實施條例不能架空《預(yù)算法》

任曉蘭

修訂后的《預(yù)算法》有很多進步，表現(xiàn)在立法宗旨、預(yù)算調(diào)整和預(yù)決算原則、全口徑預(yù)決算、地方政府債務(wù)、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)算公開和中國人民銀行經(jīng)理國庫等方面。為了實施這部法律，國務(wù)院準備出臺《中華人民共和國預(yù)算法實施條例》，現(xiàn)在正征求修訂意見。但是，相比預(yù)算法取得的進步，這個條例在很多方面都有退步。

國庫管理問題就是一例。早在《預(yù)算法》修訂的時候，央行“經(jīng)理”國庫還是“代理”國庫這個問題，就曾經(jīng)引起過廣泛的爭論?！敖?jīng)理”和“代理”僅一字之差，背后的含義卻大不相同。這涉及到所謂的國庫是“央行國庫”還是“財政國庫”，是央行統(tǒng)一管理政府現(xiàn)金與賬戶還是財政部門主管政府現(xiàn)金與賬戶，國庫應(yīng)該對政府負責還是對財政部負責等諸多問題。

在現(xiàn)代國庫體制中，國庫有兩大核心功能，即妥善管理政府的財務(wù)資源及確保預(yù)算的有效執(zhí)行與實施。其中，國庫體制的財務(wù)管理功能歸屬“央行國庫”、預(yù)算執(zhí)行控制功能歸屬“財政國庫”，這兩個部門是可以互相兼容，也是財政部門和央行間的最佳分工安排。最終。新《預(yù)算法》堅持了央行經(jīng)理國庫的原則，使得央行有監(jiān)督庫款的權(quán)力，也在很大程度上實現(xiàn)了央行與財政部門的權(quán)力相互制衡，以便確保公款的安全。

但是，這次的征求意見稿中特別強調(diào)“央行的國庫業(yè)務(wù)應(yīng)當接受財政部的指導(dǎo)和監(jiān)督，對財政部負責”的原則。根據(jù)法理，央行作為國庫的出納機關(guān)，行使對國庫的經(jīng)理權(quán)，跟財政部應(yīng)當是平級地位，央行應(yīng)主要對人大負責，而不是接受財政部的監(jiān)督。《預(yù)算法》等法律法規(guī)明確的中國人民銀行經(jīng)理國庫，主要體現(xiàn)在監(jiān)督和審核預(yù)算收支，拒絕辦理有違預(yù)算規(guī)定的支出，與財政部一起做好庫底資金的管理和運用。在很大意義上，這種拒絕辦理，就是對財政部門權(quán)力的監(jiān)督和制衡。

因此，《預(yù)算法實施條例》應(yīng)當明確《預(yù)算法》、《國家金庫條例》等法律法規(guī)明確賦予中國人民銀行經(jīng)理國庫的職責，并且明確中國人民銀行經(jīng)理國庫的責任上級是國務(wù)院，對全國人大和國務(wù)院負責，中國人民銀行經(jīng)理國庫監(jiān)督和審核的是財政部門的預(yù)算收支，中國人民銀行與財政部在預(yù)算管理上是平級關(guān)系，不應(yīng)規(guī)定中國人民銀行經(jīng)理國庫要接受財政部的指導(dǎo)和監(jiān)督。

這個例子可以看出借實施條例擴張政府權(quán)力的動機，虛化人大對預(yù)算進行監(jiān)督的權(quán)力。這與《預(yù)算法》的立法宗旨是沖突的。

本來，現(xiàn)代國家治理視角下的公共預(yù)算，不僅體現(xiàn)出其約束政府權(quán)力的一面，而且公共預(yù)算還可以提升一個國家的治理能力，在獲取公眾對稅收的心理支持的同時，實現(xiàn)一個國家的良性運轉(zhuǎn)?！额A(yù)算法》作為財政領(lǐng)域的基礎(chǔ)性法律，是推進國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵一環(huán)?！额A(yù)算法實施條例》作為國務(wù)院發(fā)布的、落實《預(yù)算法》的行政法規(guī)，應(yīng)當明確各級政府、各部門、各單位的責任與義務(wù)，確保全國人大和各級地方人大與政府在預(yù)算過程中的銜接。

實施條例的功能應(yīng)當是依據(jù)并細化《預(yù)算法》的相關(guān)條款，從政府部門的角度來明確政府在預(yù)算過程中和各級人大銜接時的職權(quán)與義務(wù)，完整地落實《預(yù)算法》，而不是架空《預(yù)算法》。

《預(yù)算法實施條例》作為重要的行政法規(guī)，不是財政部一個部門的部門規(guī)章。《預(yù)算法實施條例》的修訂，應(yīng)當落實《預(yù)算法》的立法宗旨和立法精神，由國務(wù)院法制辦組織起草，財政部、中國人民銀行等行政部門作為政府預(yù)算實施的相關(guān)單位應(yīng)當參與起草過程，聽取并合理吸收相關(guān)部門、各單位的意見，并征求全國人大財經(jīng)委和預(yù)算工作委、地方人大以及資深專家的意見，保證《預(yù)算法》賦予社會公眾、各級人大的權(quán)力可以在《預(yù)算法實施條例》中得到充分的體現(xiàn)。同時，國務(wù)院法制辦等部門應(yīng)當履行合法性審查義務(wù)，防止《預(yù)算法實施條例》與現(xiàn)行《預(yù)算法》、《中國人民銀行法》、《國家金庫條例》等法律法規(guī)沖突。

（作者為天津財經(jīng)大學(xué)副教授）