萊蕪市農(nóng)村宅基地管理工作探析

呂清秀，任建春

(萊蕪市國(guó)土資源局，山東 萊蕪　271100)

萊蕪市農(nóng)村宅基地管理工作探析

呂清秀，任建春

(萊蕪市國(guó)土資源局，山東 萊蕪271100)

農(nóng)村宅基地面廣量大，涉及廣大農(nóng)民的切身利益。萊蕪市在探索實(shí)行宅基地有償使用、實(shí)行宅基地跨村安置、推進(jìn)集中居住區(qū)建設(shè)等方面做了有益探索，并對(duì)宅基地管理過(guò)程中存在的有關(guān)規(guī)定與發(fā)展不適應(yīng)，審批、管理程序繁瑣，地方性創(chuàng)新政策落實(shí)難等問(wèn)題，提出合理化建議，以期對(duì)推進(jìn)農(nóng)村宅基地管理制度改革提供借鑒。

農(nóng)村宅基地；管理；萊蕪市

引文格式：呂清秀，任建春.萊蕪市農(nóng)村宅基地管理工作探析[J].山東國(guó)土資源，2015,31(10)：91-94.LVQingxiu,RENJianchun.AnalysisontheManagementofRuralResidentialLandinLaiwuCity[J].ShandongLandandResources, 2015,31(10):91-94.

萊蕪市地處山東中部，泰山東麓，轄萊城區(qū)、鋼城區(qū)、3個(gè)省級(jí)開(kāi)發(fā)區(qū)和1個(gè)旅游度假區(qū)，20個(gè)鎮(zhèn)(街道)，1070個(gè)行政村(居)，1266個(gè)自然村，總面積2246km2，總?cè)丝?30萬(wàn)人，是典型的山區(qū)。截至2013年底，萊蕪市農(nóng)村居民點(diǎn)用地1.927萬(wàn)hm2，農(nóng)村人口94.85萬(wàn)人，人均宅基地面積203m2，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)了國(guó)家規(guī)定的人均建設(shè)用地140m2、戶均宅基地面積264m2的高限。按人均宅基地100m2測(cè)算，可騰出存量建設(shè)用地9333.33余公頃(14萬(wàn)畝)，存量建設(shè)用地挖潛潛力巨大。為提高農(nóng)村宅基地集約用地水平、規(guī)范宅基地管理秩序，近年來(lái)，萊蕪市在探索實(shí)行宅基地有償使用、實(shí)行宅基地跨村安置、推進(jìn)集中居住區(qū)建設(shè)等方面做了有益探索，具有較好的學(xué)習(xí)和借鑒意義。

1　農(nóng)村宅基地管理的有益探索

1.1全面開(kāi)展規(guī)范化管理

市政府先后出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展農(nóng)村宅基地規(guī)范化管理試點(diǎn)工作的通知》等多個(gè)規(guī)范性文件，加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理。從2008年開(kāi)始，對(duì)宅基地逐宗調(diào)查摸底，分類登記，建立檔案，通過(guò)依法收回、有償使用、宅田掛鉤等方式清理整頓，為持證用地、依法管地奠定了基礎(chǔ)[1]。清理整頓共收回宅基地12.58hm2；復(fù)耕22.23hm2；有償使用27.06hm2；宅田掛鉤4hm2，得到群眾一致?lián)碜o(hù)。

1.2推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化集中居住區(qū)建設(shè)

2008年，萊蕪市被山東省政府列為全省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化試點(diǎn)市，市委、市政府制定《萊蕪市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展綱要》，將全市1070個(gè)行政村統(tǒng)籌布局，合村并點(diǎn)，規(guī)劃建成城鎮(zhèn)集中居住區(qū)58個(gè)，農(nóng)村新社區(qū)91個(gè)，居民點(diǎn)359個(gè)，形成中心城區(qū)、重點(diǎn)鎮(zhèn)、農(nóng)村新社區(qū)、居民點(diǎn)梯次分明、發(fā)展有序的4級(jí)城鄉(xiāng)空間布局結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)區(qū)域有機(jī)聯(lián)系、人口相對(duì)集中、資源集約利用。目前，全市已鋪開(kāi)集中居住區(qū)建設(shè)和村莊改造項(xiàng)目96個(gè)，合并村莊150余個(gè)，實(shí)施完成后可騰出土地近1333.33hm2(2萬(wàn)畝)。

(1)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)不符合土地復(fù)墾要求的村莊，鼓勵(lì)實(shí)施舊村改造，騰出存量建設(shè)用地納入土地儲(chǔ)備庫(kù)。為規(guī)范村莊改造和集中居住區(qū)建設(shè)，市政府先后制定了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中的實(shí)施意見(jiàn)(試行)》等10余個(gè)規(guī)范性文件，從土地、建設(shè)、資金、拆遷、安置、戶口、養(yǎng)老保險(xiǎn)等各個(gè)方面制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)農(nóng)民向城鎮(zhèn)、農(nóng)村新設(shè)區(qū)和居民點(diǎn)集中。安置區(qū)用地規(guī)模確定方面，規(guī)定一般按原村莊占地面積的45%核定安置區(qū)，用于住宅、基礎(chǔ)設(shè)施及文體服務(wù)設(shè)施等建設(shè)，鼓勵(lì)村莊利用拆遷騰出的土地發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)。村莊改造具體實(shí)施方面，實(shí)施舊村改造的村莊，由村委會(huì)提出申請(qǐng)，編制村莊改造方案，所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府(街道辦)審查，報(bào)區(qū)政府審批；方案經(jīng)批準(zhǔn)后，依法辦理立項(xiàng)、規(guī)劃、環(huán)評(píng)、土地等報(bào)批手續(xù)；市區(qū)鄉(xiāng)各級(jí)政府成立由規(guī)劃、國(guó)土、建設(shè)、審計(jì)、財(cái)政、房管等有關(guān)部門組成的工作班子，對(duì)村莊改造項(xiàng)目實(shí)行“聯(lián)審聯(lián)批聯(lián)監(jiān)”，嚴(yán)格管理，嚴(yán)禁借舊村改造名義搞房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)。宅基地退出方面，建立宅基地退出機(jī)制，多占的宅基地實(shí)行有償使用，自愿放棄宅基地、到本村以外農(nóng)村新社區(qū)居住的，其在原地享有的集體待遇和集體資產(chǎn)不變，自愿放棄宅基地、到城鎮(zhèn)集中居住區(qū)居住的，可繼續(xù)保留農(nóng)村居民戶口，也可轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)戶口。試行宅基地跨村安置被拆遷戶仍有剩余的，允許面向全市范圍內(nèi)符合條件的農(nóng)民出售；到集中居住區(qū)(中心村)購(gòu)買安置房的，必須符合申請(qǐng)新批宅基地條件或承諾將現(xiàn)有宅基地退出(在本村改造不再申請(qǐng)安置房)，防止出現(xiàn)一戶多宅現(xiàn)象。

(2)對(duì)城市規(guī)劃區(qū)范圍外適宜土地復(fù)墾的村莊，積極申報(bào)納入城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，進(jìn)行復(fù)墾造地。2006年，萊蕪市搶抓國(guó)土資源部開(kāi)展掛鉤試點(diǎn)的機(jī)遇，積極申報(bào)，列為全國(guó)第一批增減掛鉤試點(diǎn)單位，萊蕪市規(guī)范運(yùn)作程序，提高掛鉤補(bǔ)助資金，在全面按時(shí)完成試點(diǎn)任務(wù)基礎(chǔ)上，又申報(bào)了4批項(xiàng)目，共拆舊1068.8hm2，復(fù)墾952.73hm2，安置用地438hm2，可騰出用地623.26hm2。增減掛鉤工作既緩解了城鎮(zhèn)發(fā)展用地緊張的矛盾，又解決了新農(nóng)村建設(shè)資金和周轉(zhuǎn)用地問(wèn)題，改善了農(nóng)民居住環(huán)境，提高了土地利用效益，受到廣泛的擁護(hù)和支持。2008年以來(lái)，全市通過(guò)增減掛鉤等形式共鋪開(kāi)集中居住區(qū)建設(shè)和村莊改造項(xiàng)目85個(gè)，可騰出土地近666.667hm2(1萬(wàn)畝)[2]。

1.3全面開(kāi)展確權(quán)發(fā)證工作

萊蕪市對(duì)所有發(fā)證村莊宅基地及集體所有權(quán)進(jìn)行了全面摸底。對(duì)權(quán)屬清楚、面積準(zhǔn)確、無(wú)糾紛的土地優(yōu)先確權(quán)登記，分梯次開(kāi)展權(quán)屬調(diào)查和糾紛調(diào)處等工作；對(duì)1982年前建房的，按實(shí)際使用面積確權(quán)；1982—1999年建房的，只要四至清楚，無(wú)糾紛、無(wú)爭(zhēng)議，直接登記發(fā)證；對(duì)違法占用土地的，報(bào)政府批復(fù)后登記發(fā)證；對(duì)一戶多宅的，多出的不予登記并依法收回；對(duì)應(yīng)當(dāng)收回、超面積使用及占用村內(nèi)空閑地暫時(shí)不能收回又不影響村莊規(guī)劃的，實(shí)行有償使用或扣減相應(yīng)面積的承包地[1]。萊蕪市農(nóng)村宅基地發(fā)證率為94.34%,集體建設(shè)用地發(fā)證率達(dá)99.06%。

1.4實(shí)現(xiàn)集體存量建設(shè)用地流轉(zhuǎn)抵押

(1)推進(jìn)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)。為提高農(nóng)村存量建設(shè)用地利用效益，盤活集體土地資產(chǎn)，2001年出臺(tái)《萊蕪市集體存量建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理暫行規(guī)定》，規(guī)定城市規(guī)劃區(qū)范圍外、原依法取得的存量建設(shè)用地可以以流轉(zhuǎn)方式用于興辦各類工商企業(yè)，但不得用于商品住宅開(kāi)發(fā)。該政策突破了僅本村村民和村集體才可以使用集體建設(shè)用地的限制，有效促進(jìn)了集體建設(shè)用地市場(chǎng)發(fā)展[3]，已辦理建設(shè)用地流轉(zhuǎn)600多宗533.333余公頃(8000畝)，成為當(dāng)?shù)刂行∑髽I(yè)主要用地來(lái)源。

(2)試行集體土地抵押。2010年以來(lái)，先后出臺(tái)《萊蕪市集體建設(shè)用地使用權(quán)抵押暫行辦法》等文件，規(guī)定對(duì)依法取得集體建設(shè)用地的土地使用權(quán)人，以其建筑物抵押時(shí)，允許其集體建設(shè)用地使用權(quán)一并抵押[4]。抵押時(shí)，集體土地所有者將建設(shè)用地使用權(quán)抵押事項(xiàng)在村內(nèi)公示，并出具同意抵押證明書(shū)，中介機(jī)構(gòu)對(duì)其抵押土地參照相同地段國(guó)有出讓土地進(jìn)行地價(jià)評(píng)估，國(guó)土資源部門審核、登記后核發(fā)他項(xiàng)權(quán)利證書(shū)，用于抵押貸款，有效實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村土地資產(chǎn)化、資本化，較好的維護(hù)了農(nóng)民權(quán)益[1]。目前已辦理集體建設(shè)用地抵押106.667余公頃，抵押融資額近億元。

(3)探索集體土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整。針對(duì)合村并點(diǎn)較多的現(xiàn)狀，該市探索創(chuàng)新集體土地所有權(quán)調(diào)整辦法。對(duì)權(quán)屬發(fā)生變化的，由相關(guān)權(quán)利人共同提出變更登記申請(qǐng)，國(guó)土資源部門進(jìn)行權(quán)屬審核后報(bào)市政府批準(zhǔn)。所有權(quán)調(diào)整后，使用權(quán)隨之調(diào)整，使用權(quán)人申請(qǐng)變更登記。該市實(shí)行產(chǎn)權(quán)共有制度，即相關(guān)村共同擁有土地的所有權(quán)、使用權(quán)，有效解決了集中居住區(qū)用地發(fā)證難題，切實(shí)維護(hù)了村和村民的權(quán)益。

2　管理與利用中存在的問(wèn)題

受國(guó)家法律法規(guī)政策限制、傳統(tǒng)觀念等影響，萊蕪市宅基地使用和管理中仍然存在一些困難和問(wèn)題，需要全面、深入的改革。

2.1有關(guān)規(guī)定不適應(yīng)新農(nóng)村發(fā)展要求

(1)宅基地用益物權(quán)無(wú)法實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《土地管理法》有關(guān)規(guī)定，農(nóng)村宅基地屬于農(nóng)村集體所有，其使用權(quán)不得出賣、轉(zhuǎn)讓。隨著各地城鎮(zhèn)化速度加快，越來(lái)越多的農(nóng)民到城市購(gòu)房或到社區(qū)居住，產(chǎn)生較多閑置宅基地、村內(nèi)空閑地，該類宅基地不能買賣、轉(zhuǎn)讓，只能由村集體組織收回。但是收回難度頗大，一方面農(nóng)民受傳統(tǒng)觀念影響較重，多數(shù)人認(rèn)為宅基地就是回歸故里的安身之所和心理依靠，即使在外買了房仍然不愿意放棄宅基地；另一方面，宅基地收回必然涉及地上附著物補(bǔ)償問(wèn)題，大部分村集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，又缺乏統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，很少主動(dòng)與使用權(quán)人協(xié)商收回，農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)益尚未實(shí)現(xiàn)。

(2)嚴(yán)禁土地置換政策制約宅基地盤活利用。有些村莊歷史形成以來(lái)缺乏統(tǒng)一的建設(shè)規(guī)劃，未合理確定農(nóng)村居民點(diǎn)數(shù)量和布局，農(nóng)民隨意建房，宅基地零散無(wú)序，即使部分宅基地能夠收回，因?yàn)榉植剂阈牵瑹o(wú)法復(fù)耕置換，很難得到有效利用。

2.2審批程序管理秩序有待優(yōu)化

(1)宅基地審批程序復(fù)雜。按照現(xiàn)行規(guī)定，宅基地審批需要由農(nóng)民先向村集體經(jīng)濟(jì)組織提出建房申請(qǐng)，經(jīng)村委會(huì)同意后，報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審查，然后報(bào)國(guó)土資源部門審核，再經(jīng)市政府審批，一般需要30天左右，如果申請(qǐng)人申報(bào)材料不全，就需要更長(zhǎng)的時(shí)間。此外，按照“誰(shuí)批規(guī)劃誰(shuí)批農(nóng)轉(zhuǎn)用”的規(guī)定，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的宅基地涉及農(nóng)轉(zhuǎn)用的，還需要向省政府報(bào)批。宅基地審批費(fèi)時(shí)費(fèi)力，基層群眾反映強(qiáng)烈。

(2)受長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃限制宅基地審批較難。目前，各地為優(yōu)化城鄉(xiāng)布局，大都制定了城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃，本著節(jié)約集約用地的原則，有些村莊按照長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃需要合村并點(diǎn)，不適合再審批零星宅基地，但由于村集體班子不強(qiáng)、經(jīng)濟(jì)條件薄弱等原因，短期內(nèi)又無(wú)法實(shí)施村莊改造，致使有些急需宅基地的農(nóng)民既無(wú)力到周邊城鎮(zhèn)買房，也無(wú)法按程序?qū)徟?，住房需求得不到保障?/p>

(3)宅基地建設(shè)管理滯后，違法建設(shè)現(xiàn)象較多。從歷年衛(wèi)片執(zhí)法檢查情況來(lái)看，宅基地違法占地比例較高，且存在執(zhí)法難問(wèn)題。農(nóng)村建房較快，一般需要3～6天就能完成主體框架，因基層執(zhí)法人員較少，每個(gè)國(guó)土所一般有3～5個(gè)，難以做到巡查“面面俱到”，建成后再拆除會(huì)給農(nóng)民造成極大損失，農(nóng)民抵觸情緒強(qiáng)烈。

2.3地方創(chuàng)新性政策落實(shí)難

在規(guī)范宅基地管理方面，各地都創(chuàng)造性的采取了一些措施，但因缺乏上級(jí)政策支持，難以全面落實(shí)到位。如針對(duì)一戶多宅、超標(biāo)準(zhǔn)占地等情況，萊蕪市實(shí)行超面積部分有償使用或?qū)嵭姓飹煦^，因涉嫌加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，致使該項(xiàng)政策進(jìn)展不夠理想。為解決宅基地審批困難等問(wèn)題，該市還探索實(shí)行了跨村安置宅基地政策，因涉及原宅基地退出、補(bǔ)償、跨村利益調(diào)整等問(wèn)題，需要協(xié)調(diào)村民、村集體等多方關(guān)系，在遇到法律糾紛時(shí)，缺乏上級(jí)政策支持，難以深入推進(jìn)。

3　對(duì)策與建議

當(dāng)前各地農(nóng)村宅基地仍處在存量不斷增加，利用率卻持續(xù)下降的狀態(tài)。激活農(nóng)村宅基地，讓“死”資源變成“活”資產(chǎn)，既可以讓農(nóng)民享有用益物權(quán)，增加財(cái)產(chǎn)性收入，也可以為未來(lái)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地市場(chǎng)奠定基礎(chǔ)[5]。要深入推進(jìn)農(nóng)村宅基地改革，需要從上到下合力推動(dòng)，特別是需要做好頂層設(shè)計(jì)，修訂相關(guān)法律法規(guī)，形成上下協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，立法、政策、財(cái)政、機(jī)制、執(zhí)法多措并舉，推動(dòng)宅基地回到正軌。

(1)試點(diǎn)推進(jìn)宅基地抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民宅基地財(cái)產(chǎn)性收益。建議在全國(guó)選取部分城市開(kāi)展農(nóng)民宅基地抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)做法，穩(wěn)妥推進(jìn)。

(2)適應(yīng)新農(nóng)村發(fā)展形勢(shì)，盡快出臺(tái)統(tǒng)一的農(nóng)村集中居住區(qū)建設(shè)用地管理辦法。集中居住是大勢(shì)所趨，但當(dāng)前集中居住的用地管理制度不夠健全，操作性不強(qiáng)，特別是涉及宅基地跨村安置、批地、供地、發(fā)證等政策還不健全，應(yīng)適應(yīng)當(dāng)前新農(nóng)村建設(shè)形勢(shì)，完善集體土地所有權(quán)調(diào)整制度，鼓勵(lì)有條件的地方可以實(shí)行集中居住區(qū)土地所有權(quán)相關(guān)村按份共有，參照城鎮(zhèn)居民住房土地登記發(fā)證的相關(guān)規(guī)定為其辦理土地證書(shū)，維護(hù)好相關(guān)村和村民的權(quán)益，鼓勵(lì)引導(dǎo)人口向城鎮(zhèn)集中，以防止出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房。

(3)盡快建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制。只有申請(qǐng)取得機(jī)制，缺乏完善的退出機(jī)制，是目前宅基地管理上的最大問(wèn)題，這是農(nóng)村地區(qū)不同程度地出現(xiàn)“空心村”、大量宅基地被閑置的重要原因[5]。目前迫切需要建立農(nóng)村“自愿退出”“有償流轉(zhuǎn)”宅基地的制度和平臺(tái)，通過(guò)宅基地置換城鎮(zhèn)住房、換取社會(huì)保障、適當(dāng)經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)确绞揭龑?dǎo)農(nóng)民騰退閑置、多余宅基地，由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一加強(qiáng)管理分配。

(4)重新放開(kāi)土地置換。對(duì)農(nóng)村閑置建設(shè)用地及廢棄地、零散地復(fù)墾、耕種，通過(guò)土地置換，將零散土地指標(biāo)集中使用，并將所得收益全部用于農(nóng)村宅基地收回及退出補(bǔ)償，既有利于提高土地利用效益，也有利于規(guī)范宅基地管理，還可以緩解用地指標(biāo)緊缺矛盾，一舉多得。建議在嚴(yán)格土地計(jì)劃管制的前提下，適當(dāng)放開(kāi)土地置換政策，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地資源互動(dòng)。

4　結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村宅基地改革是當(dāng)前全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。因農(nóng)村宅基地面廣量大，涉及廣大農(nóng)民的切身利益，一直以來(lái)都是農(nóng)村基層工作的熱點(diǎn)、難點(diǎn)之一。萊蕪市農(nóng)村宅基地管理的探索和實(shí)踐，對(duì)進(jìn)一步摸清當(dāng)前宅基地管理與利用中存在的困難和問(wèn)題，推進(jìn)宅基地管理制度改革提供了借鑒，進(jìn)而從各方面切實(shí)維護(hù)農(nóng)民權(quán)益。

[1]董濤.一舉突破全盤皆活——山東省萊蕪市探索集體土地產(chǎn)權(quán)登記[J].中國(guó)土地，2011，(4)：30-32.

[2]黃濤，孟光明，劉文鵬.萊蕪市用地瓶頸措施問(wèn)題解析[J].山東國(guó)土資源，2013，29(10):137-139.

[3]趙山臣.走城鄉(xiāng)共同發(fā)展之路——談統(tǒng)籌城鄉(xiāng)用地管理促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展[J].國(guó)土資源通訊，2009，(17):39-42.

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[5]王軼智，史惠英.關(guān)于農(nóng)村宅基地的調(diào)查與思考[J].中國(guó)老區(qū)建設(shè)，2014，(11):27-28.

AnalysisontheManagementofRuralResidentialLandinLaiwuCity

LVQingxiu,RENJianchun

(LaiwuBureauofLandandResources,ShandongLaiwu271100,China)

Thesquareofruralresidentialisverylarge.Ithascloserelationrelationwiththevitalinterestsofthepeasants.Implementationoflandpaiduse,homesteadaftercareindifferentvillages,andpromotionofresidentialconstructionhavebeencarriedoutinLaiwucity.Pointingtothefollowingproblems,suchastheexistingregulationsarenotfitthedevelopmentofresidentialmanagement,approvalandmanagementproceduresaretedious,andlocalinnovationpolicyimplementationaredifficult,reasonablesuggestionshavebeenputforwardtopromoteruralhomesteadmanagementsystemreform.

Ruralresidentialland;management;Laiwucity

2015-05-12；

2015-06-15；編輯：王敏

呂清秀(1964—)，女，山東萊蕪人，工程師，主要從事國(guó)土資源管理工作;E-mail:lw6177607@163.com

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