土地財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)視角下農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新探析

湯青慧 董德坤 朱珊

摘要：集體土地使用權(quán)資本化有利于提高土地要素配置效率，是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。由于制度設(shè)計(jì)的缺陷和法律法規(guī)的缺失，我國(guó)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)法屬性沒(méi)有得到體現(xiàn)，農(nóng)民被排斥在土地增值收益分配系統(tǒng)之外。新型城鎮(zhèn)化背景下，應(yīng)建立農(nóng)民分享土地增值收益的長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制，進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以法規(guī)形式明確和規(guī)范土地資產(chǎn)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民真正成為土地財(cái)產(chǎn)主體，賦予其市場(chǎng)交易主體地位，凸顯農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值，切實(shí)有效地利用土地財(cái)產(chǎn)自身的增值功能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)。農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新應(yīng)注重改革現(xiàn)有土地征收制度，確權(quán)明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體土地；農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)；土地征收制度；增值收益分配機(jī)制

中圖分類號(hào)：F3211

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2015）09-0016-03

隨著人們對(duì)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)認(rèn)知程度的不斷深化，農(nóng)村集體土地增值收益分配問(wèn)題引起社會(huì)各界廣泛關(guān)注，不少學(xué)者在土地增值收益來(lái)源及形成機(jī)理、增值收益歸屬、分配格局、合理分配機(jī)制構(gòu)建等方面進(jìn)行了探討。[16]黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”的規(guī)定，為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)提供了明確的政策導(dǎo)向。立足社會(huì)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的現(xiàn)實(shí)背景，著眼于農(nóng)民利益保護(hù)、城鎮(zhèn)化發(fā)展等多元化政策目標(biāo)，創(chuàng)新農(nóng)村集體土地增值收益分配機(jī)制，對(duì)于保障農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、促進(jìn)社會(huì)公平、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定與和諧發(fā)展具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、農(nóng)村集體土地增值機(jī)理及途徑分析

資本是可以據(jù)以創(chuàng)造物質(zhì)利益的客觀存在，本質(zhì)特征在于其增值屬性。[7]從資本化角度來(lái)看，集體土地增值的根本原因在于土地產(chǎn)權(quán)的資本化。具體來(lái)講，就是集體土地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)進(jìn)行流通，通過(guò)權(quán)利的配置、利用，實(shí)現(xiàn)獲益或增值。按照《土地管理法》第四條的規(guī)定，農(nóng)村集體土地按用途可分為農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地。《物權(quán)法》對(duì)于集體土地權(quán)能的設(shè)計(jì)中，與農(nóng)民切身利益相關(guān)、普遍由集體成員個(gè)體享有的用益物權(quán)主要是“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”和“宅基地使用權(quán)”?，F(xiàn)階段，作為集體土地使用權(quán)合理配置和高效利用的有效途徑，土地合作社、承包租賃等土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)資本化運(yùn)作模式和“宅基地?fù)Q房”“地票”交易等宅基地使用權(quán)資本化運(yùn)作模式在實(shí)踐中被廣泛推行。土地使用權(quán)資本化運(yùn)作后，集體土地使用權(quán)的土地財(cái)產(chǎn)主體地位得以體現(xiàn)，通過(guò)動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)和高效利用，土地價(jià)值得到顯化，更好地實(shí)現(xiàn)了土地增值和收益。

為了有序推進(jìn)集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，現(xiàn)行法律制度采取了嚴(yán)苛的限制政策。城市資本不能通過(guò)轉(zhuǎn)讓方式取得土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，而只能基于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人存續(xù)的前提下，通過(guò)轉(zhuǎn)包、租賃等設(shè)立債權(quán)的方式從事土地承包經(jīng)營(yíng)。宅基地使用權(quán)不可單獨(dú)轉(zhuǎn)讓，只能按照“地隨房走”的原則在集體組織成員這一限縮后的主體范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)。由此可見，農(nóng)村集體土地僅限于在本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部簡(jiǎn)單流轉(zhuǎn)，資本化程度嚴(yán)重不足。按照現(xiàn)有的土地制度框架，作為城市新增建設(shè)用地的主要來(lái)源，集體土地唯有通過(guò)土地所有權(quán)在不同產(chǎn)權(quán)主體之間轉(zhuǎn)化后，方能進(jìn)入市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)不同交易主體間的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)。實(shí)踐中，集體土地外部性增值[8]主要基于以下兩種情形產(chǎn)生：

1土地征收。我國(guó)土地制度具有典型的城鄉(xiāng)二元分割特點(diǎn)，即城市土地屬于國(guó)有，農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地屬于農(nóng)民集體所有?！锻恋毓芾矸ā返?3條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”；同時(shí)，該法第63條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)?！彪S著工業(yè)化、城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，城市空間擴(kuò)展與建設(shè)用地嚴(yán)重不足的矛盾日益突出。在國(guó)有建設(shè)用地難以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展用地需求的情況下，農(nóng)村集體土地自然成為城市新增建設(shè)用地的主要來(lái)源。通過(guò)行政征收，集體土地產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)國(guó)有化轉(zhuǎn)化，再以轉(zhuǎn)讓國(guó)有土地使用權(quán)的方式進(jìn)入市場(chǎng)流通。原本不可轉(zhuǎn)讓、抵押的集體土地使用權(quán)，從一種資本化嚴(yán)重不足的產(chǎn)權(quán)一躍成為可以在市場(chǎng)自由流轉(zhuǎn)、充分資本化的產(chǎn)權(quán)，土地資本潛力得以充分挖掘和發(fā)揮。

2農(nóng)村土地綜合整治。近年來(lái)，在加快推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的戰(zhàn)略背景下，各地推進(jìn)了致力于增加耕地面積、提高土地利用效率、改善農(nóng)民生活生產(chǎn)條件、完善農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)、適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地需求等多元目標(biāo)的農(nóng)村土地綜合整治工作。2008年，國(guó)土資源部發(fā)布《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》，為農(nóng)村建設(shè)用地獲取原有用途之外的增值收益提供了一定的政策空間。利用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的靈活性，各地紛紛以農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目為依托，將宅基地整理復(fù)墾后的新增耕地與城鎮(zhèn)建設(shè)用地進(jìn)行空間上置換，部分節(jié)余的農(nóng)村建設(shè)用地指標(biāo)轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，并由地方政府統(tǒng)一通過(guò)市場(chǎng)手段入市。在政府引導(dǎo)、市場(chǎng)主導(dǎo)的城鄉(xiāng)土地資源配置方式下，置換的宅基地往往產(chǎn)生高額的土地增值收益，土地資產(chǎn)價(jià)值得到顯化。

二、農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受損的現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)與根源

1農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)受損的具體表現(xiàn)。土地財(cái)產(chǎn)權(quán)是農(nóng)民獲得土地收益的保障?！段餀?quán)法》第59條規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有，每一個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織成員都是集體資產(chǎn)的所有者。”作為最基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素，農(nóng)民憑借集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份所共同享有的農(nóng)村土地是其最主要的財(cái)產(chǎn)形式。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)和集體土地收益分配權(quán)是法律賦予農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)力。用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。

在我國(guó)，征地補(bǔ)償是農(nóng)地非農(nóng)化增值收益分配的法定方式。作為對(duì)農(nóng)民放棄土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，國(guó)家按照土地原農(nóng)業(yè)用途采用產(chǎn)值倍數(shù)法對(duì)失地農(nóng)民予以補(bǔ)償。對(duì)于集體建設(shè)用地尤其是宅基地使用權(quán)的補(bǔ)償，現(xiàn)行法律法規(guī)尚無(wú)明確規(guī)定，各地對(duì)集體土地上的房屋進(jìn)行征收和補(bǔ)償時(shí)缺少統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)踐中普遍采用的做法是，以房屋的重置成本為標(biāo)準(zhǔn)予以經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，結(jié)合農(nóng)戶人口結(jié)構(gòu)和數(shù)量進(jìn)行實(shí)物安置。然而，隨著集體土地所有權(quán)的消滅，由所有權(quán)派生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和宅基地使用權(quán)將不復(fù)存在，作為土地要素投入者的農(nóng)民理應(yīng)基于集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格對(duì)其所享有的用益物權(quán)獲得相應(yīng)的補(bǔ)償。但是，由于制度設(shè)計(jì)的缺陷和法律法規(guī)的缺失，現(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍過(guò)小，農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的物權(quán)法屬性得不到體現(xiàn)，農(nóng)民最終被排斥在土地增值收益分配系統(tǒng)之外，構(gòu)成對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實(shí)侵犯。

2土地資本化增值的現(xiàn)實(shí)困境。如前所述，集體土地使用權(quán)資本化有利于提高土地要素配置效率，是提高農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重要途徑。然而，現(xiàn)有土地制度安排卻難以適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下農(nóng)村土地資產(chǎn)管理的現(xiàn)實(shí)需求，嚴(yán)重束縛著土地資本功能的充分發(fā)揮。

其一，城市土地壟斷性供應(yīng)。在我國(guó)，土地用途管制制度、土地征收制度和土地有償使用制度共同確定了政府在土地一級(jí)市場(chǎng)的壟斷地位。按照現(xiàn)行法律制度，城市建設(shè)只能使用國(guó)有土地，農(nóng)村集體土地的外部流轉(zhuǎn)受到諸多限制。在城市土地一級(jí)市場(chǎng)，政府是土地唯一的供給者。除了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的農(nóng)村集體土地不得直接流轉(zhuǎn)為城市建設(shè)用地。實(shí)踐中，農(nóng)村土地外部流轉(zhuǎn)的合法途徑唯有征收，而非平等主體間的市場(chǎng)化交易。農(nóng)村集體土地的出口通過(guò)征收被政府壟斷，農(nóng)民自由處分其土地、房屋的財(cái)產(chǎn)權(quán)利由此被否定，喪失了集體土地使用權(quán)資本化的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)前提。

其二，不合理的農(nóng)地征收制度設(shè)計(jì)。土地征收制度設(shè)計(jì)的初衷，是為了滿足公共利益的需要，在對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行相應(yīng)補(bǔ)償后，將農(nóng)村集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲?guó)家所有的城市建設(shè)用地。征收制度本身具有一定的強(qiáng)制性，必須以“公共利益”作為權(quán)利行使的法定前提。然而，現(xiàn)行法律并未對(duì)“公共利益”做出明確的說(shuō)明。實(shí)踐中，經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展釋放的非公益性用地需求常常被地方政府以規(guī)劃為由通過(guò)征收來(lái)滿足。征收的目的不再是出于公共利益的需要對(duì)土地的直接利用，而是通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)化，將土地按照商品屬性進(jìn)入市場(chǎng)，這在一定程度上使得農(nóng)民的既定利益受到侵犯。鑒于征收權(quán)利的權(quán)威性，農(nóng)民在征收與否的問(wèn)題上并無(wú)意思表達(dá)的權(quán)利，只能無(wú)條件地服從，形成公權(quán)對(duì)私權(quán)的現(xiàn)實(shí)侵害。與此同時(shí)，現(xiàn)行由國(guó)家單方制定的土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)源于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，嚴(yán)重違背市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)律，不能充分體現(xiàn)集體土地的市場(chǎng)價(jià)值。

其三，集體土地產(chǎn)權(quán)歸屬不明晰?！锻恋毓芾矸ā返谑畻l規(guī)定：“農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！备鶕?jù)以上規(guī)定，農(nóng)民集體大體可在村民小組、村、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）三個(gè)層次上加以區(qū)分，所有權(quán)則分別由對(duì)應(yīng)的集體經(jīng)濟(jì)組織行使。然而，現(xiàn)實(shí)中并無(wú)“集體經(jīng)濟(jì)組織”的對(duì)應(yīng)載體，集體成員共同行使所有權(quán)又缺乏現(xiàn)實(shí)的操作可行性，從而導(dǎo)致土地所有權(quán)主體的泛化虛置，產(chǎn)權(quán)主體不能有效行使土地權(quán)利。與此同時(shí)，現(xiàn)階段，我國(guó)集體土地使用權(quán)登記確權(quán)工作還很不完善，集體土地使用權(quán)設(shè)立、變更狀態(tài)難以及時(shí)有效進(jìn)行公示，土地真實(shí)權(quán)屬狀況認(rèn)定比較困難，不利于集體土地使用權(quán)資本化的有序開展。

三、農(nóng)村土地增值收益分配機(jī)制創(chuàng)新思路

集體土地使用權(quán)資本化是增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的必然選擇。新型城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下，應(yīng)建立農(nóng)民分享土地增值收益的長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)制，進(jìn)一步深化農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，以法規(guī)形式明確和規(guī)范土地資產(chǎn)的物權(quán)性質(zhì)，使農(nóng)民真正成為土地財(cái)產(chǎn)主體，享有市場(chǎng)交易主體地位，凸顯農(nóng)村集體土地資產(chǎn)價(jià)值，切實(shí)有效地利用土地財(cái)產(chǎn)自身的增值功能實(shí)現(xiàn)農(nóng)民收入的持續(xù)增長(zhǎng)。

1以土地發(fā)展權(quán)為核心改革土地征收制度。黨的十八屆三中全會(huì)明確提出：“要縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制?！北局熬S護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益”的根本原則，

土地征收制度應(yīng)從明確公共利益、市場(chǎng)化補(bǔ)償和完善稅費(fèi)制度等方面深化改革。當(dāng)務(wù)之急是以立法形式制定“公益用地”目錄并建立相應(yīng)審查機(jī)制，清晰界定“公共利益”范圍。在此基礎(chǔ)上，充分尊重農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，按照市場(chǎng)價(jià)值對(duì)被征收人進(jìn)行公平、公正補(bǔ)償，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)利的保護(hù)。與此同時(shí)，兼顧社會(huì)投資對(duì)土地增值的貢獻(xiàn)，從促進(jìn)社會(huì)公平的角度，按照“適當(dāng)性”原則，通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)基金、征收稅費(fèi)的方式將部分土地增值收益返還社會(huì)，從而實(shí)現(xiàn)土地增值收益在國(guó)家、集體與個(gè)人間的平衡，并借此彌補(bǔ)公益性征收的補(bǔ)償資金缺口。

2確權(quán)明晰土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系。明晰的權(quán)利歸屬是土地財(cái)產(chǎn)權(quán)行使和高效有序流轉(zhuǎn)的前提。土地所有權(quán)強(qiáng)調(diào)權(quán)利主體對(duì)土地完全獨(dú)占性的支配權(quán)，傾向靜態(tài)歸屬的價(jià)值取向。實(shí)踐中，集體土地所有權(quán)主體虛位是不能有效行使土地權(quán)利的癥結(jié)所在。為了實(shí)現(xiàn)集體土地使用權(quán)的動(dòng)態(tài)流轉(zhuǎn)和有效配置，應(yīng)貫徹“淡化所有、強(qiáng)化使用”的理念，進(jìn)一步修訂相關(guān)法律法規(guī)，確保集體土地使用權(quán)用益物權(quán)的完整性，將產(chǎn)權(quán)真正落實(shí)到每個(gè)農(nóng)民的手中。產(chǎn)權(quán)登記是土地權(quán)利的行使前提、交易依據(jù)和救濟(jì)保障，通過(guò)完善集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，依法確認(rèn)和保障農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)而形成產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)能明確、權(quán)益保障、流轉(zhuǎn)順暢的農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度，為保護(hù)土地財(cái)產(chǎn)權(quán)、便利土地市場(chǎng)交易提供制度保障。

3構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)。建立城鄉(xiāng)一體化建設(shè)用地市場(chǎng)有助于形成開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的土地市場(chǎng)，推進(jìn)土地資源高效配置和土地利用方式發(fā)生根本轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》為集體建設(shè)用地制度改革指明了方向。國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)與宅基地使用權(quán)同屬于用益物權(quán)中的建設(shè)用地使用權(quán)，理應(yīng)具有平等的地位和相同的權(quán)能。按照“同地、同權(quán)”原則，應(yīng)將二者納入統(tǒng)一市場(chǎng)，從國(guó)家立法層面對(duì)其權(quán)能進(jìn)行統(tǒng)一設(shè)計(jì)，從根本上消除城鄉(xiāng)土地的二元差別，打破建設(shè)用地政府壟斷供應(yīng)的現(xiàn)狀，實(shí)現(xiàn)要素市場(chǎng)平等化。具體來(lái)講，就是允許農(nóng)村土地整治增減掛鉤節(jié)余指標(biāo)作為特殊商品進(jìn)入市場(chǎng)，由農(nóng)民本人作為獨(dú)立、完整的土地財(cái)產(chǎn)性收益權(quán)人，按照市場(chǎng)規(guī)律和價(jià)值規(guī)律，合理定價(jià)，有序流動(dòng)，凸顯農(nóng)民宅基地的資產(chǎn)價(jià)值。

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【責(zé)任編輯：孫巍】