三大改策性銀行改革方案呈現(xiàn)兩大看點：公司治理為重點 資本約束是關鍵

1994年，國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行作為政策性銀行成立。三大政策性銀行的成立，一方面為我國經(jīng)濟改革轉(zhuǎn)軌服務，另一方面也使四大銀行擺脫政策性貸款業(yè)務，轉(zhuǎn)型商業(yè)性銀行。多年來，三家政策性銀行在支持國內(nèi)企業(yè)“走出去”，服務國家經(jīng)濟建設，促進經(jīng)濟結構調(diào)整，實現(xiàn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長以及應對國際及區(qū)域經(jīng)濟危機等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

經(jīng)過21年的發(fā)展，政策性銀行再次迎來了改革的歷史機遇。4月12日，由中國人民銀行會同有關單位提出的國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行的改革方案，已經(jīng)正式獲得批準。其中，國家開發(fā)銀行明確定位為開發(fā)性金融機構，而中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行進一步明確了政策性銀行的定位。

21年來，三大政策性銀行的發(fā)展取得了令人矚目的成績。

截至2014年年底，國開行累積發(fā)放鐵路公路電力貸款超過5 2萬億元。支持的鐵路、公路建設里程分別占全國總里程的60%和30%。累計發(fā)放城鎮(zhèn)化貸款超過8萬億元。累計發(fā)放棚戶區(qū)改造貸款8069億元，同業(yè)占比超過80%。累計發(fā)放助學貸款692億元，支持家庭經(jīng)濟困難學生1239萬人次。此外，國開行國際貸款業(yè)務余額3198億元，資產(chǎn)總額10 1萬億元，不良貸款率0 63%，累積創(chuàng)利稅8700億元。

中國進出口銀行在擴大我國機電產(chǎn)品、成套設備等高新技術產(chǎn)品出口、支持中國企業(yè)“走出去”，促進對外關系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作等方面發(fā)揮了重要作用。自2010年至2014年，中國進出口銀行累計發(fā)放貸款3.2萬億元，支持了1 46萬億美元的產(chǎn)品進出口。支持的機電產(chǎn)品和高新技術產(chǎn)品進出口額占全國總額的14.8706，成為推動外貿(mào)穩(wěn)定增長和結構優(yōu)化的重要力量。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行在服務“三農(nóng)”特別是支持糧棉油收購、農(nóng)業(yè)開發(fā)和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎設施建設方面發(fā)揮了重要作用。2004年至2014年末，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行累計發(fā)放糧棉油收購貸款4 78萬億元，每年支持的糧食收購占當年商品糧總量的60%左右，棉花收購占總產(chǎn)量的50%左右。2007年至2014年末，累積發(fā)放農(nóng)村、農(nóng)業(yè)基礎設施建設貸款1. 7萬億元，共支持項目8893個。截至去年末，農(nóng)發(fā)行資產(chǎn)總額3.15萬億元，貸款余額2.83萬億元，去年實現(xiàn)凈利潤152億元。

雖然三大政策性銀行自成立以來取得了明顯的成績，但同時也存在一些問題，特別是在公司治理不完善、資本金嚴重不足、約束機制不健全、可持續(xù)發(fā)展能力不強等方面存在不足。除此以外，政策性功能定位模糊、監(jiān)管弱化等問題日益顯現(xiàn)。因此，需要通過加快改革建立更好地為當前經(jīng)濟發(fā)展服務、并可持續(xù)運營的政策性、開放性金融機構。

近年來，我國進入經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)，穩(wěn)增長、調(diào)結構對政策性金融機構的要求不斷提高。

對外經(jīng)濟貿(mào)易大學研究生院常務副院長丁志杰在接受本報記者采訪時表示，當前中國加大結構性改革力度，加快實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，建設“一帶一路”、京津冀協(xié)同發(fā)展、長江經(jīng)濟帶等重要戰(zhàn)略，均需要巨大的基礎設施投資。而開發(fā)性金融和政策性金融是其中的支撐力量，這要求對政策性銀行的政策性業(yè)務和自營性業(yè)務作出明確區(qū)分。

早在2007年，全國金融工作會議明確了政策性銀行“分類指導，一行一策”的改革原則。2012年，全國金融工作會議指出，政策性金融機構要堅持政策性業(yè)務為主題，明確劃分政策性業(yè)務和自營性業(yè)務，實行分賬管理和分類核算。黨的十八屆三中全會明確要求“推進政策性金融機構改革”，說明政策性銀行改革得到國家空前重視。2014年中央經(jīng)濟工作會議要求抓緊推出政策性、開發(fā)性金融機構改革方案，加大對公共投資和對外開放的金融支持。2015年，《政府工作報告》提出，發(fā)揮好開發(fā)性金融、政策性金融在增加公共產(chǎn)品供給中的作用。

中央財經(jīng)大學中國銀行業(yè)研究中心主任郭田勇在接受本報記者采訪時表示，國開行作為開發(fā)性金融機構的代表，凸顯了以中長期投融資業(yè)務為主的開發(fā)性金融的重要作用。市場運作、中長期保本微利、實現(xiàn)財務可持續(xù)是開發(fā)性金融區(qū)別于政策性金融的最大不同之處。開發(fā)性金融在我國基礎設置建設、棚戶區(qū)改造、新型城鎮(zhèn)化建設、支持企業(yè)“走出去”等方面提供了大量的資金支持。同時.郭田勇認為，在健全公司治理方面，政策性銀行要建立科學、規(guī)范、有效的決策機制，要按照職責明確、有效制衡、科學管理的原則，實現(xiàn)中長期可持續(xù)發(fā)展。

國務院發(fā)展研究中心金融研究所所長張承惠向記者表示，政策性銀行改革后，需明晰政策性金融監(jiān)管主體及監(jiān)管權責，其監(jiān)管應與一般意義的金融機構監(jiān)管有所不同。政策性金融的主要監(jiān)管者應通過評價和考核其政策績效、構建長效的資本補充機制等方式，實施微觀與宏觀相結合的審慎監(jiān)管。此外，監(jiān)管主體還需依據(jù)特定政策目標，對政策性金融機構資本金增補、業(yè)務范圍調(diào)整、財務健康狀況和政策目標實現(xiàn)程度的評估等作出監(jiān)管決策。

中國人民大學中國農(nóng)村經(jīng)濟與金融研究所常務副所長馬九杰在接受本報記者采訪時表示，政策性金融機構改革要堅持政策性金融發(fā)展方向，明晰政策性業(yè)務邊界。應對政策性銀行的定位、宗旨、性質(zhì)、業(yè)務種類、資本總量與構成、資金來源與資金運用、內(nèi)部公司治理結構等問題作出具體規(guī)定。

記者注意到，在國務院對國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行和中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行深化改革方案的批復中，都包含了“完善治理”和“資本約束”等內(nèi)容。央行相關負責人對記者表示，通過改革，國家開發(fā)銀行的開發(fā)性金融機構功能定位更加明確.有助于發(fā)揮其在重點領域、薄弱環(huán)節(jié)、關鍵時期的重要作用。中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行政策性功能和定位更加突出，資本實力和抗風險能力將顯著增強。隨著三大政策性銀行的治理結構、約束機制、內(nèi)部管理進一步健全，其金融服務能力和可持續(xù)發(fā)展能力將穩(wěn)步提升。

1994年以后，我國三家政策性銀行相繼成立。多年來，三家機構為我國基礎設施建設、支柱產(chǎn)業(yè)發(fā)展、機電產(chǎn)品和成套設備出口以及糧、棉、油收購等提供了大量金融服務，在支持各地企業(yè)“走出去”，服務國家經(jīng)濟建設，促進經(jīng)濟結構調(diào)整，實現(xiàn)國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長以及在應對國際及區(qū)域經(jīng)濟危機等方面，發(fā)揮了不可替代的重要作用。

國家開發(fā)銀行主要通過開展中長期信貸與投資等金融業(yè)務，為國民經(jīng)濟重大中長期發(fā)展戰(zhàn)略服務，重在貫徹國家宏觀經(jīng)濟政策，籌集和引導社會資金，緩解經(jīng)濟社會發(fā)展的瓶頸制約和薄弱環(huán)節(jié)，致力于以融資推動市場建設和規(guī)劃先行，支持國家基礎設施、基礎產(chǎn)業(yè)、支柱產(chǎn)業(yè)以及戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領域發(fā)展和國家重點項目建設，促進區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和城鎮(zhèn)化建設，支持保障性安居工程、中小企業(yè)、“三農(nóng)”、教育、醫(yī)療衛(wèi)生以及環(huán)境保護等領域的發(fā)展，支持國家“走出去”戰(zhàn)略，拓展國際合作業(yè)務。

中國進出口銀行成立于1994年，是直屬國務院領導的、政府全資擁有的國家銀行，其國際信用評級與國家主權評級一致。中國進出口銀行的主要職責包括：為擴大我國機電產(chǎn)品、成套設備和高新技術產(chǎn)品進出口，推動有比較優(yōu)勢的企業(yè)開展對外承包工程和境外投資，促進對外關系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作，提供金融服務，在擴大我國機電產(chǎn)品、成套設備等高新技術產(chǎn)品出口、支持中國企業(yè)“走出去”，促進對外關系發(fā)展和國際經(jīng)貿(mào)合作等方面發(fā)揮了重要作用。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行是直屬國務院領導的我國唯一的一家農(nóng)業(yè)政策性銀行，1994年11月掛牌成立。主要職責是按照國家的法律、法規(guī)和方針、政策，以國家信用為基礎，籌集資金，承擔國家規(guī)定的農(nóng)業(yè)政策性金融業(yè)務，代理財政支農(nóng)資金的撥付，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展服務。建行以來，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行服從和服務于國家宏觀調(diào)控，全面落實國家各項強農(nóng)惠農(nóng)政策，把實現(xiàn)良好的社會效益作為最重要的價值追求。目前，形成了以支持國家糧、棉購銷儲業(yè)務為主體、以支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營和農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎設施建設為兩翼的業(yè)務發(fā)展格局，初步建立現(xiàn)代銀行框架，經(jīng)營業(yè)績實現(xiàn)重大跨越，有效發(fā)揮了在農(nóng)村金融中的骨干和支柱作用。

國家開發(fā)銀行堅持開發(fā)性金融機構定位，適應市場化、國際化新形勢，充分利用服務國家戰(zhàn)略、依托信用支持、市場運作、保本微利的優(yōu)勢，進一步完善開發(fā)性金融運作模式，積極發(fā)揮在穩(wěn)增長、調(diào)結構等方面的重要作用，加大對重點領域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度。通過深化改革，合理界定業(yè)務范圍，不斷完善組織架構和治理結構，明確資金來源支持政策，合理補充資本金，強化資本約束機制，加強內(nèi)部管控和外部監(jiān)管，將國家開發(fā)銀行建設成為資本充足、治理規(guī)范、內(nèi)控嚴密、運營安全、服務優(yōu)質(zhì)、資產(chǎn)優(yōu)良的開發(fā)性金融機構。

中國進出口銀行改革要強化政策性職能定位。堅持以政策性業(yè)務為主體，合理界定業(yè)務范圍，明確風險補償機制，提升資本實力，建立資本充足率約束機制，強化內(nèi)部管控和外部監(jiān)管，建立規(guī)范的治理結構和決策機制，把中國進出口銀行建設成為定位明確、業(yè)務清晰、功能突出、資本充足、治理規(guī)范、內(nèi)控嚴密、運營安全、服務良好、具備可持續(xù)發(fā)展能力的政策性銀行，充分發(fā)揮在穩(wěn)增長、調(diào)結構、支持外貿(mào)發(fā)展、實施“走出去”戰(zhàn)略中的功能和作用。

中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行改革要堅持以政策性業(yè)務為主體。通過對政策性業(yè)務和自營性業(yè)務實施分賬管理、分類核算，明確責任和風險補償機制，確立以資本充足率為核心的約束機制，建立規(guī)范的治理結構和決策機制，把中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行建設成為具備可持續(xù)發(fā)展能力的農(nóng)業(yè)政策性銀行。