管制度，其目標(biāo)在于消減龐大的地方債務(wù)規(guī)模并弱化其負(fù)面影響。

（三）新預(yù)算法要求不斷增加預(yù)算公開透明度

預(yù)算的公開透明是推進(jìn)建立現(xiàn)代化財政制度的基礎(chǔ)，關(guān)系到財政資金的有效合理運用。盡管我國近年來不斷努力實現(xiàn)預(yù)算公開透明，但卻難以滿足社會公眾的要求。預(yù)算公開透明不夠，主要表現(xiàn)在三個方面：第一，預(yù)算編制、執(zhí)行的社會參與度不夠。長期以來，預(yù)算編制和執(zhí)行主要是財政部門與有關(guān)職能部門的工作，人大機(jī)關(guān)與普通民眾的參與較少。其中，人大對預(yù)算的審批和監(jiān)督權(quán)僅有象征性意義，存在明顯的軟約束；普通民眾則難以有效參與預(yù)算的編制和執(zhí)行。第二，預(yù)算公開的范圍有限?！墩畔⒐_條例》第十條規(guī)定，縣級以上各級政府需要重點公開財政預(yù)算、決算報告；同時，國務(wù)院還要求公開部門預(yù)算、三公經(jīng)費等項目。實際上，政府信息公開條例要求公開的僅是一般公共預(yù)算，而其他預(yù)算并沒有在公開的范圍內(nèi)。第三，預(yù)算報告的可讀性較差。預(yù)算報告的可讀性相對較差，無論是人大代表還是普通民眾均難以獲取有效信息。為此，新預(yù)算法要求不斷增加預(yù)算的公開透明度，顯然，地方各級政府的預(yù)算尚難以滿足相關(guān)要求。

（四）新預(yù)算法要求建立完善的財政轉(zhuǎn)移支付制度

自1994年分稅制之后，我國逐步建立起轉(zhuǎn)移支付制度，其對于緩解上下級政府間的財力差異矛盾、實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化起到了一定的作用。但從現(xiàn)實看，我國的財政轉(zhuǎn)移支付制度尚存在不少問題。第一，一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模較小，而專項轉(zhuǎn)移支付項目繁雜等問題突出，難以達(dá)到均等化公共服務(wù)的目的。第二，專項轉(zhuǎn)移支付資金的配套要求增加了地方政府的資金壓力，致使資金相對寬裕的地區(qū)反而容易獲得專項轉(zhuǎn)移支付資金。第三，轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)時間較遲，造成地方無法將其列入年初預(yù)算，還造成地方財政年終突擊花錢。在新預(yù)算法框架下，地方財政如何實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，構(gòu)建地方自主財力體系，對地方財政而言是一個不小的挑戰(zhàn)。

三、新預(yù)算法框架下加強(qiáng)地方財政管理的對策

（一）加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理，擴(kuò)展財政資金管理范圍

地方財政資金的分散化管理不僅肢解了政府可用財力，削弱了資金的規(guī)模效應(yīng)和集聚效應(yīng)，還容易滋生設(shè)租尋租空間，影響公共資金安全，特別是國務(wù)院三番五次強(qiáng)調(diào)要激活存量資金，提高財政資金使用效率。為此，地方財政必須按照新預(yù)算法的要求，將全部政府性收入和支出納入預(yù)算管理，建立全口徑預(yù)算管理框架。第一，各級地方政府要樹立法治觀念，為全口徑預(yù)算管理提供良好氛圍。認(rèn)真學(xué)習(xí)預(yù)算法，牢固樹立依法理財?shù)挠^念，將全部政府性收入和支出納入預(yù)算管理，對地方主要官員而言是新預(yù)算法背景下需要邁過的第一道檻。第二，要逐漸消除各主要領(lǐng)導(dǎo)分割財政資金統(tǒng)一管理權(quán)的現(xiàn)象。近年來隨著財政資金規(guī)模的不斷攀升，地方政府開始為主要領(lǐng)導(dǎo)劃一片自留地，或曰“某某發(fā)展基金”，其使用基本上由主管領(lǐng)導(dǎo)說了算；由于缺乏財政部門的有效監(jiān)督管理，其績效水平自然無可名狀。加強(qiáng)全口徑預(yù)算管理必須消除上述財政資金分散化管理的現(xiàn)象，為上述“發(fā)展基金”建立有效的管理辦法或條例，納入財政資金管理的總盤子。第三，要建立“四本預(yù)算”之間的合理聯(lián)系，提高財政性資金管理的效率。目前，我國“四本預(yù)算”基本呈封閉式運行，相互間的聯(lián)系相對較少。財政管理的實踐表明，一般公共預(yù)算和社會保險基金預(yù)算大多存在一定的缺口，而政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算大多存在一定的盈余。因此，必須將政府性基金預(yù)算和國有資本經(jīng)營預(yù)算的盈余收入按照規(guī)定的程序和渠道轉(zhuǎn)移到一般公共預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，形成各本預(yù)算之間暢通的資金流動。特別要注意的是，政府性基金預(yù)算與一般公共預(yù)算中的部分項目指向基本相同，可以通過有效的整合來提高資金使用效率。

（二）完善地方債務(wù)管理模式，有效管控地方債務(wù)風(fēng)險

在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)格局下，地方政府收支矛盾較大，若按照過去的方式尚可以通過舉借債務(wù)加以緩解。但新預(yù)算法和地方債新政對此進(jìn)行了嚴(yán)格的約束，并要求地方政府不斷加大還債力度，進(jìn)一步加劇了地方政府的財政收支矛盾。顯然，要想回到2008年金融危機(jī)后寬松的借貸環(huán)境是不現(xiàn)實的，故而地方政府必須清醒地認(rèn)識地方債管理新政與新預(yù)算法的客觀環(huán)境，切實完善地方債務(wù)管理模式，有效管控地方債務(wù)風(fēng)險。第一，要嚴(yán)格甄別存量債務(wù)，有效控制債務(wù)增量的產(chǎn)生?？刂频胤絺鶆?wù)風(fēng)險，必須摸清存量債務(wù)的規(guī)模。盡管審計署已經(jīng)進(jìn)行了三次全國性的存量債務(wù)甄別和審計，但其統(tǒng)計的債務(wù)規(guī)模仍遭到了相關(guān)方面的質(zhì)疑。因此，甄別存量債務(wù)的任務(wù)還很重。同時，按照新預(yù)算法的規(guī)定，中央賦予各省級政府舉借債務(wù)的資格，否定了市縣政府的舉債權(quán)，市縣政府滿足一定的條件可以委托省級政府代為舉借債務(wù)。因此，地方需要嚴(yán)格按照國務(wù)院的規(guī)定舉借新債，控制新增債務(wù)的增加。第二，剝離融資平臺公司的融資資格，將其轉(zhuǎn)變?yōu)閷嶓w性公司參與地方社會經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。特別是要通過與社會資本合作，鼓勵社會資本積極參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并與融資平臺轉(zhuǎn)型后公司進(jìn)行適度競爭和合作，既為政府基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)獲取一定的資金支持，又在一定程度上提高基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理的效率。第三，完善激勵約束機(jī)制，切實轉(zhuǎn)變地方政府的發(fā)展觀。其重點是切勿將有限的資金耗費在面子工程或政績工程上，而是改善基礎(chǔ)性公共服務(wù)的供給，切實提高社會民眾的福利水準(zhǔn)，消除地方政府對債務(wù)性資金的過度依賴。

（三）大力加強(qiáng)預(yù)算公開，提高預(yù)算透明度

現(xiàn)代預(yù)算制度的核心是公開透明，要求以更為民主的方式推動地方財政管理的升級。第一，要加大社會各界對預(yù)算編制和執(zhí)行的參與力度，建立參與式預(yù)算制度框架。社會各界民眾參與預(yù)算的編制和執(zhí)行，一定要有相關(guān)制度保障，防止形式主義和走過場，保證預(yù)算編制和執(zhí)行環(huán)節(jié)能夠反映民眾對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的訴求。人大預(yù)算工作委員會或?qū)ｉT委員會需要有效地發(fā)揮作用，提高在預(yù)算編制和執(zhí)行中對財政部門的監(jiān)督力度，真正發(fā)揮立法機(jī)構(gòu)的作用。特別是在人大代表尚無法實現(xiàn)專職化的條件下，一般人大代表根本無法對預(yù)算編制和執(zhí)行實施切實有效的監(jiān)督，故而需要人大預(yù)工委或相關(guān)機(jī)構(gòu)履行監(jiān)督職責(zé)。第二，建立完善的預(yù)算信息公開制度，不斷擴(kuò)大預(yù)算公開的范圍。現(xiàn)實地看，無論是普通民眾還是學(xué)界精英要獲得有效的預(yù)算信息，是有一定困難的，其癥結(jié)在于我國尚缺乏完善的預(yù)算信息公開制度，在地方政府層級上就更是如此。為此，需要建立完善的預(yù)算信息公開制度，將涉及國家機(jī)密以外的所有信息向社會公眾公開，接受社會民眾的監(jiān)督。預(yù)算信息的密級應(yīng)當(dāng)由相關(guān)國家機(jī)關(guān)通過一定的制度框架進(jìn)行界定，而不能由財政機(jī)關(guān)自行確定。特別是要將包括“四本預(yù)算”在內(nèi)的全部預(yù)算收支信息向社會公開，而不是選擇性地公開。第三，要不斷增強(qiáng)預(yù)算報告的可讀性，保證社會公眾能夠從預(yù)算報告中獲得有用的信息。一方面，財政部門在公開預(yù)算信息時要采用更為通俗易懂的語言和更為簡化的圖表格式進(jìn)行表述，讓民眾能夠讀得下去、看得明白。同時，實務(wù)界和學(xué)界需要在更大程度上向社會公眾普及預(yù)算知識，而不能簡單以“你不懂專業(yè)知識”為借口進(jìn)行搪塞。

（四）完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，提高公共服務(wù)的均等化水平

建立事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財政制度，其重要內(nèi)容是完善轉(zhuǎn)移支付制度，形成地方政府發(fā)展社會經(jīng)濟(jì)的自主性動力。第一，要簡并專項轉(zhuǎn)移支付的數(shù)量，不斷擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模，保證地方政府具有較多的自主支配財政資金的能力。第二，要消除專項轉(zhuǎn)移支付的配套資金要求。新預(yù)算法對此作了專門的要求，但也要防止相關(guān)部門的變相配套要求，切實保證地方政府自主財權(quán)不受高層次政府的侵蝕。第三，按照預(yù)算編制程序及時安排對下轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模與項目，保證基層政府安排支出項目時做到心中有數(shù)。

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