行政訴訟法修改與行政檢察建議的運(yùn)用及完善

林忠保

摘要：檢察建議是檢察機(jī)關(guān)完善社會(huì)管理、服務(wù)，預(yù)防和減少違法犯罪的一種重要方式。本文探討的檢察建議是指行政檢察監(jiān)督范圍內(nèi)的檢察建議，包括再審檢察建議和普通檢察建議。

關(guān)鍵詞：檢察建議；行政檢察監(jiān)督；行政訴訟法修改

一、檢察建議的法律依據(jù)和種類

（一）檢察建議的法律依據(jù)

《行政訴訟法》修改前，除了抗訴能夠啟動(dòng)再審?fù)?，檢察建議的效力并未在法律上得以體現(xiàn)，只能通過(guò)檢、法兩家的協(xié)調(diào)，探索開(kāi)展檢察建議工作。2011年3月頒布并實(shí)施的《最高人民法院、最高人民檢察院<關(guān)于對(duì)民事審判活動(dòng)與行政訴訟實(shí)行法律監(jiān)督的若干意見(jiàn)（試行）>》（以下簡(jiǎn)稱《兩高會(huì)簽文件》）正是在這樣的背景下出臺(tái)的?！秲筛邥?huì)簽文件》是《民事訴訟法》和《行政訴訟法》頒行以來(lái)，“兩高”首次就民行檢察監(jiān)督問(wèn)題達(dá)成的共識(shí)。除按照法律規(guī)定以抗訴為主要監(jiān)督方式外，還確立了以“再審檢察建議”、“檢察建議”等為補(bǔ)充的多元監(jiān)督方式，在一定程度上解決了行政檢察監(jiān)督方式單一的問(wèn)題。

修改后的《行政訴訟法》第93條規(guī)定，行政檢察監(jiān)督除了可以提出抗訴外，還可以通過(guò)提出再審檢察建議的方式進(jìn)行。根據(jù)該條規(guī)定，可以提出檢察建議的對(duì)象既包括對(duì)“已經(jīng)發(fā)生法律效力的判決、裁定”，也包括“損害國(guó)家利益、社會(huì)公共利益的調(diào)解書(shū)”，還包括“審判監(jiān)督程序以外其他審判程序中審判人員的違法行為”。修改后的《行政訴訟法》雖然在第93條增加了檢察建議的條款，但卻局限于生效裁判及行政審判程序中對(duì)審判人員的違法行為的范圍內(nèi)。對(duì)于司法實(shí)踐中反映出來(lái)的立案難、執(zhí)行難及對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟中和訴訟外執(zhí)法行為的監(jiān)督卻沒(méi)有涵蓋在內(nèi)，不得不說(shuō)是個(gè)遺憾。

（二）檢察建議的種類

1.再審檢察建議

再審檢察建議是檢察機(jī)關(guān)司法實(shí)踐的創(chuàng)設(shè)，用以彌補(bǔ)立法不足，協(xié)調(diào)檢法關(guān)系，節(jié)約司法資源，提高司法效率。作為抗訴的補(bǔ)充，是運(yùn)用最為廣泛的監(jiān)督方式，運(yùn)用再審檢察建議進(jìn)行同級(jí)監(jiān)督，程序方便快捷，體現(xiàn)了檢法兩家的協(xié)商與溝通，再審檢察建議作為一種“柔性”監(jiān)督方式，給法院提供了更多自行糾錯(cuò)的空間。

2.普通檢察建議

司法實(shí)踐中，民事行政檢察部門在辦理行政案件時(shí)，發(fā)現(xiàn)人民法院在訴訟過(guò)程中存在不適宜以抗訴方式進(jìn)行監(jiān)督的違法行為，或者行政機(jī)關(guān)存在違法行政或是不履行職責(zé)的情形，往往通過(guò)制發(fā)檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，促使人民法院和行政機(jī)關(guān)糾正違法行為，督促其履行職責(zé)。根據(jù)監(jiān)督對(duì)象的不同，此類檢察建議可分為：①對(duì)審判人員違法行為的檢察建議。②對(duì)行政審判程序的檢察建議。③對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)的檢察建議。④對(duì)行政機(jī)關(guān)在行政訴訟活動(dòng)中違法行為的檢察建議。

二、檢察建議的司法實(shí)踐

（一）再審檢察建議

再審檢察建議以發(fā)出建議的形式敦促人民法院對(duì)于確有錯(cuò)誤的行政判決和裁定自行依職權(quán)啟動(dòng)再審程序。修改后的《行政訴訟法》雖然規(guī)定了再審檢察建議的監(jiān)督方式，但是對(duì)再審檢察建議的效力、反饋機(jī)制仍無(wú)規(guī)定。

（二）普通檢察建議

從目前的實(shí)踐看，檢察建議是應(yīng)用范圍最廣的監(jiān)督方式。因?yàn)槠浞菑?qiáng)制性，較易為被建議單位接受。雖然修改后的《行政訴訟法》只規(guī)定了檢察機(jī)關(guān)有權(quán)向人民法院提出檢察建議，但是筆者認(rèn)為，不論是對(duì)行政審判程序的監(jiān)督、行政執(zhí)行和非訴執(zhí)行監(jiān)督，還是對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟中違法行為及訴訟外行政執(zhí)法行為的監(jiān)督，均可運(yùn)用檢察建議的方式進(jìn)行監(jiān)督，這是檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)應(yīng)有的職能。

三、檢察建議在行政檢察監(jiān)督運(yùn)用中存在的主要問(wèn)題

（一）再審檢察建議缺乏剛性

再審檢察建議不同于抗訴那樣能夠必然產(chǎn)生啟動(dòng)再審的法律后果，實(shí)際上是將是否啟動(dòng)再審程序的決定權(quán)交與人民法院掌握。雖然這種相對(duì)柔性的監(jiān)督方式更容易將檢察機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督轉(zhuǎn)化為人民法院的內(nèi)部監(jiān)督，但是卻導(dǎo)致法院只是將檢察機(jī)關(guān)的檢察建議當(dāng)成是一種參考，是否采納、如何采納都無(wú)關(guān)緊要。這種權(quán)力設(shè)計(jì)缺乏剛性的立法保障，顯然無(wú)法達(dá)到法律設(shè)置監(jiān)督權(quán)的預(yù)期目的。

（二）形式要件不規(guī)范

主要表現(xiàn)在各級(jí)檢察機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議書(shū)形式要件不統(tǒng)一，文書(shū)格式不盡統(tǒng)一，用語(yǔ)不規(guī)范，有的檢察建議書(shū)沒(méi)有規(guī)定具體的反饋期限，有的檢察建議書(shū)的落款為檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)處室，使檢察建議的規(guī)范性和權(quán)威性受到影響。

（三）建議的質(zhì)量有待提高

檢察建議的分量取決于檢察建議的內(nèi)容是否切中要害。為此，需要對(duì)具體案件和一類問(wèn)題作深入地研究分析，深入透徹地對(duì)案件的特點(diǎn)、規(guī)律、問(wèn)題的成因作調(diào)查研究。目前，在行政檢察監(jiān)督中使用的檢察建議，普遍存在缺乏深入細(xì)致的分析，指出問(wèn)題不全面，提出的整改措施和建議不具體，缺乏針對(duì)性和操作性的問(wèn)題，文書(shū)內(nèi)容慣用“規(guī)章制度不健全”、“監(jiān)督管理不到位”、“堵漏建制”等套話。一些辦案部門為考核所迫，盲目追求數(shù)量不講質(zhì)量，導(dǎo)致檢察建議流于形式。

四、檢察建議在行政檢察監(jiān)督中的運(yùn)用及完善

（一）合理運(yùn)用再審檢察建議

修改后的《行政訴訟法》明確將再審檢察建議作為法定的監(jiān)督方式，其適用情形與抗訴完全一致，其目的主要在于實(shí)現(xiàn)同級(jí)監(jiān)督，提高監(jiān)督效率。有學(xué)者認(rèn)為，“在行政訴訟中不宜規(guī)定再審檢察建議。理由是：第一，以建議而非法定的抗訴方式啟動(dòng)再審，需要在憲法和人民檢察院組織法上明確；第二，民事訴訟中的檢察建議實(shí)施效果不佳?！惫P者認(rèn)為，再審檢察建議與抗訴相比屬于柔性監(jiān)督，不是必然啟動(dòng)再審程序，且由于種種原因，法院對(duì)此未必樂(lè)于接受。且由于修改后的《民事訴訟法》中有申請(qǐng)法院再審前置程序的安排，根據(jù)修改后的《行政訴訟法》第101條之規(guī)定，在行政檢察監(jiān)督中亦得適用，故檢察機(jī)關(guān)受理的行政申訴案件一般已經(jīng)過(guò)上一級(jí)法院的駁回再審裁定，同級(jí)法院一般不會(huì)接受再審檢察建議自行啟動(dòng)再審。所以，既然再審檢察建議和抗訴的適用情形相同，在符合再審事由的情況下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先選擇抗訴方式。但下列情況可以優(yōu)先適用再審檢察建議：如案件標(biāo)的不大，雙方有和解可能，審判程序違法但對(duì)裁判結(jié)果影響輕微，同級(jí)法院愿意接受再審檢察建議啟動(dòng)再審程序的。

（二）明確檢察建議適用的范圍

雖然修改后的《行政訴訟法》未規(guī)定檢察機(jī)關(guān)對(duì)行政機(jī)關(guān)是否能制發(fā)檢察建議，但是，黨的十八屆四中全會(huì)明確提出“完善對(duì)涉及公民人身、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的行政強(qiáng)制措施實(shí)行司法監(jiān)督制度”，“檢察機(jī)關(guān)在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不行使職權(quán)的行為，應(yīng)該督促其糾正”，“探索建立檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟制度”，為檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展行政檢察監(jiān)督工作指明了發(fā)展方向。因此，筆者認(rèn)為，檢察建議主要可以適用于以下范圍：一是對(duì)行政審判程序的監(jiān)督；二是對(duì)行政執(zhí)行活動(dòng)的監(jiān)督；三是對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟中的監(jiān)督；四是對(duì)行政機(jī)關(guān)在訴訟外的監(jiān)督。

（三）深化實(shí)質(zhì)要件、規(guī)范形式要件

首先，在提出檢察建議前，必須審慎、深入地進(jìn)行調(diào)查分析，找準(zhǔn)問(wèn)題。其次，針對(duì)被建議單位存在的問(wèn)題進(jìn)行深入分析研究，增強(qiáng)法律文書(shū)的說(shuō)理性、語(yǔ)言表述的邏輯性。再次，向被建議單位提出法律上的對(duì)策建議，要有針對(duì)性、可行性，保證相關(guān)措施或者方案能夠付諸實(shí)施。最后，檢察建議要嚴(yán)格按照高檢院有關(guān)規(guī)范性文件的格式要求制作，或者由市院業(yè)務(wù)部門根據(jù)條線辦案工作特點(diǎn)，統(tǒng)一制作范本，做到形式嚴(yán)謹(jǐn)，推進(jìn)檢察建議的規(guī)范化。