省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的意義和探索

陳紅蕊

黨的十八屆四中全會(huì)，作出了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，強(qiáng)調(diào)完善審計(jì)制度，實(shí)行審計(jì)全覆蓋。強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)。探索省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理。推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。這是我國(guó)審計(jì)發(fā)展史上具有里程碑意義的大事，首次從國(guó)家治理的角度對(duì)審計(jì)工作作出整體部署，把審計(jì)監(jiān)督納入黨和國(guó)家監(jiān)督體系，成為制約和監(jiān)督行政權(quán)力的八大監(jiān)督之一。為更好發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的作用，提出了省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的理念。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的形勢(shì)下，這一理念的提出，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義和深遠(yuǎn)的歷史意義。

一、省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的意義

1.審計(jì)監(jiān)督權(quán)依法獨(dú)立行使的需要。我國(guó)憲法確立了審計(jì)監(jiān)督的法律地位，憲法明確規(guī)定審計(jì)監(jiān)督權(quán)獨(dú)立行使，不受其他行政機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人的干涉。根據(jù)《審計(jì)法》等法律規(guī)定，我國(guó)基層審計(jì)機(jī)關(guān)接受本級(jí)人民政府和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)“雙重”領(lǐng)導(dǎo)。但調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方班子的調(diào)整很多沒(méi)有征求上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的意見(jiàn)，本級(jí)政府的領(lǐng)導(dǎo)“權(quán)力”大于上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)，雙重領(lǐng)導(dǎo)流于形式。目前，我國(guó)審計(jì)體制是，審計(jì)機(jī)關(guān)是政府的組成部門(mén)，隸屬于本級(jí)人民政府，人事、組織、經(jīng)費(fèi)均依賴本級(jí)政府，業(yè)務(wù)上以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)為主，這種行政性模式的審計(jì)體制，決定了審計(jì)的獨(dú)立性偏弱。譬如同級(jí)財(cái)政審計(jì)中，即使審計(jì)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，只要項(xiàng)目涉及同級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)所做的決策，后面的整改落實(shí)就很困難，違法違紀(jì)問(wèn)題的處理處罰更是難上加難，很多就是不了了之，人為因素難以避免。省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，從根源上解決了審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)本級(jí)政府的依賴，保障了審計(jì)監(jiān)督的獨(dú)立性。

2.國(guó)家治理的需要。審計(jì)長(zhǎng)劉家義指出：“國(guó)家審計(jì)實(shí)質(zhì)上是依法用權(quán)利監(jiān)督制約權(quán)利的行為，其本質(zhì)是國(guó)家治理這個(gè)大系統(tǒng)中的一個(gè)內(nèi)生的具有預(yù)防、揭示和抵御功能的‘免疫系統(tǒng)，是國(guó)家治理的重要組成部分?！眹?guó)家治理的重要前提是政令暢通。從審計(jì)署發(fā)布的審計(jì)結(jié)果公告中可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家審計(jì)署曾嘗試對(duì)一些中央政令的執(zhí)行情況進(jìn)行過(guò)審計(jì)。如2009年，對(duì)中央保持經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展政策措施貫徹落實(shí)情況，審計(jì)署進(jìn)行了專項(xiàng)審計(jì)。在中央力推保障房政策之后，審計(jì)署連續(xù)多年對(duì)全國(guó)保障房建設(shè)情況進(jìn)行審計(jì)。通過(guò)審計(jì)，發(fā)現(xiàn)存在一些問(wèn)題。如由于缺乏有效的監(jiān)督手段，一些地方不執(zhí)行政令或者執(zhí)行中打折扣的情況，時(shí)有發(fā)生。實(shí)行省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，一方面可以集中審計(jì)力量，在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成審計(jì)任務(wù)；另一方面將直接減少行政對(duì)審計(jì)的干預(yù)，有利于審計(jì)機(jī)關(guān)更為客觀公正地出具審計(jì)報(bào)告，發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的“免疫系統(tǒng)”功能。

3.國(guó)家反腐敗的需要。腐敗問(wèn)題最終體現(xiàn)的是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題。而審計(jì)監(jiān)督的范圍廣，覆蓋面積大。也最有條件及時(shí)發(fā)現(xiàn)和揭露大案要案線索，所以審計(jì)監(jiān)督是反腐倡廉的前沿陣地。實(shí)行省級(jí)以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，能夠更好保障審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性、公正性，將有助于讓審計(jì)成為監(jiān)督政府的重要工具。來(lái)自審計(jì)署網(wǎng)站，自審計(jì)署成立的32年間，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共向紀(jì)檢、公安等部門(mén)移送違法違紀(jì)事項(xiàng)和犯罪線索超過(guò)4萬(wàn)件。

4.審計(jì)全覆蓋的需要。自“審計(jì)全覆蓋”寫(xiě)入十八屆四中全會(huì)決定后，國(guó)務(wù)院又印發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)審計(jì)工作的意見(jiàn)》，對(duì)審計(jì)全覆蓋進(jìn)行了全面闡述：“公共資金、國(guó)有資產(chǎn)、國(guó)有資源、領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任履行情況進(jìn)行審計(jì)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)監(jiān)督全覆蓋?！币簿褪钦f(shuō)，凡涉及公共資金、國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有資源的，都要接受審計(jì)；凡涉及對(duì)這些資金、資產(chǎn)和資源管理、分配和使用，都要接受審計(jì)；凡涉及這些資金、資產(chǎn)和資源的部門(mén)、單位和人員，都要接受審計(jì)。而目前的實(shí)際情況是，審計(jì)機(jī)關(guān)人員少，任務(wù)重的矛盾依然突出；受管理體制的制約，‘各自為戰(zhàn)，單兵種作戰(zhàn)，不能形成有效合力，發(fā)揮‘大兵種、集團(tuán)軍的作用。其實(shí)，‘人員集中管理我們也嘗試過(guò)，并且取得過(guò)非常好的效果。如審計(jì)署統(tǒng)一開(kāi)展的全國(guó)債務(wù)審計(jì)，調(diào)集了上自審計(jì)署、下至縣級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的全國(guó)審計(jì)人員力量，在短短三個(gè)月的時(shí)間，摸清了國(guó)家的債務(wù)家底，給領(lǐng)導(dǎo)決策提供了依據(jù)和參考。又如山東省審計(jì)廳正在進(jìn)行的省管領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，在一年時(shí)間內(nèi)，分四批，對(duì)全省222名省管領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。第一批調(diào)集了全省審計(jì)人員近500人，第二批近600人。如果不是集中全員力量，要在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成這項(xiàng)繁重的審計(jì)任務(wù)，僅僅依靠一個(gè)單位和部門(mén)的力量那是絕對(duì)不可能的。以上任務(wù)的順利完成和有序進(jìn)行，再次證明了人員集中的優(yōu)勢(shì)，同時(shí)也暴露了人財(cái)物沒(méi)有統(tǒng)一管理的弊端。審計(jì)全覆蓋，是國(guó)家治理的需要，也是黨和國(guó)家對(duì)審計(jì)工作的要求。省以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，為落實(shí)審計(jì)全覆蓋奠定了基礎(chǔ)和條件。

二、對(duì)省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理的探索

1.借鑒經(jīng)驗(yàn)，體現(xiàn)特殊性。我國(guó)省以下機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理，已經(jīng)在其他單位系統(tǒng)實(shí)行，審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理可以去參照和借鑒。財(cái)政部門(mén)不僅要充分保障審計(jì)機(jī)關(guān)的正常經(jīng)費(fèi)，還要保證審計(jì)人員執(zhí)行《“八不準(zhǔn)”審計(jì)紀(jì)律》所需要的經(jīng)費(fèi)。這樣才能擺脫與被審計(jì)單位的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，不受外界因素的干擾，獨(dú)立開(kāi)展審計(jì)工作，客觀、公正、實(shí)事求是的作出審計(jì)評(píng)價(jià)和結(jié)論。財(cái)和物統(tǒng)一管理相對(duì)容易，關(guān)鍵是人的管理。因?yàn)閷徲?jì)是一個(gè)專業(yè)性很強(qiáng)的部門(mén)，審計(jì)工作不僅需要會(huì)計(jì)、審計(jì)、工程造價(jià)、計(jì)算機(jī)等專業(yè)人才，更需要懂公共管理、工商管理、政府績(jī)效、環(huán)境學(xué)、法律等跨學(xué)科、跨行業(yè)的復(fù)合型人才。干好審計(jì)工作，審計(jì)人員不僅需要復(fù)合型知識(shí)結(jié)構(gòu)，同時(shí)還要具備較高的業(yè)務(wù)素質(zhì)、良好的職業(yè)道德和豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。所以，筆者認(rèn)為應(yīng)該把好以下幾關(guān)：一是進(jìn)人關(guān)，二是培訓(xùn)關(guān)，三是考核關(guān)，四是晉升關(guān)。這樣才能保持審計(jì)隊(duì)伍的凝聚力和戰(zhàn)斗力。

2.搞好試點(diǎn)，筑牢穩(wěn)定性。近年來(lái)，不少地方已經(jīng)在探索審計(jì)部門(mén)財(cái)物垂直管理，如山東省審計(jì)廳從2004年實(shí)行財(cái)務(wù)集中核算，至今已有10個(gè)年頭，在財(cái)物管理上積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。十八屆四中全會(huì)的召開(kāi)，為省級(jí)以下地方審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物統(tǒng)一管理提供了制度保障。筆者以為，不要急于求成，馬上實(shí)施，要先進(jìn)行試點(diǎn)，待條件成熟后在全國(guó)推行。應(yīng)該選擇審計(jì)工作基礎(chǔ)比較好，資源相對(duì)比較充足的省市進(jìn)行試點(diǎn)，因?yàn)槿素?cái)物統(tǒng)一管理首先要求省財(cái)政有能力提供保障。

3.積極探索，符合特色性。作好審計(jì)工作，離不開(kāi)經(jīng)費(fèi)物資等經(jīng)濟(jì)保障，但人才是最根本的決定因素。審計(jì)是一個(gè)專業(yè)性、綜合性非常強(qiáng)的職業(yè)，即使審計(jì)專業(yè)畢業(yè)的大學(xué)生，也需要2～3年的鍛煉才能逐步適應(yīng)審計(jì)工作的要求，熟練開(kāi)展審計(jì)工作需要5～10年的時(shí)間，甚至更長(zhǎng)。所以，人才管理顯得尤其重要。為了穩(wěn)定審計(jì)隊(duì)伍，應(yīng)積極推進(jìn)審計(jì)職業(yè)化建設(shè)。將從審計(jì)人才隊(duì)伍建設(shè)、審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部管理上，增強(qiáng)職業(yè)化導(dǎo)向、淡化行政化印記。美國(guó)、法國(guó)、日本等國(guó)家開(kāi)展審計(jì)職業(yè)化比較早，我們可以借鑒他們的成功經(jīng)驗(yàn)，參照法官、檢察官職業(yè)化管理的模式，探索一條符合中國(guó)特色的審計(jì)職業(yè)化道路。審計(jì)人員的管理也將不僅僅參照公務(wù)員序列進(jìn)行，職位和薪水的評(píng)定，也將更側(cè)重于專業(yè)和技術(shù)。審計(jì)職業(yè)化的實(shí)施，一改審計(jì)組完成審計(jì)后，審計(jì)報(bào)告還需處長(zhǎng)、局長(zhǎng)的層層把關(guān)，使“誰(shuí)審計(jì)誰(shuí)負(fù)責(zé)”，成為名副其實(shí)。

4.協(xié)調(diào)好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系。省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)人財(cái)物集中核算，還要處理好與當(dāng)?shù)卣年P(guān)系，以取得當(dāng)?shù)卣呐浜吓c支持。

三、結(jié)論

省級(jí)以下審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行人財(cái)物統(tǒng)一管理，可以使全省實(shí)現(xiàn)審計(jì)工作一盤(pán)棋。既可以開(kāi)展專項(xiàng)資金審計(jì)，也可以以項(xiàng)目為單位，組織審計(jì)工作。全省統(tǒng)一組織審計(jì)項(xiàng)目，集中全省審計(jì)力量，分成若干個(gè)審計(jì)組，統(tǒng)籌和優(yōu)化審計(jì)資源，強(qiáng)化上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)的集中領(lǐng)導(dǎo)，將會(huì)大大地提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量，為黨委、政府決策提供更有價(jià)值的審計(jì)報(bào)告。發(fā)揮國(guó)家審計(jì)在國(guó)家治理中的基石和保障作用，推動(dòng)深化改革。

（作者單位：山東省審計(jì)科研所）