低空空域開放視野下的通用航空：發(fā)展困境與破解路徑

李國政

（1.中國民航飛行學院社會科學部，四川 廣漢 618307；2.四川大學社會發(fā)展與西部開發(fā)研究院，四川 成都 610065）

低空空域開放視野下的通用航空：發(fā)展困境與破解路徑

李國政1,2

（1.中國民航飛行學院社會科學部，四川 廣漢 618307；2.四川大學社會發(fā)展與西部開發(fā)研究院，四川 成都 610065）

低空空域開放是未來的一個顯著趨勢，為通用航空的發(fā)展提供了契機。通用航空在公共服務需求、經(jīng)濟建設需求以及航空消費需求等方面有著巨大的市場。但在現(xiàn)階段，其發(fā)展同時面臨著諸多困境，例如基礎設施建設滯后，法律法規(guī)與監(jiān)管不完善，人才建設不足，區(qū)域發(fā)展不平衡，政策扶持力度不夠等。在新形勢下需要采取多種措施打破通用航空發(fā)展的困境，推動通用航空持續(xù)健康有序發(fā)展。

低空空域開放；通用航空；困境；破解

一、問題的提出

通用航空是指從事公共航空運輸以外的民用航空活動，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和建筑業(yè)的作業(yè)飛行以及醫(yī)療衛(wèi)生、搶險救災、氣象探測、海洋監(jiān)測、科學實驗、教育訓練、文化體育等方面的飛行活動。通用航空和運輸航空并稱為民用航空的兩翼，在經(jīng)濟發(fā)展和社會公益事業(yè)中發(fā)揮著不可替代的作用。通用航空不僅是民用航空發(fā)展的重要基礎，也為民航產(chǎn)業(yè)的發(fā)展儲備了大量人才，同時促進了民航產(chǎn)業(yè)市場的發(fā)展，逐漸成為我國經(jīng)濟結構調整中新的增長點。

隨著民航業(yè)整體的發(fā)展，通用航空也得到了長足進步。1955-2010年，中國通用航空飛行小時數(shù)以年均6.5%的速度增長[1]，在國民經(jīng)濟中的重要性日漸凸顯。但一個顯著的問題是，與運輸航空相比較，中國通用航空卻明顯發(fā)展不足，與我國經(jīng)濟發(fā)展格局尚不匹配。新中國建立后尤其是改革開放以來，中國的運輸航空發(fā)展迅速，成為僅次于美國的第二大民航運輸實體，并繼續(xù)由民航大國向民航強國邁進。但通用航空發(fā)展卻嚴重滯后，不僅不如美國，甚至澳大利亞、加拿大、巴西等國家的通用航空整體發(fā)展水平也要遠高于我國，這種與我國目前經(jīng)濟社會發(fā)展要求不相適應的通用航空發(fā)展狀況不能不引起更多的關注。

2010年，國務院、中央軍委印發(fā)了《關于深化我國低空空域管理改革的意見》，極大地激發(fā)了地方政府和企業(yè)發(fā)展通用航空的熱情，在民航局公布的《民航業(yè)十二五規(guī)劃》和《國務院關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》中，也將推動通用航空的大發(fā)展作為新時期重要的產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標，可見，通用航空的發(fā)展已經(jīng)上升到國家戰(zhàn)略層面中。不少學者對此也進行了積極的探討。刁偉民（2011）、任蓉，（2011）分析了通用航空法律制度的制定和完善對其發(fā)展的重要性；韓莎莎（2012）對于通用航空的發(fā)展需求進行了分析；陳蓓蓓等（2012）在考察國際通用航空發(fā)展經(jīng)驗的基礎上提出了我國通用航空發(fā)展應采取的對策。

既有的研究多是從某一角度對通用航空的發(fā)展進行探討，在低空空域逐漸開放的背景下，我國通用航空發(fā)展面貌的系統(tǒng)闡述尚不多見。通用航空是低空空域的主要使用者，低空空域開放后，通用航空必將取得較為快速的發(fā)展，在發(fā)展的同時，也必然存在諸多問題，分析其在新形勢下面臨的困境以及應有的發(fā)展戰(zhàn)略，就具有了重要的現(xiàn)實意義。

二、低空空域開放與通用航空的發(fā)展需求

如上所述，雖然新中國成立后尤其是改革開放以來，通用航空得到了顯著發(fā)展，從1952年的廣州市噴藥滅蚊蠅發(fā)展到現(xiàn)階段的公務需要、經(jīng)濟建設、旅游消費、應急救災等多元化用途，但與民航業(yè)整體發(fā)展比較而言，發(fā)展仍很不充分，究其原因，最重要的就是受低空空域管制所限，使得通用航空“無用武之地”。在當前低空空域逐步放開的情形下，通用航空無疑具有更強烈的發(fā)展需求。

通用航空的市場需求大致可以劃分為三種，即公共服務需求、經(jīng)濟建設需求和航空消費需求，見圖1。通用航空的發(fā)展不但帶動通航生產(chǎn)制造、維修運營及運營綜合保障等相關行業(yè)的發(fā)展，同時也帶動金融、高端制造業(yè)等產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，具有明顯的經(jīng)濟效應和社會效應。國際經(jīng)驗表明，通用航空產(chǎn)業(yè)投入產(chǎn)出比為1：10，就業(yè)帶動比為1：12。以美國為例，目前注冊通用航空飛機超過22萬架，通用航空制造業(yè)營業(yè)額約為200億美元，帶動相關產(chǎn)業(yè)的年產(chǎn)值在1500億美元左右[2]，創(chuàng)造就業(yè)崗位達126.5萬個[3]。通用航空傳統(tǒng)的農(nóng)林作業(yè)和工業(yè)作業(yè)未來還可以保持較快增長，而旅游觀光、短途客貨運輸、公務飛行、私人飛行、醫(yī)療救護、城市治安巡邏、緝私巡邏等也將成為新的增長點。

由于長期的政策因素以及基礎設施較為薄弱，通用航空在飛行器、機場以及飛行人員等方面的供給嚴重不足，在低空開放的政策推動下，通用航空無論在基礎設施、飛行人員等硬件上還是政策法規(guī)等軟件上都會釋放出巨大的改進空間。

圖1 通用航空發(fā)展的需求結構

三、低空空域開放下我國通用航空的發(fā)展困境

雖然低空空域開放是大勢所趨，通用航空未來會大有作為，但由于政策、體制以及自身條件等因素，使得其發(fā)展較為緩慢，新形勢下仍存在不少困難。

（一）基礎設施建設滯后

1.飛機數(shù)量和機場資源。我國通用航空與發(fā)達國家相比還處于初級階段，世界民航發(fā)達國家通用航空飛機占民用飛機的比例均在80%以上，而我國僅為13%。我國通用航空機場占民用機場比例為46%，而世界普遍水平達90%左右[4]。就具體數(shù)量而言，目前我國通用航空飛機的數(shù)量不足1000架，而美國通用航空飛機20余萬架。我國持有民用機場使用許可證的通用航空機場、起降點44個，通用航空臨時機場或者起降點285個，共計329個，整體機場資源比較薄弱，難以滿足通用航空的發(fā)展需要。通用航空基礎設施總體水平明顯落后，見表1。

表1 通用航空發(fā)展程度國別對比

2.飛行保障設施。雖然軍、民航空管部門增加了許多通信、導航、雷達設備，但仍不能完全對通用航空活動進行有效監(jiān)控和管理，低空通信、雷達覆蓋嚴重不足，飛行動態(tài)難以準確掌握，飛行安全存在隱患。地面保障設施不完善，沒有形成網(wǎng)絡化，航空油料供應、維修等基礎保障建設仍不樂觀。

（二）法律法規(guī)與監(jiān)管不完善

我國民航法規(guī)中對于通用航空領域的規(guī)定并不完善，民航局頒布的現(xiàn)行100多部民用航空規(guī)章中，運輸航空和通用航空共用的規(guī)章較多，專門適用于通用航空的單行規(guī)章只有十多部，其中以規(guī)章和標準居多，缺少具有實際推動意義的法律。另外，在通用航空監(jiān)管中也存在著諸多問題。

1.通用航空監(jiān)管法律體系不健全。由于我國通用航空發(fā)展比較滯后，通用航空的法規(guī)和標準體系也不完善，通用航空現(xiàn)有許多法規(guī)不成體系，許多規(guī)章或是和運輸航空混在一起，或是完全照搬運輸航空相關規(guī)定，缺乏單獨針對通用航空特點的內容，不利于通用航空的安全監(jiān)管。

2.通用航空安全監(jiān)管方式不規(guī)范。當前我國民航監(jiān)管機構采取的是事前監(jiān)管即進入監(jiān)管，對于監(jiān)管對象進入市場以后的運營行為監(jiān)管不力，造成監(jiān)管重心偏移，在監(jiān)管中出現(xiàn)了“重許可，輕日常管理；重符合規(guī)章性監(jiān)管，輕真實性監(jiān)管；重事后處罰，輕事前引導和事中跟蹤”等不合理現(xiàn)象。監(jiān)管工作中存在的隨意執(zhí)法、選擇執(zhí)法和裁量不規(guī)范等現(xiàn)象，不僅削弱了監(jiān)管機構的權威性，更破壞了通用航空的監(jiān)管環(huán)境。

3.通用航空安全監(jiān)管隊伍建設不足。目前通用航空監(jiān)管人員隊伍中，有大量是以前長期在公司或機場工作的專業(yè)技術人員，對民航有關的法律、法規(guī)、標準體系等不夠熟悉，缺乏從事安全監(jiān)管和綜合執(zhí)法的經(jīng)驗。同時，民航監(jiān)管部門沒有及時在監(jiān)察人員中全面開展有針對性的監(jiān)管培訓工作，導致部分監(jiān)察人員在實踐中監(jiān)管不到位。

（三）人才建設不足

通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的飛行人員和地勤保障人員，也需要大量的行政管理、金融投資和銷售人才來保障企業(yè)的正常運行。目前中國僅有為數(shù)不多的幾所院校培養(yǎng)民用航空人才，每年培訓的飛行人員僅1200余人，其中通用航空飛行人員只有50人左右，無論從數(shù)量還是質量都無法滿足民用航空市場的需求，據(jù)估計未來5年我國通用航空飛行員的缺口為3000余人[5]。另外，目前從事通用航空的人員基本上是來自于運輸航空公司的成熟人員，但運輸航空與通用航空的運行標準差別很大，在規(guī)章、飛行器的適航設備與性能以及機組等要求均有所不同。同時，通用航空企業(yè)也需要大量的行政管理、金融投資和銷售人才來保障其正常運行。

（四）區(qū)域發(fā)展不平衡

從通用航空機場來看，在我國300多個通用航空機場和臨時起降點中，機場的區(qū)域分布很不均衡，東部地區(qū)機場密度是全國平均水平的5.3倍，中部是全國平均水平的1.5倍，東北地區(qū)機場密度與全國水平大致相當，而西部地區(qū)的密度不到全國平均水平的2/3。從通用航空企業(yè)來看，截至2010年底，我國通用航空企業(yè)為113家，已批準正在籌建工作的有48家，已辦理非經(jīng)營性通用航空活動登記的有27家，這些企業(yè)以華北、華東、中南地區(qū)最多，西部廣大地區(qū)通用航空企業(yè)數(shù)量不足總數(shù)的20%，西部寬闊的空域恰恰應成為通用航空巨大的發(fā)展空間。王霞、韓莎莎（2012）的研究也證明，中東部地區(qū)通用航空的運行規(guī)模和運行效率明顯高于西部地區(qū)，區(qū)域差異較為顯著。[6]

（五）政策扶持力度不夠

近些年來，國家和相關職能部門層面頒布了不少支持通用航空發(fā)展的政策規(guī)定，尤其是《關于深化我國低空空域管理改革的意見》和《國務院關于促進民航業(yè)發(fā)展的若干意見》更是為通用航空的發(fā)展提供了強烈的政策信號。前者預示著我國低空開放的開始、低空開放時代的來臨以及低空資源即將進入充分利用時期，后者則提出了到2020年“我國通用航空飛行總量達200萬飛行小時，年均增長19%”的跨越式發(fā)展目標。但在航空國際化趨勢愈加明顯的背景下，通用航空要獲得全面深入的發(fā)展，不僅需要宏觀的政策支持，更需要微觀領域的引導與實施。通用航空在促進產(chǎn)業(yè)升級方面的作用或許比汽車產(chǎn)業(yè)更明顯，但一個不爭的事實是，改革開放后通用航空又是國民經(jīng)濟中發(fā)展最為緩慢的產(chǎn)業(yè)之一，美國的通用航空產(chǎn)業(yè)在國民經(jīng)濟中所占的比重超過了1%，而中國的這一比例僅為0.001%。加之市場的開放會導致大量外國資本涌入，我國的飛機制造產(chǎn)業(yè)不可避免地面臨著國外技術和資本的沖擊，另外，各方面對通用航空的公益性認識不足，各項扶持政策不到位，尤其是部分作業(yè)項目收費標準偏低，加上飛機進口關稅、增值稅較高，導致運營收入不高，成本居高不下。這些問題使得無論是國家層面還是地方層面都需要在通用航空給予大力扶持，如土地、財稅、金融、人力資源等方面的優(yōu)惠政策。雖然《通用航空發(fā)展專項資金管理暫行辦法》已經(jīng)開始實施，但這還遠遠不夠。通用航空要想健全發(fā)展，必須構建完整的財政扶持政策體系，建立強有力的組織保障和有效的監(jiān)管系統(tǒng)，才能使補貼落到實處，促使通用航空系統(tǒng)、協(xié)調、健康發(fā)展。

四、低空空域開放下我國通用航空的發(fā)展對策

通用航空產(chǎn)業(yè)涉及飛機制造、運營、維修、服務、機場建設及金融保險等諸多環(huán)節(jié)，技術含量高、產(chǎn)業(yè)鏈條長，對地方經(jīng)濟拉動性強，是一項潛力巨大的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)。由于在基礎設施、法律法規(guī)、服務保障、管理體制、人才隊伍建設等方面尚不完善，我國的通用航空產(chǎn)業(yè)還處于生長期，尚未進入持續(xù)快速增長階段。沒有成熟的體制機制和科學的發(fā)展方式，僅僅依靠開放空域來發(fā)展通用航空業(yè)是不現(xiàn)實的。因此，需要從多個方面促進我國通用航空的發(fā)展。

第一，完善我國通用航空管理法律法規(guī)體系，制定滿足通用航空產(chǎn)業(yè)需要、適應通用航空產(chǎn)業(yè)特點的法律法規(guī)。目前通用航空產(chǎn)業(yè)管理中適用的法律法規(guī)主要是針對運輸航空制定的。鑒于通航產(chǎn)業(yè)與運輸航空具有截然不同的特點，在從業(yè)人員資格、基礎設施建設、適航管理等方面的要求低于運輸航空，為促進通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建議從通航產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體法律環(huán)境方面入手，制定專門適用于通航產(chǎn)業(yè)的法律法規(guī)體系，完善現(xiàn)有法律法規(guī)，為通用航空產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展創(chuàng)造良好的法律環(huán)境，提供有效的法律支持和保障。

第二，創(chuàng)新通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。當前我國通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展面臨著需求、供給、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)鏈整合等諸多問題，單純依靠政府或者市場無法得到解決。需要運用包括政府和市場在內的多元化力量，探索通用航空產(chǎn)業(yè)的發(fā)展路徑，走出一條“政府主導，市場運作，服務先行，制造跟隨”[7]的特色通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。正如當下一句很流行的話語———“合理劃分政府和市場的邊界”，政府要做好的是公共服務的提供和市場環(huán)境的構建，至于通用航空企業(yè)的運營、服務的供求以及整個產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，則交由市場機制來決定。

第三，拓寬融資渠道，探索新的融資方式。要解決民航投融資渠道單一的問題，僅僅依靠直接貸款融資等傳統(tǒng)方式是遠遠不夠的，需要在投融資方式上有所創(chuàng)新。設立主體多元化的民航股權投資企業(yè)，完善民航企業(yè)融資擔保等信用增強體系。支持國內航空租賃業(yè)發(fā)展，鼓勵金融機構對飛機購租、機場及配套設施建設提供優(yōu)惠的信貸支持，支持民航企業(yè)上市融資、發(fā)行債券和中期票據(jù)，同時鼓勵民營資本投資通用航空業(yè),以達到多元競爭、股權分散的格局。

第四，將對通用航空的支持上升到國家產(chǎn)業(yè)政策的高度。科學規(guī)劃，集中優(yōu)勢資源，加強通用航空產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設，引導通用航空產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)集聚，避免布局散亂、浪費資源等現(xiàn)象。支持產(chǎn)業(yè)園區(qū)開展通航領域的高新技術自主研發(fā)和引進，對成果市場化、產(chǎn)業(yè)化給予政策優(yōu)惠和配套資金支持。

第五，重視通用航空保障體系建設。進一步完善低空空域的運營管理和監(jiān)管機制，鼓勵多元化投資建設通用航空服務保障體系，加強通用航空機場、飛行服務站、氣象站以及通用航空固定基地運營商（FBO）等網(wǎng)絡體系的建設，為通用航空飛行活動提供氣象、通訊、供油、維護等一系列保障。

第六，加強通用航空人才建設。加強通用航空飛行、機務、經(jīng)營管理、行業(yè)監(jiān)管等專門人才的培養(yǎng)。完善通用航空飛行、維修執(zhí)照培訓體系，鼓勵社會力量、境外資本投資興辦通用航空人才的培訓機構。拓展通用航空人才的引進渠道，對通用航空人才的培養(yǎng)實行傾斜政策。

第七，通用航空企業(yè)應積極提升自身服務水平和管理能力，著力培育通用航空文化，以企業(yè)文化提升自身凝聚力。運用多種方式構建通用航空文化平臺，擴大自身的宣傳和影響力，不斷開拓和深化通用航空市場。

總之，在低空空域逐步開放的大環(huán)境下，通用航空發(fā)展?jié)摿薮?，其發(fā)展有賴于地方政府、行業(yè)主管部門、企業(yè)等相關主體的合作與參與。地方政府應發(fā)揮政策支持與引導作用，行業(yè)主管部門應放松管制，有效行使監(jiān)管職能；企業(yè)應積極參與并投入通用航空建設中，以市場化方式經(jīng)營管理，促進通用航空發(fā)展。

[1]李軍.新中國民航事業(yè)發(fā)展回顧[N].中國民航報，2011-05-09（1）.

[2]通用航空行業(yè)研究組.我國通用航空產(chǎn)業(yè)市場發(fā)展及前景分析[EB/OL].http://www.jixiezb.com.cn/hangkonghangtian/xingyexinwen/2013-01-07/27570.html,2013-01-07.

[3]胡仁芳.低空空域改革即將開啟，通用航空設施建設待加強[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/fortune/2012-11/15/c_123956224.htm,2012-11-15.

[4]毛振華.通用航空亟待“制度動力”助飛[EB/OL].http://news.sohu.com/20120507/n342534416.shtml,2012-05-07.

[5]朱思平.找破解通用航空人才緊缺難題之道[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/air/2012-02/14/c_122699641.htm，2012-02-14.

[6]王霞，韓莎莎.中國通用航空區(qū)域發(fā)展水平綜合測評[J].中國民航大學學報，2012（2）：64.

[7]高啟明，金乾生.我國通用航空產(chǎn)業(yè)發(fā)展特征、關鍵問題及模式選擇[J].經(jīng)濟縱橫，2013（4）：98.

（責任編輯：朱 斌）

General Aviation in the Vision of Low-altitude Airspace Opening:Development Dilemma and Countermeasures

LI Guo-zheng
(Department of Social Science,Civil aviation flight University of China,Guanghan 618307,China;Institute of Social Development and Western Development,Sichuan University,Chengdu 610065,China)

Low-altitude airspace opening is a marked trend in the future,it provides opportunity for the development of General Aviation,its demand is huge in the public service,economic construction,and aviation consumption.But for the time being,its development faces many difficulties,such as poor infrastructure,imperfection of law,regulation and supervision,lack of talents,imbalance of district development and insufficient supporting policies.We need to implement multiple methods to overcome the difficulties in General Aviation field and promote the healthy,sustainable development of General Aviation.

low-altitude airspace opening;General Aviation;dilemma;countermeasures

F56

A

123（2015）01-0037-05

2014-09-06

李國政（1981-），男，河南衛(wèi)輝人，中國民航飛行學院社會科學部，副教授；四川大學社會發(fā)展與西部開發(fā)研究院，兼職副研究員，博士。研究方向：民航經(jīng)濟與政策。

中國民航飛行學院科研基金"通用航空結構優(yōu)化研究"（NO.J2012-27）。