對(duì)行政訴訟法受案范圍的思考

孫慶春

摘要：受案范圍增加了四種新的行政行為，并規(guī)定了法院對(duì)國(guó)務(wù)院部門(mén)及地方政府及其部門(mén)的規(guī)范性文件的附帶性的合法性審查，但將行政行為的主體做了限制性規(guī)定。行政訴訟受案范圍的立法模式帶有明顯的局限性，應(yīng)采用可以審查的假定原則；行政行為的主體不應(yīng)作過(guò)窄限定，同時(shí)應(yīng)將行政主體與行政被告區(qū)別開(kāi)來(lái)；應(yīng)明確擴(kuò)大保護(hù)公民合法權(quán)益的范圍，并保證公民的行政訴權(quán)；對(duì)抽象行政行為可訴性的規(guī)定是一個(gè)巨大進(jìn)步，但可訴的抽象行政行為范圍過(guò)窄，應(yīng)明確法院對(duì)規(guī)章的合法性審查。

關(guān)鍵詞：受案范圍；立法模式；權(quán)利保護(hù)范圍；行政行為

《行政訴訟法》修正案已于去年經(jīng)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)，對(duì)受案范圍部分的修改成為其中一大亮點(diǎn)。與舊法相比，新《行政訴訟法》從訴訟被告、行政行為、訴訟法保護(hù)的權(quán)益等方面對(duì)受案范圍進(jìn)行了修改，而受案范圍的立法模式并沒(méi)有改變。通過(guò)對(duì)新舊法的比較以及對(duì)中外行政訴訟法的對(duì)比，修改后的受案范圍比之前擴(kuò)大了，但仍顯保守且存在很多缺陷。針對(duì)這些不足，提出相就建議。

一、新《行政訴訟法》對(duì)受案范圍的修改

《行政訴訟法》修正案對(duì)受案范圍從以下三個(gè)方面進(jìn)行了修改。第一是行政訴訟被告。新行政訴訟法對(duì)可訴行政行為的主體進(jìn)行了限定。在舊法第二條的基礎(chǔ)上增加一款“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”。第二是行政訴訟法保護(hù)的權(quán)益方面，新行政訴訟法增加了所保護(hù)的人身權(quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)的種類(lèi)?！缎姓V訟法》第十二條由原來(lái)的許可訴訟的“八種具體行政行為”改為“十二種行政行為”，將自然資源確權(quán)、征收征用、行政協(xié)議等行政行為納入受案范圍。第三是行政行為方面，增加了特定的抽象行政行為。新法第二條將舊法的第二條中的“具體行政行為”改為“行政行為”，同時(shí)規(guī)定可附帶審查國(guó)務(wù)院部門(mén)及地方政府及其部門(mén)的規(guī)范性文件。

二、受案范圍存在的問(wèn)題及其解決

1.行政訴訟受案范圍的立法模式

行政訴訟法規(guī)定受案范圍時(shí)，采用概括與具體相結(jié)合的立法模式，既在第二條概括性規(guī)定“侵犯公民合法權(quán)益的行政行為”，又在第十二、十三條中對(duì)可以提起行政訴訟和不可以提起行政訴訟的情況分別進(jìn)行了具體的規(guī)定?？梢钥闯鲂路ㄑ永m(xù)了舊法在受案范圍方面的立法模式。然而，這樣立法模式存的缺陷是很明顯的。首先，受案范圍和標(biāo)準(zhǔn)不明確。其次，這與行政訴訟法的立法目的相沖突。

在討論采用什么樣的立法模式之前先確定受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)。保護(hù)公民的合法權(quán)益和基本權(quán)利便是確定行政訴訟受案范圍的標(biāo)準(zhǔn)。而采用可以審查的假定原則可以實(shí)現(xiàn)這點(diǎn)，即在概括性規(guī)定保護(hù)公民一切合法權(quán)益的同時(shí)，列舉訴訟法不受理的案件范圍。

2.訴訟主體的限定

新法在舊法第二條的基礎(chǔ)上增加一款“前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為”。這樣就把行政訴訟中訴訟被告限定為行政機(jī)關(guān)及法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織。這實(shí)際是縮小了受案范圍。在行政權(quán)不斷擴(kuò)張的當(dāng)下，越來(lái)越多的社會(huì)組織也起越來(lái)越多的承擔(dān)社會(huì)公共治理的職能。雖然有些組織并未獲得相關(guān)法律授權(quán)，但是其在行使公共管理職能時(shí)做出的行為卻對(duì)行政相對(duì)人的合法權(quán)益產(chǎn)生了實(shí)質(zhì)性的影響?；诼殭?quán)的行為，如果不是行政行為，該如何定性成為一個(gè)問(wèn)題。將一些未經(jīng)授權(quán)的組織納入到行政被告的范圍之中，從而實(shí)質(zhì)上擴(kuò)大行政受案范圍，更好的保護(hù)公民合法權(quán)益，才能符合行政訴訟法的立法目的。

3.行政訴訟法所保護(hù)公民合法權(quán)益

行政訴訟法所明確保護(hù)的公民的訴權(quán)和合法權(quán)益僅為人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，應(yīng)將公民享有的其它基本權(quán)利納入到受案范圍所保護(hù)的合法權(quán)益之列。第二條第一款將所有的公民合法權(quán)益納入了受案范圍，但是第十二條又對(duì)受保護(hù)的合法權(quán)益限定為人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)。除了人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)之外，公民還有許多其它的基本權(quán)利，比如受教育權(quán)、勞動(dòng)權(quán)和政治性權(quán)利等，這些權(quán)利同樣有可能受到行政行為的侵犯。未列入其中的公民其它權(quán)利受到侵害時(shí)，行政相對(duì)人無(wú)法通過(guò)行使訴權(quán)保護(hù)自己的合法權(quán)益。

4.可訴的行政行為方面

新行政訴認(rèn)法第五十三條的規(guī)定明確了抽象行政行為具有可訴性。然而該條第二款規(guī)定“前款規(guī)定的規(guī)范性文件不含規(guī)章”，將可訴的抽象行政行為限定為國(guó)務(wù)院部門(mén)和各地方政府及其部門(mén)制定的規(guī)范性文件，把規(guī)章排除在外。行訴法第六十三條第三款“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”。如果人民法院在審理行訴案件時(shí)，規(guī)章與上位法沖突，對(duì)于該不合法的規(guī)章不予適用。這表明已經(jīng)對(duì)該規(guī)章進(jìn)行了合法性審查。既然對(duì)規(guī)章進(jìn)行了實(shí)質(zhì)性的審查，就應(yīng)當(dāng)把規(guī)章同規(guī)范性文件一樣列入可審查的抽象行政行為之列。

三、結(jié)語(yǔ)

本次受案范圍的修改既有積極的一面，又有其局限性，法條之間存在沖突。其原因既有立法思維的混亂、法治發(fā)展水平的局限性，也有各種權(quán)力的角力與妥協(xié)。

行政訴訟法在第一條中明確規(guī)定了其立法目的，即保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利。然而受案范圍的立法模式卻不是最適合實(shí)現(xiàn)其本身立法目的選擇。除立法技術(shù)層面的原因之外，受案范圍的確立背后更是行政權(quán)與司法權(quán)之間的角力與妥協(xié)。在“三權(quán)合作”的權(quán)力分配體制下，行政權(quán)一直居于主導(dǎo)地位，司法權(quán)羸弱。擴(kuò)大受案范圍勢(shì)必?cái)U(kuò)大法院對(duì)行政行為合法性審查的范圍，這意味著司法權(quán)對(duì)行政權(quán)限制的擴(kuò)大。在司法改革的大背景下，提高司法權(quán)力在國(guó)家權(quán)力分配中的地位是非常適時(shí)和必要的，如此則受案范圍存在的問(wèn)題或許會(huì)迎刃而解。