部門基本支出預(yù)算編制審計(jì)初探

黎友明

2015年是執(zhí)行新《預(yù)算法》的第一年，開好頭、溯好源、編好程、定好度、把好關(guān)對(duì)執(zhí)行好《預(yù)算法》至關(guān)重要。而搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作是執(zhí)行好《預(yù)算法》的基礎(chǔ)（前提、源頭）。部門預(yù)算包括：基本支出預(yù)算和項(xiàng)目支出預(yù)算，而基本支出預(yù)算又是部門預(yù)算的難點(diǎn)和重點(diǎn)。本文抓住這個(gè)特點(diǎn)，對(duì)部門基本支出預(yù)算編制審計(jì)工作進(jìn)行了幾點(diǎn)探索。

一、《預(yù)算法》是國家經(jīng)濟(jì)大法

業(yè)內(nèi)人士說：《預(yù)算法》是經(jīng)濟(jì)法的憲法，統(tǒng)攬經(jīng)濟(jì)運(yùn)行之綱：社會(huì)資源配置與社會(huì)財(cái)富分配?？梢姟额A(yù)算法》的功能地位之高；而編好年度預(yù)算又是執(zhí)行好《預(yù)算法》的基礎(chǔ)，那么搞好預(yù)算編制審計(jì)工作就是正本清源之舉。

二、部門基本支出預(yù)算編制審計(jì)

是指審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)預(yù)算單列機(jī)構(gòu)的年度基本支出預(yù)算編制進(jìn)行審計(jì)。主要包括①被審單位：法定職能、職能事務(wù)、事務(wù)量化、預(yù)算批復(fù)，②審計(jì)機(jī)關(guān)：審計(jì)方案、績效評(píng)價(jià)。

三、部門基本支出預(yù)算編制的現(xiàn)狀

（一）預(yù)算追加普遍。長期審計(jì)實(shí)務(wù)發(fā)現(xiàn)：預(yù)算單位的年度預(yù)算批復(fù)較少而年終決算很多。主要原因是：（1）預(yù)而不算（基本支出預(yù)算編制隨意性大），其中，辦公費(fèi)、接待費(fèi)、差旅費(fèi)、業(yè)務(wù)費(fèi)高估很多（事務(wù)與預(yù)算不匹配：具體的職能事務(wù)少而追加預(yù)算批復(fù)多）；（2）人情預(yù)算：虛設(shè)事務(wù)預(yù)算騙取預(yù)算撥款，本應(yīng)批給甲單位的預(yù)算卻批給了乙單位；（3）越權(quán)預(yù)算：某預(yù)算執(zhí)行部門的某預(yù)算款項(xiàng)，由其上級(jí)單位以追加預(yù)算形式直接撥付給該部門的下級(jí)機(jī)構(gòu)，年終決算時(shí)在該部門預(yù)算支出中加報(bào)列支該預(yù)算款項(xiàng)，而該預(yù)算執(zhí)行部門年終才知道該預(yù)算款項(xiàng)的去向。

（二）預(yù)算程序欠缺?！皟缮蟽上隆钡牟块T預(yù)算編制程序變成了“一上一下”形式。兩上兩下：部門預(yù)算單位向財(cái)政部門申報(bào)（一上），財(cái)政部門將審核意見發(fā)還預(yù)算編制單位（一下）；部門預(yù)算單位補(bǔ)充預(yù)算編制依據(jù)、與財(cái)政部門交流意見并取得一致后、將修改的部門預(yù)算再次申報(bào)到財(cái)政部門（兩上），財(cái)政部門將該部門預(yù)算報(bào)政府審批、政府審批后報(bào)人大批準(zhǔn)，人大或政府（財(cái)政部門）批復(fù)該部門預(yù)算（兩下）。而現(xiàn)在通常的做法是：部門預(yù)算申報(bào)（一上），財(cái)政機(jī)關(guān)批復(fù)（一下）；政府不會(huì)審，人大不批復(fù)。

四、搞好部門基本支出預(yù)算編制審計(jì)工作所需增加的主要程序（基本方法、內(nèi)容）

（一）審前調(diào)查與審計(jì)方案方面

1.審前調(diào)查。增加專項(xiàng)調(diào)查，是指圍繞部門基本支出預(yù)算編制審計(jì)方案的特殊要求：制定該部門基本支出預(yù)算編制審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（體系），而進(jìn)行的專項(xiàng)調(diào)查。本人設(shè)計(jì)了某部門的年度基本支出預(yù)算與其人員、事務(wù)的量與價(jià)關(guān)系式：年度固定預(yù)算（公務(wù)費(fèi)、其它費(fèi)用）+年度彈性預(yù)算（業(yè)務(wù)費(fèi)）=S年度基本支出總預(yù)算=[mg工資性定額×XZ人員編制總數(shù)×（1+hg工資預(yù)算增量系數(shù)，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平密切相關(guān)）+mZ職能定額（指政府購買事務(wù)標(biāo)準(zhǔn)）×Y定額事務(wù)數(shù)（指政府購買事務(wù)：辦公費(fèi)、交通費(fèi)、差旅費(fèi)、郵電費(fèi)，設(shè)備購置，其它費(fèi)用等數(shù)量）×（1+hz定額事務(wù)預(yù)算增量系數(shù)，與物價(jià)水平密切相關(guān)）]+[W業(yè)務(wù)費(fèi)基數(shù)（=b該行業(yè)內(nèi)的編內(nèi)人員的業(yè)務(wù)費(fèi)人均數(shù)×Xf該業(yè)務(wù)人員編制數(shù)）±a差異系數(shù)（與地區(qū)物價(jià)水平，該部門職能范圍、數(shù)量，公職人員素質(zhì)密切相關(guān)）×Xf]×（1±ht預(yù)算調(diào)整系數(shù)，與事務(wù)未來變化趨勢密切相關(guān)）?；喌肧=∑{[mg×X1×（1+hg）+mZ×Y×（1+hz）]+[b±a]×X2×（1±ht）}。根據(jù)該式，可知某部門基本支出預(yù)算編制審計(jì)所需專項(xiàng)調(diào)查的事項(xiàng)有：（1）到人社局查該部門的“三定方案”和工資（補(bǔ)貼）、獎(jiǎng)金、福利標(biāo)準(zhǔn)，確定mg工資性定額、Xz人員編制總數(shù)和Xf該業(yè)務(wù)人員編制數(shù)；（2）到統(tǒng)計(jì)局查近三年的經(jīng)濟(jì)增長率、工資增長率，推定hg工資預(yù)算增量系數(shù)；（3）到財(cái)政局查近三年的預(yù)算定額和該部門決算報(bào)表，推定mZ職能定額；（4）到被審單位查職能事務(wù)計(jì)劃批復(fù)，確定Y定額事務(wù)數(shù)；（5）到統(tǒng)計(jì)局查近三年的物價(jià)增長率，推定hz定額事務(wù)預(yù)算增量系數(shù)；（6）到三家以上與被審單位同行業(yè)同級(jí)的、三年的業(yè)務(wù)費(fèi)預(yù)算與決算，推定b該行業(yè)內(nèi)的編內(nèi)人員的業(yè)務(wù)費(fèi)人均數(shù)；（7）會(huì)同人大、物價(jià)、人社、財(cái)政、被審單位，商定a差異系數(shù)；（8）到發(fā)改委、人社局咨詢?cè)撔袠I(yè)的政策導(dǎo)向，判斷其事務(wù)未來變化趨勢（產(chǎn)業(yè)變化趨勢），會(huì)同人大、財(cái)政、被審單位，商定ht預(yù)算調(diào)整系數(shù)。

2.審計(jì)方案。增加專項(xiàng)方案是指：擬定某部門預(yù)算編制審計(jì)評(píng)價(jià)方案，報(bào)政府審批，報(bào)人大批準(zhǔn)。

（二）現(xiàn)場審計(jì)實(shí)施方面

1.法定職能審查。查：“三定方案”，明：職能分工，定：預(yù)算范圍[人員與事務(wù)（公務(wù)、業(yè)務(wù)）]。

2.職能事務(wù)批復(fù)?？矗耗甓仁聞?wù)計(jì)劃批復(fù)。

3.事務(wù)計(jì)劃量化。核：在年度事務(wù)計(jì)劃內(nèi)職能事務(wù)落實(shí)到人、分工協(xié)作的方案，確定該部門的基本支出預(yù)算與其人員、事務(wù)的量與價(jià)關(guān)系。

4.預(yù)算批復(fù)程序?？础皟缮蟽上隆庇嘘P(guān)資料。

5.審計(jì)方案套用。根據(jù)人大或政府批準(zhǔn)的審計(jì)評(píng)價(jià)方案，確定審計(jì)要素：mg、Xz、hg、mZ、Y、hz、b、a、Xf、ht；套用審計(jì)方案，審定該部門基本支出預(yù)算，并進(jìn)行數(shù)據(jù)加工整理、比較分析。

6.績效評(píng)價(jià)。某部門基本支出績效預(yù)算是以評(píng)價(jià)該部門職能事務(wù)（公務(wù)、業(yè)務(wù)）活動(dòng)的效果（效率）為目標(biāo)（核心），以該部門基本支出預(yù)算（成本）為基礎(chǔ)而編制的該部門基本支出預(yù)算。部門基本支出預(yù)算編制的績效評(píng)價(jià)當(dāng)然是以其績效預(yù)算為目標(biāo)而進(jìn)行的審計(jì)評(píng)價(jià)：揭示問題根源，提出改進(jìn)意見。

7.案例介紹。某區(qū)商業(yè)局2010年度主要職能事務(wù)：管理所屬商業(yè)企業(yè)（16家）、集貿(mào)市場（12處）、糧油儲(chǔ)備（3家）、生豬屠宰（2處）。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與人員編制：綜合辦公室（主任1人、文秘2人、財(cái)務(wù)2人、后勤1人，編制數(shù)3人，超3人）；市場管理科（科長1人、管理員3人，編制數(shù)2人，超2人）；商業(yè)發(fā)展科（科長1人、業(yè)務(wù)員3人，編制數(shù)2人，超2人）；糧食業(yè)務(wù)科（科長1人、業(yè)務(wù)員1人，編制數(shù)2人）；科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)5人，編制數(shù)3人，超2人。該局分工協(xié)作的方案：商業(yè)發(fā)展科負(fù)責(zé)管理所屬16家商業(yè)企業(yè)日常事務(wù)；市場管理科負(fù)責(zé)管理12個(gè)集貿(mào)市場；糧食業(yè)務(wù)科負(fù)責(zé)管理3家糧油儲(chǔ)備單位；綜合辦公室負(fù)責(zé)本局文秘、財(cái)務(wù)、后勤等行政事務(wù)。審計(jì)認(rèn)為：該局超編制人員9人，不應(yīng)編制基本支出預(yù)算；采用固定預(yù)算方法編制基本支出預(yù)算的有：綜合辦公室人員、科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、其它科室人員的工資性部分（編內(nèi)人員）；采用彈性預(yù)算方法編制基本支出預(yù)算的有：市場管理科、商業(yè)發(fā)展科、糧食業(yè)務(wù)科的業(yè)務(wù)費(fèi)部分。根據(jù)，S=∑{[mg×X1×（1+hg）+mZ×Y×（1+hz）]+[b±a]×X2×（1±ht）}，該部門2010年度基本支出預(yù)算額度應(yīng)為[7×12×（1+8%）+3×5×（1+5%）]+[（2+0.2）×5×（1+50%企業(yè)改制事務(wù)調(diào)增因素）】≈122（萬元）；該部門2010年度基本支出預(yù)算撥款為150萬元，多撥了基本支出預(yù)算款項(xiàng)28萬元。該商業(yè)局應(yīng)精兵簡政。

五、搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作的意義

1.要切實(shí)執(zhí)行好《預(yù)算法》，就必須要搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作。政府各部門是《預(yù)算法》的執(zhí)行單位，其預(yù)算編制的科學(xué)性、合法性、經(jīng)濟(jì)性、效益性是落實(shí)《預(yù)算法》的前提（基礎(chǔ)）。如果批復(fù)的部門預(yù)算是不科學(xué)、不合法、不經(jīng)濟(jì)、不效益，那么部門預(yù)算執(zhí)行就無從談起，執(zhí)行好《預(yù)算法》就是一句空話。所以必須搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作。

2.搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作可作為人大機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)的一種形式。根據(jù)《預(yù)算法》，政府年度預(yù)算案必須經(jīng)同級(jí)人大機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。顯然，搞好部門年度預(yù)算審核工作是人大機(jī)關(guān)依法履職的基礎(chǔ)，但人大機(jī)關(guān)缺乏專業(yè)審核人員，可通過批準(zhǔn)審計(jì)機(jī)關(guān)的部門預(yù)算編制審計(jì)方案來參與審計(jì)，履行職責(zé)。

3.搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作是反腐倡廉的最有效手段。從根源上看，腐敗的資金來源大都是政府財(cái)政資金，通過部門預(yù)算漏洞流向貪官。

4.搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作是推進(jìn)公共財(cái)政預(yù)算的可行方法。部門預(yù)算編制審計(jì)工作搞好了，則漏洞就少了，用于公益事業(yè)的財(cái)政資金就多了。

5.搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作是開展政府績效審計(jì)工作的基礎(chǔ)，是年度政府預(yù)算執(zhí)行與決算審計(jì)的基礎(chǔ)依據(jù)（比較標(biāo)準(zhǔn)）。這是不言而喻的。

6.搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作是社會(huì)公眾的期盼、輿論監(jiān)督的需要。在法定范圍內(nèi)，審計(jì)機(jī)關(guān)向社會(huì)公布部門預(yù)算編制審計(jì)工作信息，讓部門預(yù)算接受社會(huì)輿論監(jiān)督，公眾期盼已久。

7.搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作是審計(jì)機(jī)關(guān)改進(jìn)工作的一種嘗試。部門預(yù)算編制審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)一項(xiàng)全新的工作，適應(yīng)了全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國的新形勢，也是審計(jì)機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。

8.搞好部門預(yù)算編制審計(jì)工作是提高被審單位財(cái)政、財(cái)務(wù)收支管理水平的重要途徑。推進(jìn)部門預(yù)算編制審計(jì)工作，必將推動(dòng)被審單位管理者提高其單位的財(cái)政、財(cái)務(wù)管理的科學(xué)性、合法性、經(jīng)濟(jì)性、效益性，從而提高其財(cái)政、財(cái)務(wù)收支管理水平。

（作者單位：南昌市青山湖區(qū)審計(jì)局）