人民檢察院派駐社區(qū)檢察室實(shí)證研究

天津市河?xùn)|區(qū)人民檢察院課題組

內(nèi)容摘要：本文以T市檢察機(jī)關(guān)派駐社區(qū)檢察室為研究對象，通過實(shí)證研究方式，對社區(qū)檢察室設(shè)置運(yùn)行情況進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，并針對組織構(gòu)架不科學(xué)、職能定位不明確、人財(cái)物等保障機(jī)制不健全、監(jiān)督考核機(jī)制不完善、公眾認(rèn)知度差等主要問題在職能界定、優(yōu)化組織構(gòu)架、強(qiáng)化保障、落實(shí)監(jiān)督機(jī)制、豐富宣傳形式等方面提出具體構(gòu)想，以期科學(xué)構(gòu)建適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展條件的派駐社區(qū)檢察室的設(shè)置模型。

關(guān)鍵詞：人民檢察院 社區(qū)檢察室 規(guī)范設(shè)置

作為檢察機(jī)關(guān)派駐基層檢察室的一個(gè)重要類型，派駐社區(qū)檢察室歷經(jīng)產(chǎn)生、發(fā)展、萎縮、復(fù)興等階段，其價(jià)值日益得到各界認(rèn)可，但仍存在一定問題。本文以T市檢察機(jī)關(guān)派駐社區(qū)檢察室為例，對其存在的突出問題進(jìn)行梳理，并嘗試提出適當(dāng)?shù)脑O(shè)置模型。

一、派駐基層檢察室發(fā)展綜述及研究模型概況

（一）派駐基層檢察室發(fā)展綜述

如同大多數(shù)新生事物一樣，派駐基層檢察室經(jīng)歷了螺旋式上升的發(fā)展歷程，且由于歷史背景與社會(huì)環(huán)境的影響，這一過程尤為迂回曲折，“呈現(xiàn)出明顯的‘幾字型走向和回溯性發(fā)展的外在表征。”[1]一些檢察機(jī)關(guān)在基層試點(diǎn)設(shè)置檢察室可以追溯至上世紀(jì)八十年代初，在隨后的十幾年中，派駐基層檢察室逐步發(fā)展，“兩所一室一庭（指派出所、司法所、派駐檢察室、人民法庭）建設(shè)”在各級政法工作會(huì)議上屢被提及。與此同時(shí)，派駐基層檢察室也暴露出設(shè)置盲目、職權(quán)不明、工作人員行為失范等諸多弊端，隨之而來的是非法插手經(jīng)濟(jì)糾紛、越權(quán)辦案、變相羈押等權(quán)責(zé)異化現(xiàn)象。1998年檢察機(jī)關(guān)教育整頓期間，明令暫不新設(shè)基層檢察室，2001年中央編委頒發(fā)的《地方各級人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見》提出調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)置，此后，派駐基層檢察室逐漸撤銷萎縮，相關(guān)工作陷入停滯狀態(tài)。直至2009年底，中央政法委作出了深入推進(jìn)社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作的重大戰(zhàn)略部署，派駐基層檢察室作為延伸法律監(jiān)督觸角、推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的有效形式在海南省的試點(diǎn)實(shí)踐中取得了顯著成效，各類派駐基層檢察室也漸漸重新煥發(fā)生機(jī)。

縱觀派駐基層檢察室的興廢歷程，其一度銷聲匿跡主要?dú)w咎于缺乏統(tǒng)籌全局的長遠(yuǎn)考量、充分堅(jiān)定的制度自信和針砭時(shí)弊的實(shí)證分析，而沉寂后的復(fù)蘇新生則充分證明其存在的必要價(jià)值。為了避免重蹈覆轍，通過實(shí)證分析的方法客觀呈現(xiàn)工作情況，理性辨析問題癥結(jié)無疑是通向制度優(yōu)化的一條重要路徑。

（二）研究模型概況

課題小組通過設(shè)計(jì)發(fā)放調(diào)查問卷與實(shí)地走訪調(diào)研相結(jié)合的形式，對T市6個(gè)城區(qū)基層檢察院（代號為A-F）的派駐社區(qū)檢察室設(shè)置運(yùn)行情況進(jìn)行了分析梳理，其中，各區(qū)檢察室數(shù)量由3-12個(gè)不等，在設(shè)置模式上，有2個(gè)城區(qū)采取在轄區(qū)內(nèi)所有街道設(shè)置社區(qū)檢察室，其他城區(qū)則均選擇在部分重點(diǎn)社區(qū)設(shè)置檢察室，在全區(qū)范圍內(nèi)巡回開展相關(guān)工作。在組織構(gòu)架上，有3個(gè)區(qū)單獨(dú)設(shè)立科室，另外3個(gè)區(qū)則由控申或預(yù)防部門負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)。在人員配備方面，凡指派干警專職從事檢察室工作的城區(qū)，固定工作人員僅有2-5人。有2個(gè)區(qū)配備干警較多，但均為兼職從事相關(guān)工作。此外，6個(gè)區(qū)在檢察室設(shè)置上也存在共同點(diǎn)，即辦公場所依托街道，相關(guān)經(jīng)費(fèi)由檢察院支付。以上情況概括如下（見圖表一）：

二、檢察機(jī)關(guān)派駐社區(qū)檢察室設(shè)置運(yùn)行情況實(shí)證分析

（一）組織架構(gòu)不科學(xué)，影響職能發(fā)揮

調(diào)查中顯示，6個(gè)基層院中，B與F在轄區(qū)內(nèi)所有街道均設(shè)立了社區(qū)檢察室，實(shí)現(xiàn)了全覆蓋，但同時(shí)暴露出人員匱乏這一問題，只能由院內(nèi)部分干警兼職履行職能。根據(jù)問卷結(jié)果顯示，兼職干警均表示在日常工作中院內(nèi)工作占50%以上，甚至產(chǎn)生將社區(qū)檢察室工作當(dāng)作“副業(yè)”的思想。另外，其他4個(gè)院配備了2-5名干警專職負(fù)責(zé)履行職能，其中3個(gè)院（C、D、E）在院內(nèi)單獨(dú)設(shè)立了科室，主要負(fù)責(zé)人為正科級實(shí)職，工作模式為在轄區(qū)內(nèi)選擇重點(diǎn)地區(qū)設(shè)立社區(qū)檢察室，干警通過巡回方式在各檢察室開展工作。此種模式雖然實(shí)現(xiàn)了由“兼職”到“專職”的跨越，但由于工作人員有相當(dāng)一部分時(shí)間還是在檢察院內(nèi)辦公，這顯然與“派駐”的內(nèi)涵不完全相符。未單獨(dú)設(shè)科的區(qū)院中，日常工作的協(xié)調(diào)管理有的由控申部門負(fù)責(zé)，有的由職務(wù)犯罪預(yù)防部門負(fù)責(zé)，市人民檢察院也是由控申部門負(fù)責(zé)全市工作，而沒有單獨(dú)設(shè)立部門進(jìn)行統(tǒng)一宏觀的管理指導(dǎo)，在一定程度上加劇了社區(qū)檢察室各自為戰(zhàn)、缺乏規(guī)制、履職隨意等問題。

（二）職能定位不明確，監(jiān)督職責(zé)弱化

課題小組對T市6個(gè)基層院派駐社區(qū)檢察室2012年至2013年兩年間的履職情況進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)（見圖表二），從統(tǒng)計(jì)結(jié)果來看，各社區(qū)檢察室在職能定位上存在以下缺陷：一是監(jiān)督職能“虛化”。大部分檢察室定位為基層檢察院職能的延伸或輔助，基本上只是承擔(dān)諸如法制宣傳、接待群眾來訪、參與綜治等一些“軟任務(wù)”，而對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)開展法律監(jiān)督的職能則很少落實(shí)履行，相關(guān)工作僅占社區(qū)檢察室總工作量的0.8%。二是服務(wù)職能“異化”。當(dāng)前社區(qū)檢察室將相當(dāng)一部分精力放在化解矛盾糾紛方面，以本文的研究對象為例，兩年來，來訪群眾咨詢的問題屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的占15.7%，化解的矛盾糾紛屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的占7.4%，受理的舉報(bào)、控告、申訴案件屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的占12.5%。

（三）保障機(jī)制不健全，發(fā)展后勁不足

T市6個(gè)區(qū)的派駐社區(qū)檢察室在街道內(nèi)的辦公場所皆依托于行政機(jī)關(guān)。在人員配備方面，指派干警兼職從事社區(qū)檢察室工作不利于工作的正常開展，但即使在安排專職干警的情況下，上述研究對象中共有14名檢察干警專職負(fù)責(zé)25個(gè)社區(qū)檢察室的具體工作，平均下來每個(gè)檢察室尚不足1人。且從年齡分布情況來看，14名專職工作人員均為30周歲以上，其中，50周歲以上干警比例達(dá)到57%，年富力強(qiáng)、有責(zé)任心、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的30-40歲的干警相對缺乏，僅占22%。另外，社區(qū)檢察室相關(guān)費(fèi)用皆是由各院內(nèi)部調(diào)整支出，除干警的工資以外，檢察室辦公、基本建設(shè)、購置技術(shù)裝備等經(jīng)費(fèi)基本沒有納入財(cái)政預(yù)算，大都存在經(jīng)費(fèi)不足的問題?！岸瑯幼鳛榛鶎铀痉C(jī)構(gòu)的人民法庭、派出所、司法所卻能直接享受到中央財(cái)政專門劃撥的經(jīng)費(fèi)，和人民法庭、派出所、司法所相比，派駐檢察室處于一種‘爹不親、娘不愛的尷尬境地”。[2]

（四）宣傳效果不明顯，公眾認(rèn)知度差

為了客觀反映廣大公眾對于派駐社區(qū)檢察室的認(rèn)知程度，課題小組隨機(jī)向1500名群眾發(fā)放調(diào)查問卷了解情況，共回收有效問卷1478份。結(jié)果顯示，在四類派駐基層組織中，公眾對于派出所普遍認(rèn)知，其次分別是人民法庭和司法所，各有30.2%和25.2%，而知道社區(qū)檢察室的群眾僅有8.3%。在123位對社區(qū)檢察室有所了解的群眾中，有58%是通過媒體宣傳報(bào)道知曉，16%是通過檢察機(jī)關(guān)的現(xiàn)場宣傳活動(dòng)知曉，26%是在社會(huì)交際中從他人處知曉。而群眾對于社區(qū)檢察室的了解程度較低，雖然與其建立時(shí)間較短不無關(guān)系，但檢察機(jī)關(guān)的宣傳方式和頻率也不盡如人意。調(diào)查顯示，各社區(qū)檢察室針對自身職能開展宣傳的方式主要有兩種：一是在社區(qū)內(nèi)現(xiàn)場開展宣傳活動(dòng)，但此種方式受眾范圍有限，主要局限于沒有工作負(fù)擔(dān)、有充裕時(shí)間參與社區(qū)活動(dòng)的老年人。二是通過接受媒體采訪、向媒體投送稿件的方式進(jìn)行宣傳。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，上述檢察院在開展宣傳過程中對微博、微信等新興媒體的利用率還不到10%，并未引起人民群眾尤其是中青年群體的廣泛關(guān)注。

三、檢察機(jī)關(guān)派駐社區(qū)檢察室設(shè)置運(yùn)行的改進(jìn)路徑

（一）明確授權(quán)：科學(xué)界定職能

1.開展法律監(jiān)督。在配置社區(qū)檢察室職權(quán)的過程中，必須堅(jiān)持法律監(jiān)督本位，即重點(diǎn)在于對公權(quán)力的監(jiān)督，“對內(nèi)而言，這是立身之本，對外而言，是更加凸顯檢察標(biāo)志，讓老百姓增強(qiáng)對基層檢察室職能辨識(shí)的途徑?！盵3]筆者認(rèn)為，法律監(jiān)督工作應(yīng)具體包括對轄區(qū)內(nèi)派出所的司法活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督，對社區(qū)矯正工作進(jìn)行監(jiān)督，以及對工商所、稅務(wù)所等行政執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。

2.受理舉報(bào)、控告、申訴。社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)具有受理轄區(qū)內(nèi)舉報(bào)、控告、申訴和接受自首等職能。社區(qū)檢察室應(yīng)當(dāng)開設(shè)接待窗口，在轄區(qū)內(nèi)公開地址和聯(lián)系方式，設(shè)立舉報(bào)箱。同時(shí)，發(fā)揮自身優(yōu)勢，變上訪為下訪，深入到群眾中去發(fā)現(xiàn)問題解決問題，特別是對于上訪戶要定期回訪。此外，可以開通微博、微信等網(wǎng)絡(luò)公眾平臺(tái)，通過多種方式暢通群眾訴求表達(dá)渠道。

3.發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索并進(jìn)行初核。檢察室可以利用其貼近基層，貼近群眾的優(yōu)勢及時(shí)發(fā)現(xiàn)、受理職務(wù)犯罪案件線索，并進(jìn)行初核，經(jīng)過初核，認(rèn)為有價(jià)值的線索必須立即移送本院職務(wù)犯罪偵查部門。

4.參與社會(huì)治安綜合治理。這里需要強(qiáng)調(diào)的是：第一，檢察院各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門本來就具有結(jié)合自身工作開展法制宣傳的任務(wù)，例如職務(wù)犯罪預(yù)防部門負(fù)責(zé)開展廉政宣傳，未檢部門針對未成年人開展普法教育等，社區(qū)檢察室給予一定配合即可。第二，派駐社區(qū)檢察室在參與化解矛盾糾紛的過程中，一定要掌握好“適度”問題，化解矛盾糾紛的范圍應(yīng)主要限制在因鄰里糾紛等引發(fā)的輕微刑事案件的調(diào)解，以及涉檢糾紛的調(diào)解等方面。

（二）規(guī)范建設(shè)：優(yōu)化組織構(gòu)架

從縱向來看，在市院設(shè)立社區(qū)檢察室指導(dǎo)處，直接統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全市各社區(qū)檢察室開展工作，各院在院內(nèi)設(shè)置1—2名內(nèi)勤，負(fù)責(zé)整理匯總該院各社區(qū)檢察室相關(guān)工作數(shù)據(jù)信息上報(bào)市院，并傳達(dá)市院指導(dǎo)意見和工作要求。從橫向來看，各基層檢察院依據(jù)實(shí)際情況，選擇人口密度大、建設(shè)較為成熟的社區(qū)設(shè)立檢察室，并以此為中心，輻射到周邊區(qū)域。檢察室的具體數(shù)量不做固定要求，能夠通過巡回方式覆蓋全區(qū)所有街道即可。社區(qū)檢察室級別應(yīng)與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)科室相同，有獨(dú)立編制，受主管檢察長直接領(lǐng)導(dǎo)。

（三）強(qiáng)化保障：人財(cái)物合理配置

在人員配備方面，每個(gè)檢察室配置2—3名干警專職從事相關(guān)工作，社區(qū)檢察室主任應(yīng)為正科級實(shí)職。另外，為了保障各項(xiàng)職能的順利履行，必須安排有責(zé)任心、經(jīng)驗(yàn)豐富、業(yè)務(wù)能力強(qiáng)的檢察干警到檢察室工作。在辦公地點(diǎn)的選擇上，應(yīng)當(dāng)盡量選擇獨(dú)立辦公場所，脫離行政機(jī)關(guān)的牽制，有利于社區(qū)檢察室順暢履行監(jiān)督職責(zé)。在資金方面，應(yīng)當(dāng)將社區(qū)檢察室建設(shè)和運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)納入年度財(cái)政預(yù)算，每年劃撥固定款項(xiàng)，為檢察室工作的順利開展提供財(cái)政保障。

（四）提升認(rèn)知度：豐富宣傳形式

提高公眾對于社區(qū)檢察室的認(rèn)知度，需要根據(jù)不同年齡段的受眾制定具有針對性的宣傳方法。對于老年人，依托社區(qū)開展現(xiàn)場宣傳活動(dòng)仍是一種較為理想的方式。而對于日常工作繁忙、較少參與社區(qū)活動(dòng)的中青年人，則應(yīng)考慮充分利用微博、微信等新媒體對社區(qū)檢察室的職能定位進(jìn)行宣傳報(bào)道，將相關(guān)信息從“送到身邊”變?yōu)椤八偷窖矍啊薄?/p>

注釋：

[1]曹志瑜：《“鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室”的立體解構(gòu)與回溯性發(fā)展研究》，載《青島農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年8月，第21卷第3期。

[2]陳曉梅、劉文：《敢問路在何方——派駐基層檢察室職能作用分析》，載《吉林省教育學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第11期。

[3]陳云龍：《基層檢察室建設(shè)亟待解決六大問題》，載《人民檢察》2014年第8期。