以創(chuàng)新精神推進(jìn)人大在縣（區(qū)）法治建設(shè)中發(fā)揮作用

常有有

自1980年代縣區(qū)人大常委會成立以來，區(qū)（縣）人大及其常委會依據(jù)憲法、地方組織法的有關(guān)規(guī)定依法履職，在保障和實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、保障人民當(dāng)家作主、規(guī)范國家機關(guān)權(quán)力運行、推進(jìn)社會主義民主法治建設(shè)等方面發(fā)揮了重要作用。但是，隨著黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式的法治化轉(zhuǎn)型，黨委與人大之間的權(quán)力關(guān)系結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了新的變化。黨的十八大報告強調(diào)黨委要“支持人大及其常委會充分發(fā)揮國家權(quán)力機關(guān)作用，依法行使立法、監(jiān)督、決定、任免等職權(quán)，加強立法工作組織協(xié)調(diào)，加強對‘一府兩院的監(jiān)督，加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”。黨的十八屆三中全會《決定》則依據(jù)我黨執(zhí)政環(huán)境的變化，提出“推動人民代表大會制度與時俱進(jìn)”的改革要求，而黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，更是對我國經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)以及黨建等領(lǐng)域的依法治國問題作出了戰(zhàn)略部署。人民代表大會制度作為人民當(dāng)家作主的重要途徑和最高實現(xiàn)形式，其必須要隨著人民主體地位的提升不斷進(jìn)行理論和實踐創(chuàng)新，才能更好地發(fā)揮其作為我國根本政治制度的作用。

一、人大在推進(jìn)縣（區(qū)）法治建設(shè)中面臨的挑戰(zhàn)

當(dāng)前，縣（區(qū)）正處于推動區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的關(guān)鍵性階段，依法治理作為未來國家治理的新常態(tài)，其對經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、人口資源環(huán)境可持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市科學(xué)化建設(shè)和精細(xì)化管理以及區(qū)域社會治理創(chuàng)新等方面的治理體系和治理能力提出了很多新任務(wù)新要求新挑戰(zhàn)。人大作為推動區(qū)域發(fā)展轉(zhuǎn)型升級的重要主體，其在城市創(chuàng)新驅(qū)動制度供給、法治環(huán)境秩序保障、社會治理法治化水平提升、公民合法權(quán)利保護、利益訴求和政治參與引導(dǎo)等方面都有比較大的作為空間。但是，由于民主法制發(fā)展還存在許多體制機制性障礙，使得人民代表大會制度所具有的制度優(yōu)勢尚未充分發(fā)揮出來，人大在全面推進(jìn)依法治國，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化方面面臨不小的挑戰(zhàn)和壓力。

一是責(zé)任倒逼機制對人大監(jiān)督工作提出了新挑戰(zhàn)。黨的十八屆四中全會以后，問責(zé)制將會成為促進(jìn)國家機關(guān)效能提高的重要動力。終身追責(zé)、責(zé)任倒查等制度都需要通過人大制定制度和追責(zé)機制來實現(xiàn)。而目前人大監(jiān)督工作在一定程度上還存在形式較為單一、重點不夠突出、針對性和實效性不強的問題，人大作為人民權(quán)利保障的重要機關(guān)，對群眾反映強烈的一些社會熱點難點問題，尚未及時納入監(jiān)督范圍，即使納入監(jiān)督范圍的，也很少甚至不采用具有較強約束力的質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、罷免和撤職等監(jiān)督手段，致使監(jiān)督力度不夠，影響了監(jiān)督職能的發(fā)揮。

二是公民權(quán)利意識的提高對人大保護公民權(quán)利實現(xiàn)的工作機制和方式提出了新的挑戰(zhàn)。在溫飽解決以后，人民群眾的權(quán)利保護、利益訴求和政治參與意識日益增強，如何創(chuàng)新工作機制，進(jìn)一步保護公民權(quán)利，擴大公民有序參與立法、參與國家事務(wù)、參與社會文化事務(wù)的管理，如何引導(dǎo)、整合公民訴求，使其走向法治化和發(fā)揮出正能量，則對人大機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部和工作人員的法治觀念、法治思維和法治方式、法治能力提出了更高的要求。

三是提高社會治理的法治化水平的新要求對人大從理念、視角、方式全面創(chuàng)新提出了新挑戰(zhàn)。黨的十八屆四中全會提出“推進(jìn)多層次多領(lǐng)域依法治理。堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平”。社會治理傳統(tǒng)上由政府推進(jìn)，而法治化的社會治理體系需要人大的深度介入。人大如何介入社會治理，開展多層次多形式法治創(chuàng)建活動，如何參與或監(jiān)督基層組織和部門、行業(yè)依法治理，如何使市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團體章程等社會規(guī)范在確保不與法律法規(guī)沖突的情況下發(fā)揮在社會治理中的積極作用等都是全新的課題，需要人大在今后的工作中不斷研究。

四是專門化的工作發(fā)展對人大機構(gòu)設(shè)置提出了挑戰(zhàn)。目前縣（區(qū)）人大常委會一般設(shè)有內(nèi)務(wù)司法工作委員會、教科文衛(wèi)工作委員會、城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)保工作委員會、財政經(jīng)濟工作委員會和農(nóng)村工作委員會五個委員會，而社會治理、民族宗教僑務(wù)、規(guī)范性文件備案審查和預(yù)算等具有極強專業(yè)性的工作則尚未設(shè)立專門的委室，存在由其他委（室）兼職的現(xiàn)象。這種工作機構(gòu)設(shè)置與人大工作專門化發(fā)展的需求不適應(yīng)的情況，必將對未來人大各項職能的精細(xì)化帶來不便和難度。

五是未來精細(xì)化、專業(yè)化、多樣化的工作對當(dāng)下人大干部隊伍年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)和人員數(shù)量提出了挑戰(zhàn)。法治化的人大工作需要懂經(jīng)濟、懂法律、懂科技、懂財務(wù)預(yù)決算、懂監(jiān)督對象權(quán)力運作流程的領(lǐng)導(dǎo)干部和年輕工作人員充實到人大常委會干部隊伍中，否則會直接影響到人大及其常委會機關(guān)的服務(wù)水平和工作質(zhì)量，進(jìn)而影響到人大職能的有效發(fā)揮。

二、推進(jìn)縣（區(qū)）法治指標(biāo)體系建設(shè)是未來人大工作的關(guān)鍵

在當(dāng)前黨委與人大關(guān)系開始步入良性發(fā)展的階段，人大應(yīng)抓住黨依法執(zhí)政，黨委支持人大依法開展工作的有利契機，以“有為才有位”的理念和敢于擔(dān)當(dāng)?shù)木?，全面挑起縣（區(qū)）法治指標(biāo)體系建設(shè)的擔(dān)子。當(dāng)前全國范圍內(nèi)開展的各類法治評估、法治衡量的指標(biāo)， 幾乎全部由行政機關(guān)或黨委系統(tǒng)主導(dǎo)，很少以人大為主體開展建設(shè)，人大幾乎沒有全面系統(tǒng)的對政府法治狀況作出量化考核的標(biāo)準(zhǔn)。從目前法治政府建設(shè)10余年的效果來看，很多行政權(quán)力的違規(guī)運作都被排除在法治考核指標(biāo)之外，行政權(quán)力的任性并沒有得到有效的遏制?？梢哉f，由政府推動的法治指標(biāo)建設(shè)在很多方面只不過是對行政權(quán)力的一種法治化包裝，很難真正起到規(guī)制行政權(quán)力的作用。全面推進(jìn)依法治國新常態(tài)下的縣（區(qū)）法治應(yīng)當(dāng)是全縣（區(qū)）所有國家機關(guān)、企事業(yè)單位和社會團體在內(nèi)的法治主體都要參與的事業(yè)，因此，縣（區(qū)）法治僅僅由承擔(dān)行政職能的政府機關(guān)來制定和推進(jìn)顯然會以偏概全。

黨的十八屆三中全會《決定》回應(yīng)法治指標(biāo)建設(shè)現(xiàn)實，提出了“建立科學(xué)的法治建設(shè)指標(biāo)體系和考核標(biāo)準(zhǔn)”的改革要求，將此項改革的權(quán)力規(guī)定為人大的重要工作。就縣（區(qū)）而言，目前在很多地方政府主導(dǎo)的法治指標(biāo)體系尚未建立起來，體系化的縣（區(qū)）法治評價和跟蹤改進(jìn)機制正在形成之中。今后人大可以按照十八屆三中、四中全會精神，在總結(jié)以往法治評估工作的基礎(chǔ)上，積極借鑒其他地方法治評估指標(biāo)體系，結(jié)合縣（區(qū)）情，啟動對全縣（區(qū)）發(fā)展有重要影響的法治指標(biāo)體系建設(shè)乃是人大工作的當(dāng)務(wù)之急。

從人大履行監(jiān)督和重大事項決定職能的角度而言，縣（區(qū)）法治的指標(biāo)體系應(yīng)包括規(guī)范性文件的制定和備案審查、行政執(zhí)法、司法、法律監(jiān)督、守法等一級指標(biāo)要素，在每個一級指標(biāo)里再劃分若干二級指標(biāo)，直至劃分到可以具體量化的程度，形成一個完整的、能夠反映縣（區(qū)）法治全貌的科學(xué)指標(biāo)體系。當(dāng)然，縣（區(qū)）法治指標(biāo)體系應(yīng)當(dāng)具有包容性，形成由人大、政協(xié)和專業(yè)人員共同參與的指標(biāo)體系建設(shè)，但人大應(yīng)當(dāng)在縣（區(qū)）法治指標(biāo)體系建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用。

三、對人大在推進(jìn)縣（區(qū)）法治建設(shè)中發(fā)揮作用內(nèi)容和路徑的思考

人大應(yīng)根據(jù)全面深化改革和全面推進(jìn)依法治國的新形勢新要求，進(jìn)一步健全依法履職和問責(zé)機制，從思想觀念、工作方式等方面推進(jìn)法治化轉(zhuǎn)型，才能適應(yīng)依法治國新常態(tài)下人大工作的需要。

（一）積極參與地方立法，由被動旁觀者轉(zhuǎn)變到主動參與者

參與立法是有關(guān)法律法規(guī)賦予縣（區(qū)）人大的重要權(quán)力，長期以來，由于受縣（區(qū)）人大無立法權(quán)觀念的限制，各縣（區(qū)）人大對省市人大制定地方性法規(guī)參與程度低，積極性、主動性不夠，致使省市級立法很多規(guī)定與各縣（區(qū)）實際契合度不高，執(zhí)法難度較大。黨的十八屆四中全會《決定》指出，要完善立法體制機制，堅持立改廢釋并舉，增強法律法規(guī)的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性。加強人大對立法工作的組織協(xié)調(diào)，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，健全向下級人大征詢立法意見機制，建立基層立法聯(lián)系點制度，推進(jìn)立法精細(xì)化。同時《決定》還規(guī)定：“明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)?！边@些要求如果具體到縣（區(qū)）一級，縣（區(qū)）人大可以在收集、提供立法需求；提出、討論立法選題；配合省市人大常委會開展相關(guān)立法調(diào)研或受委托開展相關(guān)立法聽證、論證，協(xié)助開展有關(guān)立法咨詢工作；組織基層和人大代表參與立法工作，參與討論和修改法規(guī)草案，立法后評估以及法規(guī)通過以后的宣傳等方面發(fā)揮更大的作用。習(xí)近平指出，人民群眾對立法的期盼已經(jīng)不是有沒有，而是好不好、管用不管用、能不能解決實際問題。因此，地方立法應(yīng)當(dāng)更加體現(xiàn)及時性、針對性、有效性，更能充分反映人民的意志?？h（區(qū)）人大雖然沒有直接立法權(quán)，但可以依據(jù)代表法等法律法規(guī)的有關(guān)規(guī)定，充分發(fā)揮密切聯(lián)系上一級人大代表和本級人大代表和選民的優(yōu)勢，收集來自基層執(zhí)法機關(guān)、司法機關(guān)和人民群眾對既有立法適用情況的意見建議， 依法對省市人大制定的有關(guān)地方性法規(guī)提出法規(guī)修改案。

（二）創(chuàng)新監(jiān)督模式，由柔性監(jiān)督轉(zhuǎn)變到剛?cè)岵谋O(jiān)督

依法監(jiān)督是縣（區(qū)）人大履職的重要內(nèi)容。但過去，由于黨委對政府工作的決策參與太多、太深，人大的監(jiān)督很難深入開展[1]，不但導(dǎo)致人大對政府、“兩院”的監(jiān)督薄弱，監(jiān)督存在不少盲區(qū)，在一些敏感問題上無法硬碰硬，而且還存在監(jiān)督手段疲軟乏力，不敢使用制約和制裁措施，監(jiān)督避重就輕、避實就虛、避硬就軟等現(xiàn)象。針對當(dāng)前人大監(jiān)督剛性手段運用不夠，監(jiān)督效果不夠明顯的實際情況，縣（區(qū)）人大要在法律框架內(nèi)和授權(quán)下積極探索，創(chuàng)新監(jiān)督方式，提高監(jiān)督的實效性。

一是用足用好用實各種監(jiān)督形式 ，打監(jiān)督組合拳。從北京市人大調(diào)研的情況來看，目前，各區(qū)縣人大綜合運用監(jiān)督方式方面還存在不足，監(jiān)督法規(guī)定的七項監(jiān)督形式只有聽取和審議專項報告、計劃和預(yù)算監(jiān)督、執(zhí)法檢查這三種形式比較常用[2]，其他監(jiān)督方式基本上沒有發(fā)揮多大作用。這種情況在全國其他縣（區(qū)）也是普遍存在的。因此，縣（區(qū)）人大要圍繞憲法法律實施中碰到的重大事項、有關(guān)人民群眾重大利益的事項以及改革發(fā)展穩(wěn)定中的重大事項精選監(jiān)督議題、創(chuàng)新監(jiān)督方式，提高監(jiān)督實效。首先要熟悉各種監(jiān)督方式及其適用的范圍、監(jiān)督效力，學(xué)會綜合監(jiān)督：（1）全面啟動專題詢問，開展陽光評議，以剛性的追責(zé)方式“問出實效”。人大對“一府兩院”專項工作絕不能一聽了事，要制定《關(guān)于對“一府兩院”專項工作問詢評議辦法》，對縣（區(qū)）政府、全縣（區(qū)）所有擁有行政執(zhí)法權(quán)的部門、法院、檢察院進(jìn)行專題詢問全覆蓋，從而將“一府兩院”的各項工作置于人大的監(jiān)督之下。專題詢問應(yīng)精選主題，健全詢問程序，改革詢問方式，擴大代表參與度，增強詢問透明度，促進(jìn)詢問成果轉(zhuǎn)化，提升專題詢問的權(quán)威性和問責(zé)力度，“防止流于形式、防止走過場”[3]。（2）完善質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查、撤職等人大工作機制，通過“較真”的剛性手段贏得人大監(jiān)督的權(quán)威性。人大監(jiān)督不僅需要常態(tài)化和規(guī)范化，更需要有力度和效果的升級版。縣（區(qū)）人大應(yīng)當(dāng)完善有關(guān)質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查的具體程序和規(guī)則，如專列質(zhì)詢議程和質(zhì)詢時間，通過電視或網(wǎng)絡(luò)現(xiàn)場直播的方式公開質(zhì)詢過程，明確質(zhì)詢對象的法律責(zé)任，“對受質(zhì)詢的國家機關(guān)負(fù)責(zé)人拒不接受質(zhì)詢，接受質(zhì)詢時態(tài)度惡劣或者作虛假答復(fù)等妨礙監(jiān)督的行為，常務(wù)委員會應(yīng)當(dāng)追究其責(zé)任?！盵4]

二是建立跟蹤問效機制，以整改落實促監(jiān)督效果?？h（區(qū)）人大應(yīng)當(dāng)把常委會當(dāng)年重點監(jiān)督項目列入下一年度的跟蹤監(jiān)督計劃，尤其要將專題詢問、質(zhì)詢、特定問題調(diào)查、備案審查的有關(guān)事項進(jìn)行評議、作出決定、決議以及審議意見的結(jié)果的貫徹實施情況作為跟蹤監(jiān)督的重點。常委會應(yīng)當(dāng)將評議意見、質(zhì)詢結(jié)果、特定問題調(diào)查所作的決議決定、備案審查后作出的撤銷決定等及時送達(dá)給監(jiān)督對象進(jìn)行整改，整改期滿后，常委會組織力量對整改情況再次進(jìn)行調(diào)查評估，對整改效果不佳的，常委會除要求其繼續(xù)整改以外，對相關(guān)責(zé)任人員依法追責(zé)。

三是強化預(yù)算監(jiān)督 ，提高公共財政資金使用效率。財政資金預(yù)算由于其編制的專業(yè)性、復(fù)雜性，使得預(yù)算監(jiān)督變成了包括全國人大在內(nèi)各級人大監(jiān)督的軟肋。新預(yù)算法對人大提出了很多新的要求，今后縣（區(qū)）人大應(yīng)該建立由人大、社會和專業(yè)人士所構(gòu)成的預(yù)算監(jiān)督體系，尤其要充分利用購買服務(wù)的方式購買專業(yè)人員的技術(shù)服務(wù)進(jìn)行預(yù)算監(jiān)督。

四是創(chuàng)新對政府重大決策的監(jiān)控模式，防止行政權(quán)力任性。當(dāng)前，政府重大決策失誤頻發(fā)，其中一個重要的原因是人大難以介入政府決策，政府重大決策缺乏人大監(jiān)督。因此，在國家尚未出臺涉及全國性的《政府重大行政決策條例》之前，縣（區(qū)）人大應(yīng)當(dāng)從有利于對政府權(quán)力監(jiān)督的角度，制定適用于縣（區(qū)）政府的《政府重大行政決策程序規(guī)定》，改變由政府自己制定重大行政決策程序規(guī)定的現(xiàn)象。根據(jù)黨的十八屆四中全會《決定》把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序的要求，人大應(yīng)從政府重大決策理念、主體、范圍、過程、執(zhí)行、評估、問責(zé)等方面進(jìn)行系統(tǒng)的制度創(chuàng)新。構(gòu)建包括由人大對政府重大決策監(jiān)控的規(guī)范性制度、人大對政府重大決策監(jiān)控的體制機制、人大對政府重大決策監(jiān)控的績效等要素相互聯(lián)系的監(jiān)控模式[5]。

（三）發(fā)揮規(guī)劃協(xié)調(diào)職能，由被動履職轉(zhuǎn)變到積極推進(jìn)全民守法

黨的十八屆四中全會要求“善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志”，在黨中央制定了依法治國的藍(lán)圖以后，如何將黨的頂層設(shè)計轉(zhuǎn)變?yōu)榭梢杂蓢覚C關(guān)適用的國家意志，人大必將肩負(fù)重大使命。人大在依法治國中的主導(dǎo)地位決定了其必須擔(dān)當(dāng)起法治規(guī)劃協(xié)調(diào)的職責(zé)。具體來說，縣（區(qū)）人大應(yīng)以全面落實依法治國方略為目標(biāo)，立足憲法和法律的實施，制定適用于全縣（區(qū)）的法治宣傳和建設(shè)的規(guī)劃決議，督促執(zhí)法機關(guān)加大憲法法律實施力度，為縣（區(qū)）法治的實現(xiàn)提供法制保障?？h（區(qū)）人大及人大代表要發(fā)揮好法律專門人才的表率作用，帶頭尊法守法；要依據(jù)法制宣傳規(guī)劃，督促政府有關(guān)部門開展憲法教育、弘揚憲法精神；人大應(yīng)充分發(fā)揮人大代表聯(lián)系群眾的優(yōu)勢，通過代表進(jìn)社區(qū)（村莊）、信訪接待等途徑，向群眾宣傳法律法規(guī)、宣傳法治精神；還可以通過選民接待制度，促進(jìn)政府部門和基層加強溝通、回應(yīng)群眾法治訴求，發(fā)揮代表在基層協(xié)商中的作用等，引導(dǎo)推動全社會樹立法治意識。人大應(yīng)建立法治宣傳教育與其工作緊密結(jié)合的制度機制，通過透明化、多渠道、多形式、多方位、多層次的新聞報道，使人大的工作過程成為宣傳和普及憲法法律知識的過程。

注釋：

[1][2]席文啟、李媛：《區(qū)縣人大的實踐與創(chuàng)新——人民代表大會制度在北京各區(qū)縣實踐情況的調(diào)研》，載《人大研究》2014年第3期。

[3]金果林：《專題詢問，要真問敢問會問》，載《人民日報》2013年10月9日。

[4]何聰：《安徽出臺人大監(jiān)督條例 虛假答復(fù)人大質(zhì)詢將追責(zé)》，載《人民日報》2007年1月30日。

[5]廖雄軍：《人大對政府重大決策的監(jiān)控模式創(chuàng)新研究》，載《人大研究》2015年第3期。

（作者單位：中共北京市順義區(qū)委黨校）