基層黨組織執(zhí)行力評價體系構建研究

李美娟

[摘要]基層黨組織作為黨工作的戰(zhàn)斗堡壘，不斷提升基層黨組織執(zhí)行力是加強黨的執(zhí)政能力建設的必然要求。本文是在全面分析基層黨組織執(zhí)行力的生成與影響因素的基礎上來構建基層黨組織執(zhí)行力的評價體系，整個評價體系由5個一級指標、18個二級指標和47個三級指標對基層黨組織及其成員的各項工作執(zhí)行情況進行更系統(tǒng)、科學的評估，從而進一步提升基層黨組織的執(zhí)行力，同時希望對促進基層各項制度的完善提供借鑒的作用，使基層黨組織的工作更加全面和科學。

[關鍵詞] 基層黨組織；執(zhí)行力；評價體系

一、基層黨組織執(zhí)行力的生成與影響因素

目前對于“執(zhí)行力”的研究已經從工商管理領域發(fā)展到了政府領域，從2006年“執(zhí)行力”一詞正式寫入政府工作報告開始，我國政府開始加大對執(zhí)行力問題的關注。黨的十八屆三中全會通過的《決定》上指出：“必須切實轉變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設法治政府和服務型政府”[1]，到2015年《政府工作報告》中，仍繼續(xù)強調，“增強政府執(zhí)行力和公信力，促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。” [2]從“執(zhí)行力”建設正式納入國家治理范疇以來，黨和政府多次強調要提高政府執(zhí)行力和公信力，執(zhí)行力建設已經成為國家治理必不可少的方面。同時，十八界三中全會《決定》中還強調“創(chuàng)新基層黨建工作，健全黨的基層組織體系，充分發(fā)揮基層黨組織的戰(zhàn)斗堡壘作用，引導廣大黨員積極投身改革事業(yè)，發(fā)揚‘釘釘子’精神，抓鐵有痕、踏石留印，為全面深化改革作出積極貢獻?！?/p>

與此同時，隨著越來越多的專家學者也開始逐步致力于這項研究之中，筆者結合學術界對執(zhí)行力的定義和基層黨組織的實際情況，把基層黨組織執(zhí)行力定義為，基層黨組織及其工作人員在準確理解黨的政策目標的基礎上，制定行之有效的方案，充分利用基層黨組織各項資源的同時，貫徹落實上級的路線、方針政策及工作部署的實踐和操作能力，是提高執(zhí)行命令、完成任務、達到目標、直接服務群眾及凝聚人心的能力，即我們通常所說的“貫徹落實”。

（一）基層黨組織執(zhí)行力的生成

基層黨組織執(zhí)行力是一種“合力”，是對上級政策的“理解力”，對本地實際情況的“調查研究能力”，是“計劃實施力”、“組織協(xié)調力”、“激勵力”等諸力的集合，以及與基層黨組織內的執(zhí)行主體、制度、資源等共同發(fā)生效應的力量。[3]基層黨組織執(zhí)行力的構成要素的質量高低直接影響著執(zhí)行力的強弱。

而根據(jù)整個基層黨組織的執(zhí)行過程，基層黨組織執(zhí)行力的力量是在執(zhí)行主體的領導下進行的，在執(zhí)行環(huán)境中充分調動各項執(zhí)行資源，制定行之有效的執(zhí)行策略，在執(zhí)行制度的保障下與執(zhí)行客體相互作用。正是在執(zhí)行的過程中這幾方面相互協(xié)調、作用而生成了基層黨組織的執(zhí)行力，而執(zhí)行力強弱的最主要標志就是執(zhí)行效果的好壞。

同時，基層黨組織執(zhí)行力是具體與抽象的統(tǒng)一?；鶎狱h組織執(zhí)行力的產生包括制定策略、選擇工具、協(xié)調組織和資源、執(zhí)行計劃、進行控制等一系列環(huán)節(jié)，而這個過程正是其具體性的體現(xiàn)；基層黨組織執(zhí)行力是一種包涵各個要素于一體的合力，這種合力的屬性體現(xiàn)著執(zhí)行力的抽象性。

（二）基層黨組織執(zhí)行力的影響因素

基層黨組織執(zhí)行力的構成要素質量的高低，直接影響著其執(zhí)行力的強弱。從內外因的角度進行分析，筆者認為影響基層黨組織執(zhí)行力強弱的內因主要包括執(zhí)行主體的因素、執(zhí)行客體的因素、整個執(zhí)行的流程和執(zhí)行的績效；影響基層黨組織執(zhí)行力的外因主要包括執(zhí)行的策略因素、執(zhí)行制度因素、執(zhí)行資源和執(zhí)行環(huán)境的因素。

在基層黨組織執(zhí)行力構成的諸多要素中，執(zhí)行主體是各構成要素中最能動的因素，占據(jù)主導性的地位，直接影響著執(zhí)行力的優(yōu)劣和強弱，其他一切要素都要在主體的指引下才能發(fā)揮作用?；鶎狱h組織的執(zhí)行主體既包括執(zhí)行者個人，也包括整個執(zhí)行組織。執(zhí)行主體的素質、執(zhí)行主體的利益、執(zhí)行主體的理念等都是衡量基層黨組織執(zhí)行力的重要指標。

基層黨組織的執(zhí)行客體是指基層黨組織在執(zhí)行各項方針政策時所作用的對象，不僅包含著作用對象的情感、意愿、心理和習慣，也包含著作用對象的素質、行為和能力等多種因素?；鶎狱h組織的執(zhí)行過程是執(zhí)行主體與執(zhí)行客體之間的相互作用過程，在這一過程中，客體的行為要受到主體的制約和規(guī)范，利益關系也要重新進行調整。

基層黨組織的執(zhí)行流程是執(zhí)行的具體操作過程和實現(xiàn)方式，執(zhí)行的流程是執(zhí)行力實施的關鍵環(huán)節(jié)，組織執(zhí)行結構設計和基層黨組織溝通與信息傳播程度都是衡量執(zhí)行力的指標。

執(zhí)行績效是衡量執(zhí)行效果好壞的最直接指標，反映著基層黨組織執(zhí)行力的強弱。要把執(zhí)行績效貫穿整個執(zhí)行投入和產出的過程中，對整個執(zhí)行過程進行監(jiān)管，把執(zhí)行績效與執(zhí)行效率、效果和效益統(tǒng)一起來，作為衡量基層黨組織執(zhí)行力水平的重要標準。

基層黨組織執(zhí)行策略是一個關于應該怎樣做的問題，是整個組織的戰(zhàn)略決策，對基層黨組織的工作起著向導性作用，指引著組織執(zhí)行各項任務的方向。美國學者利文斯頓說：“問題的挖掘和確認比問題的解決更為重要，對一個決策者來說，用一個完整和優(yōu)雅的方案，去解決一個錯誤的問題，對其機構產生的不良影響比用較不完整的方案去解決一個正確的問題大的多”。[4]執(zhí)行主體只有充分領會上級方針政策的精神實質，才能結合實際情況，制定出更精確的具體實施方案作為政策執(zhí)行活動的依據(jù)，才能更好的執(zhí)行。

基層黨組織的執(zhí)行制度是由組織內各個架構及運作制度、溝通決策機制、執(zhí)行資源配置、執(zhí)行監(jiān)控機制、績效獎懲評價機制等共同組成的。同時，在各個制從而使各個執(zhí)行部門職責清晰，使各種執(zhí)行要件得以暢通無阻的傳遞信息，從而提高基層黨組織的執(zhí)行力。[5]

基層黨組織的執(zhí)行資源主要指，執(zhí)行主體在執(zhí)行各項方針政策的過程中所需要的物質、經費、信息、權威資源等在內的各種資源。充足的執(zhí)行資源是確保能夠充分、有效執(zhí)行的前提和必不可少的條件。

基層黨組織的執(zhí)行環(huán)境是獨立于基層黨組織的執(zhí)行政策的外部條件，直接或間接影響、作用于基層黨組織執(zhí)行主體和執(zhí)行主體活動的過程、方式、結果的外部要素的總和。主要是指其所處的外部政治環(huán)境、經濟環(huán)境、文化環(huán)境和社會環(huán)境。

二、基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系構建

對基層黨組織執(zhí)行力進行評價，不僅有利于科學的評估基層黨組織及其成員對政策目標的完成情況，同時對促進基層黨組織的績效考核以及獎懲機制的發(fā)展有著不可替代的作用，從而彰顯出基層黨組織工作的科學性和權威性。

（一）基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系的構建原則

一是科學性原則。指標體系設計要在科學發(fā)展觀的指導下，與廣大人民群眾的根本利益要求相一致，同時確保指標體系既能與政策目標相一致，也有自身規(guī)范性，使各級指標相互協(xié)調與配合；二是全面性原則。指標體系應包括所有能反映基層黨組織執(zhí)行力的重要指標，從而能夠多層次、系統(tǒng)完整地反映基層黨組織執(zhí)行力的數(shù)量、質量和規(guī)模水平；三是系統(tǒng)性原則。指標體系是由多個評價指標要素共同構成的一個系統(tǒng)，因此要考慮執(zhí)行力系統(tǒng)的每個影響因素以及其重要程度；四是獨立性原則。在同一指標體系內，各指標和指標體系的關系是部分與整體的關系，因此應保持各個部分的相對獨立性，避免出現(xiàn)交叉和類似的情況；五是可操作性原則。各個具體指標的設計都要實事求是、從實際出發(fā)，針對地方的實際情況，同時指標的設置要合理，評價指標數(shù)量不是越多越好，要盡可能簡潔，避免因指標體系太復雜增加評價工作的統(tǒng)計和計算工作量；六是動態(tài)性原則。指標體系的設計要有前瞻性，政策的執(zhí)行是一個長期的過程，要求指標體系不僅能評估當前的基層黨組織執(zhí)行力的狀況，還能根據(jù)社會的發(fā)展不斷對自我進行改進和更新；七是可測性原則?？蓽y性原則要求盡可能的對指標體系的內容直接觀察和測量，因此指標的設計要將其進行逐級分解，應盡量保留定量指標，對于一些專家打分也難以確定的指標應舍棄；八是真實有效原則。只有研究的信息資料真實有效，評價的結果才能更準確，從而真正反映出基層黨組織執(zhí)行力的現(xiàn)狀。

（二）基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系的構建

對基層黨組織執(zhí)行力的評價實際上是對基層黨組織執(zhí)行力所受影響的程度進行評價。本文根據(jù)影響基層黨組織執(zhí)行力強弱的內外因素建立基層黨組織執(zhí)行力的評價指標，結合我國基層黨組織的實際情況和前文對執(zhí)行力影響要素的分析，在充分考慮各個影響因素的重要程度下，確定影響基層黨組織執(zhí)行力的評價維度以及評價指標。

基層黨組織執(zhí)行力的評價指標是基層黨組織評價的依據(jù)，對評價指標的選取要充分考慮評價指標與基層黨組織執(zhí)行了的相關程度，篩選掉信息少、不重要的指標。由于目前還基本沒有對基層黨組織執(zhí)行力進行評估的文獻資料，本人主要參照了國內外地方政府執(zhí)行力評估指標[6][7]、政策執(zhí)行力評估指標[8]和績效評估指標[9]的選取和設計，并遵循上文所列的指標選取原則，從影響基層黨組織執(zhí)行力的要素出發(fā)，構建了一套評價基層黨組織執(zhí)行力的指標體系，為日后建立具體的基層黨組織執(zhí)行力評價體系提供參考的依據(jù)。

在前文分析的基礎上，本文構建的基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系包括1個目標層A，6個準則層B，18個次準則層C和47個評價指標D共4個層次。（具體實施時也可根據(jù)各地基層黨組織具體情況再進行細分。）目標層A是基層黨組織執(zhí)行力，它是我們評價研究的最終目的。目標層由準則層B構成，包括執(zhí)行主體B1、執(zhí)行客體B2、執(zhí)行流程B3、執(zhí)行資源B4、執(zhí)行環(huán)境B5和執(zhí)行績效B6這6個方面。其中執(zhí)行主體B1包括次準則層內的主體共識度C1、方案制定力C2、執(zhí)行人員素質C3；執(zhí)行客體 B2包括目標群體共識 C4和目標群體素質C5；執(zhí)行流程B3包括規(guī)范化程度C6和協(xié)調程度C7；執(zhí)行資源B4包括人力資源 C8、物質資源C9、信息資源C10、權威資源C11、權力資源 C12這五個方面；執(zhí)行環(huán)境B5包括政治環(huán)境C13、經濟環(huán)境C14、文化環(huán)境C15、社會環(huán)境C16這四個方面；而執(zhí)行績效B6則包括滿意度C17和執(zhí)行效度C18。為了更準確的對基層黨組織執(zhí)行力進行評價，將次準則層進一步細分，明確評價體系的指標，指標層D共有47個，是基層黨組織執(zhí)行力進行評價的直接對象。主體共識度C1包括政策理解力D1、政策認同力D2、政策轉化力D3；方案制定力 C2包括方案科學性D4、方案完整度D5、方案靈活性D6；執(zhí)行人員素質C3包括執(zhí)行態(tài)度D7、業(yè)務能力D8、創(chuàng)新能力D9、知識結構D10；目標群體共識 C4包括政策理解力D11、政策支持度D12、政策參與度D13；目標群體素質C5包括生活習慣D14、行為規(guī)范D15、文化程度D16；規(guī)范化程度C6包括組織職位設置合理度D17、權責平衡度D18、層級結構合理度D19；協(xié)調程度C7包括組織內協(xié)調D20和組織間協(xié)調D21；人力資源C8包括人員數(shù)量D22和人員質量D23；物質資源C9包括本地財政收入占本地GDP比重D24、執(zhí)行經費的保障度D25；信息資源C10包括信息獲取及時度D26、信息技術使用度D27、信息質量真實度D28；權威資源C11包括基層黨組織公信力D29、基層黨組織形象度D30、法律法規(guī)支持度D31；權力資源C12包括權力大小與執(zhí)行力成正比D32；政治環(huán)境C13包括制度完備度D33、制度效度D34；經濟環(huán)境C14包括GDP總量D35、GDP增長率D36；文化環(huán)境C15包括執(zhí)行文化引導力D37、執(zhí)行文化約束力D38和執(zhí)行文化激勵力D39；社會環(huán)境C16包括科技發(fā)展水平D40、教育發(fā)展狀況D41、人口規(guī)模D42；滿意度C17包括上級對執(zhí)行力的滿意度D43、群眾對執(zhí)行力的滿意度D44；執(zhí)行效度C18包括政策執(zhí)行速度D45、政策措施有效度D46、政策執(zhí)行效益度D47。

基層黨組織執(zhí)行力評價指標體系是由一系列相互聯(lián)系、相互作用的基層黨組織執(zhí)行力的評價指標構成的集合體。這個集合體要能夠描述和反映基層黨組織在各個時期內執(zhí)行力的發(fā)展狀況。在評價基層黨組織執(zhí)行力的過程中，還有一些需要注意的問題。

三、基層黨組織執(zhí)行力評價過程中的注意事項

基層黨組織執(zhí)行力的評價是一個包含各個環(huán)節(jié)的復雜過程，因此在具體的執(zhí)行過程中應注意以下幾點：（1）在評價的過程中應充分認識到溝通的重要性把“溝通問題”放在首位。評價過程是由諸多環(huán)節(jié)構成的，我們不僅要保證每一個環(huán)節(jié)的準確性還要處理好上一個環(huán)節(jié)與下一個環(huán)節(jié)的銜接問題。保障評價主客體之間信息的流暢，形成雙向互動的流暢，在確保評價客體和評價對象收到準確的信息，同時評價主體能及時收到其反饋的信息，從而保證溝通的暢通。通過這種雙向互動，不僅能實施好評價計劃，同時能提升基層黨組織執(zhí)行力。具體來說，這種溝通既包括基層黨組織內部人員的溝通，消除內部人員的顧慮，加強他們對執(zhí)行力進行評價的了解和認識，激發(fā)他們的工作熱情、責任感和緊迫感，從而贏得公眾的認可和支持；也包括基層黨組織與大眾的交流，運用宣傳、調研等方式，使公眾了解評價指標，并根據(jù)公眾的愿望與訴求，調整各項指標，使指標更具有科學性。（2）應合理應用評價結果。對基層黨組織執(zhí)行力進行評價，不僅僅是為了量化基層黨組織的執(zhí)行力，更重要的是通過評價結果進行改進，提升基層黨組織的執(zhí)行力。只有更有效的應用評價結果，才能彰顯其評價的價值。根據(jù)評價結果，建立相應的評價結果反饋機制，與其他措施共同形成“制度合力”，對評價結果采取管理措施，控制評價結果的有效實施，從而更進一步推動基層黨組織執(zhí)行力的評價。（3）確保執(zhí)行評價體系的制度保障。我國現(xiàn)行的政府評估多根據(jù)“紅頭文件”進行，而“紅頭文件”的變動性阻礙了基層黨組織管理的提高。基層黨組織執(zhí)行力的評價體系缺乏明確的制度、法律保障和完善的評價機制。傳統(tǒng)的官僚行政管理模式顯示，評價的主動權掌握在領導和上級的手中，評價過程也因此存在很大的隨意性。雖然目前國家一直倡導讓權力在陽光下運行，但公開的大多數(shù)政務信息都不是關鍵的信息，公眾也因此無法正確評價基層黨組織的執(zhí)行力。因此，要解決這種制度阻礙問題，必須在法律上給予強有力的支持。 [10]不僅要通過立法，明確規(guī)定基層黨組織執(zhí)行力評價在黨組織管理中的地位，還應根據(jù)實際情況，規(guī)定執(zhí)行力評價的范圍和方法，從而保證執(zhí)行力評價的客觀真實性和公正有效性。

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[基金項目] 本文為2015年度河北經貿大學碩士研究生創(chuàng)新計劃項目的研究成果?！?/p>