制度變遷視域下推進農地制度改革的路徑思考——以皖北糧食主產區(qū)農地流轉制度為例

王 海

（中共亳州市委黨校 安徽亳州 236800）

一、制度變遷的相關理論

新制度經濟學派的代表人物諾斯認為：“制度是為約束在謀求財富或效用最大化中的個人行為，而制定的一組規(guī)章、依循程序和倫理道德行為準則?！盵1](P227-228)也就是說，制度是為了約束個人不合理的行為而制定出來的一些規(guī)章、條例等。因此，合理的制度是良性變遷的前提。

在“制度”概念基礎上，諾斯指出，制度變遷指的是“制度創(chuàng)立、變更及隨時間變化而被打破的方式”[2](P225)。也就是說，舊的制度已經不適應新形勢發(fā)展的需要，必須用新的更合適的制度取而代之，使制度從不合理趨向合理、社會從沖突走向穩(wěn)定的過程。

一直以來，農地制度對我國農業(yè)發(fā)展起著至關重要的作用，事關中國農村改革的成敗和中國現代化進程?？v觀我國農業(yè)發(fā)展史，一定意義上來說就是農地制度變遷史。那么，農地制度要從不適應社會發(fā)展轉向促進社會發(fā)展，必須在制度主體的積極推動下實現變遷。在我國，土地實行國家所有，農民享有土地的承包權、使用權和收益權。這就意味著我國農地存在兩大主體，即政府和農民。根據林毅夫先生的研究，“1978年以前的農村土地制度創(chuàng)新是以強制性制度變遷為主，變遷的主體以政府為主導，變遷與創(chuàng)新的動力也來自于政府；而1978年以后的農村土地制度創(chuàng)新則是以誘致性制度變遷為主，變遷的主體以農民為主導，變遷與創(chuàng)新的動力來自于農戶家庭?！盵3]

當前，要全面推進農村改革，就必須充分尊重農民意愿，政府也要順勢而為地推進農地制度變遷。因此，有必要對我國農地制度的歷史演變加以回顧,把握農地改革的歷史脈絡，為新時期農地制度變遷指明方向。

二、建國后我國農地制度變遷的歷程回顧

土地作為最基本的生產資料，是解決農業(yè)、農村和農民問題的關鍵所在。農地制度一直是整個中國經濟體制改革的重要內容，中國共產黨執(zhí)政實踐證明，我國經濟的發(fā)展與農地制度息息相關。

新中國成立后，我國的農地改革走過了艱難而復雜的歷程。

建國初期，在中國共產黨的領導下，開展了轟轟烈烈的土改運動。飽受封建土地制度剝削和奴役的農民，實現了數千年來的土地愿望，確立了“耕者有其田”的農民個體土地所有制。這實際上就是在尊重農民愿望基礎上，政府主導的變革。這樣的變遷，符合生產關系適應生產力發(fā)展的要求，能夠極大地激發(fā)了農民的積極性，推動了農業(yè)的快速發(fā)展。

隨后，生產資料所有制改造推動了農業(yè)集體化浪潮，農地制度也隨之發(fā)生變遷，由原來的農民個體所有轉變?yōu)榧w公有。這種新型的農地制度，實行的是以生產隊為基本單位、集體所有，比“個體的、分散的、落后的建立在個體私有制基礎上的小農經濟”更富有活力，是黨在特殊歷史環(huán)境下引導農民走上富裕道路、改變農業(yè)落后面貌的制度選擇。但是，當時農村生產力發(fā)展水平還很低，農民個體土地所有制還處于適應生產力發(fā)展的階段。因此，農地集體公有的變革過急、過粗，脫離了實際，違反了生產關系適應生產力發(fā)展的基本規(guī)律，是在農民非完全自愿的基礎上的政府主導性變遷。因此，不可避免地產生了一系列后果，嚴重制約了農民生產積極性的發(fā)揮，使我國的農業(yè)和農村的經濟長期處于緩慢發(fā)展甚至停滯狀態(tài)。在這種情況下，產生了促推農地制度再次變遷的要求和動力，唯有進行改革，才能促進農村經濟發(fā)展。

1978年，以安徽鳳陽縣小崗村農民“包產到戶”為開端，拉開了農村改革的序幕，農地制度迎來了又一次開天辟地的重大變革。同時，黨的十一屆三中全會的勝利召開，為農地制度的改革提供了寬松的政治環(huán)境。于是，中國農民大膽創(chuàng)新，以“敢為天下先”的精神探索符合中國農村實際的農地制度。

當然，制度變遷，不可能一帆風順。新的制度取代舊制度，必然要經歷艱難曲折，必然要經過從不接受到逐漸為社會認可的過程。在若干次變革的正反力量較量之后，直到1983年l月，中共中央頒發(fā)了《當前農村經濟政策若干問題》，對“包產到戶、包干到戶”為核心內容的家庭聯產承包責任制進行了高度評價和理論總結，指出：“聯產承包責任制采取了統一經營與分散經營相結合的原則，使集體優(yōu)越性和個人積極性同時得到發(fā)揮。這一制度的進一步完善和發(fā)展，必將使農業(yè)社會主義合作化的具體道路更加符合我國實際。這是在黨的領導下我國農民的偉大創(chuàng)造,是馬克思主義農業(yè)合作化理論在我國實踐中的新發(fā)展?！盵4](P170)這也就為剛剛誕生的家庭聯產承包責任制更深層次在中國的推廣提供了強有力的政策支撐。隨后，家庭聯產承包責任制迅速發(fā)展起來。

家庭聯產承包責任制，實質上就是對舊有的不適應生產力發(fā)展的生產關系進行調整的過程，實現了農地由原來的集體化經營向家庭分散經營的轉變，讓廣大農戶與土地直接結合，充分調動了農民從事農業(yè)生產的積極性和創(chuàng)造性，使社會主義的優(yōu)越性都得以發(fā)揮，有力地推動了我國農業(yè)的大發(fā)展和農業(yè)經濟的持續(xù)高速增長。應該說，這一制度變遷是政府和農民兩大主體共同推進的結果，也就是在農民自愿基礎上的政府主導性變遷。

任何制度的變遷都需要有一個逐步完善的過程，家庭聯產承包責任制也是如此，必然要隨著時代的發(fā)展而不斷改進與完善。通過艱辛的摸索，找到了適應我國生產力發(fā)展的農地制度以后，黨和政府就要繼續(xù)為穩(wěn)定土地政策作出制度安排上的努力。而只有將這一制度納入法制軌道，才能排除人為因素干擾，實現家庭承包責任制長期穩(wěn)定并不斷深化。而只有依法對土地承包合同進行管理，才能為穩(wěn)定家庭聯產承包責任制奠定堅實的法律基礎。1993年八屆全國人大將“家庭承包經營”明確寫入《憲法》，使之成為國家一項基本經濟制度。2002年，全國人大常委會通過了《中華人民共和國農村土地承包法》，明確作出規(guī)定：“農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式，國家依法保護農村土地承包關系的長期穩(wěn)定?！币苑傻男问劫x予農民長期的土地承包經營權，這也標志著農地承包政策在法律的保護下，進入一個相對穩(wěn)定的發(fā)展時期。2007年10月1日施行的《物權法》，將土地承包經營權確定為用益物權，第一次通過法律的形式承認了農民農地承包經營權的物權性質，為保證農村土地承包關系的長期穩(wěn)定和農民土地承包經營權的合法權益，推動農地承包經營權的流轉提供了法律依據。

通過對中國農地制度正反發(fā)展的歷史回顧，可以看出，農地制度要實現良性變遷，離不開農地所有權和使用權兩大主體的支撐，實現農地制度變遷最為有效的路徑就是在充分尊重農民意愿的基礎上，因地制宜，循序漸進，實現政府主導性的變遷。只有遵循這一路徑，農地制度和農村經濟才會沿著健康之路而行，否則，必然會出現曲折甚至失誤。

三、皖北糧食主產區(qū)農地承包經營權流轉的現狀和制約因素

皖北糧食主產區(qū)，包括淮北、亳州、宿州、蚌埠、阜陽、淮南六市以及沿淮部分鳳陽縣、壽縣、霍邱縣，國土面積約占安徽省的1/3，總人口約占安徽省的一半。這一地區(qū)是全國13個糧食主產區(qū)之一，盛產小麥、玉米、大豆等糧食作物，是國家重要的商品糧生產基地。如蚌埠市的懷遠縣，連續(xù)十年總產保持在20億斤以上，連續(xù)八年被評為全國糧食生產先進縣；霍邱縣10年累計為國家提供商品糧1223.6萬噸，成為全國連續(xù)十年受到國家表彰的三個糧食生產先進縣之一；亳州市2013年就實現了“噸糧市”年度創(chuàng)建目標，蒙城縣創(chuàng)建為“噸糧縣”。[5]2014年，國家農委公布的全國糧食生產百強市、縣，這一地區(qū)的阜陽、亳州市以及蒙城、渦陽等縣榜上有名?？梢?，這一地區(qū)的農業(yè)生產對國家糧食安全起著舉足輕重的作用。正因為此，皖北糧食主產區(qū)已被納入了國家中原經濟區(qū)的規(guī)劃之內，享受著相應的優(yōu)惠政策。

農地制度主要包括了農地產權制度、經營制度和流轉制度等。其中，農地產權制度是核心，農地經營權流轉制度是關鍵。農業(yè)市場化發(fā)展至今，農地制度變遷主要就體現在農地承包經營權的流轉上。作為糧食主產區(qū)，皖北地區(qū)的農地承包經營權流轉必然具有一定的典型性。

在現行的家庭承包經營制背景下，土地經營權的流轉對于皖北糧食主產區(qū)來說意義重大，不僅可以使土地資源不斷地從經營較差的農民手中轉移到經營能力較強的農民手中，使有限的土地資源發(fā)揮出最大生產效益來，還可以使農地規(guī)?；洜I優(yōu)勢得到發(fā)揮，有利于推動傳統農業(yè)向現代農業(yè)的轉變，更可以使農村勞動力得到解放，推進我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的同步發(fā)展。由于皖北地區(qū)耕地資源狀況和生產力發(fā)展水平的差異，土地經營權的流轉水平參差不齊，但總的趨勢相同，即土地流轉速度日益加快，呈現出集中化和規(guī)?；?。近年來，皖北糧食主產區(qū)農地承包經營權流轉取得了較大的成效。

1.流轉規(guī)模日趨擴大。皖北地區(qū)人口多，隨著“打工”經濟的發(fā)展，農村勞務輸出規(guī)模的日益壯大，阜陽、亳州都是全國有名的農民工大市。越來越多的農民，特別是青壯年農民離開土地，前往城市尋找發(fā)展機會，留守農村的基本上就剩下老人和兒童。這種狀況必然加速了農地經營權的流轉，并呈現出由自發(fā)零星流轉變成有序規(guī)模流轉、農地流轉規(guī)模逐年擴大之勢。比如淮北市2012年以來，年流轉面積達到了10萬畝左右；而2013年9月底，蚌埠市的土地流轉總面積達到了171萬畝。

2.流轉形式多樣化。皖北糧食主產區(qū)農地經營權流轉的主要形式有租賃、轉包、互換、入股等。除了這些常見形式外，皖北各地在實踐中還不斷探索新的流轉形式，如2013年9月，濉溪縣“田豐土地托管服務中心”掛牌成立，標志著這一地區(qū)又增加了托管這一新型土地流轉方式；宿州市嘗試以信托辦法進行土地流轉，建立了國內第一個土地流轉信托公司，通過信托公司將5400畝土地進行長期流轉。蒙城縣探索開展“小塊并大塊、多塊并一塊”的“一塊田”試點，通過這一方式，增加了流轉價格，推動了土地經營權的流轉速度。

3.流轉主體多元化。當前，皖北各地參與農地經營權流轉的經營主體有龍頭企業(yè)、科研機構、家庭農場、農民專業(yè)合作社、專業(yè)大戶等。除了以上流轉主體外，各地還不斷創(chuàng)新，引導流轉主體開展橫向聯合。比如亳州市發(fā)展以農業(yè)企業(yè)為龍頭、家庭農場為基礎、專業(yè)合作社為紐帶的現代農業(yè)產業(yè)聯合體，推行“龍頭企業(yè)+合作社+農戶”“龍頭企業(yè)+合作社+家庭農場”等經營模式，全市合作社聯合社發(fā)展到12家，260家龍頭企業(yè)與新型經營主體建立了穩(wěn)固的利益聯結關系。

4.流轉經營規(guī)?；?。皖北各地按照扶大、扶強、扶優(yōu)的思路，通過給政策、項目帶等辦法，不斷增強經營主體的產業(yè)帶動能力，逐步實現規(guī)?；洜I。如安徽龍海種業(yè)公司憑借自身資金支撐，依托五河縣農業(yè)技術推廣中心技術支持，租賃6600畝土地搞良種繁育、新品種研發(fā)與推廣，取得了較好的經濟效益和社會效益；固鎮(zhèn)縣連城玉鵬蔬菜專業(yè)合作社先后流轉土地1100畝，用以推廣蔬菜新品種、新技術，建設科技示范園和產業(yè)基地，常年帶動8000農戶，規(guī)模種植蔬菜面積2萬多畝。

5.流轉取向特色化。作為糧食主產區(qū)，各地憑借自身種植特色，借助農業(yè)招商引資，將農地經營權流轉給一批農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，發(fā)展各具特色的農業(yè)產品。如蚌埠市鴻盛食品有限公司在懷遠縣古城鄉(xiāng)流轉近萬畝土地，建立高標準、規(guī)?；Z食種植示范區(qū)、農業(yè)科技創(chuàng)新中心、優(yōu)質小麥良種繁育基地、生態(tài)農業(yè)示范園、農業(yè)科技創(chuàng)新園。

當然，皖北糧食主產區(qū)在農地經營權的實際流轉過程中，還存在著很多矛盾和問題，一定程度上制約了土地經營權流轉的規(guī)模和速度。

1.農民開展土地經營權流轉的意愿不強。受傳統農本思想的影響，皖北地區(qū)廣大農民戀土情結較重，加之社會保障不到位，部分農民不愿放棄土地的經營權，把土地看成了“保命田”。同時，隨著農業(yè)稅的取消，各種農補的發(fā)放、征地政策的改革，土地可以給農民帶來的好處越來越多，增加了農民對土地增值的預期，因此他們更加重視土地，不愿意將土地流轉出去。

2.土地流轉合同的管理有待規(guī)范。很多農戶土地流轉沒有簽訂規(guī)范的承包合同；有的村委會或村民小組在沒有村民授權委托的情況下，以村委會或村民小組的名義直接與外來業(yè)主簽訂土地流轉合同；有的地區(qū)以土地流轉服務中心的名義對外簽訂承包合同。這些做法都缺乏法律依據等，為土地流轉留下隱患。

3.各地土地流轉缺少統一的服務平臺。目前，皖北各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務中心大多都建立了信息服務平臺，但因為信息技術的落后，市、縣、鄉(xiāng)沒有聯網，造成土地流轉信息不暢，供求信息難以對接。此外，還缺少科學合理的土地流轉價格評估機構，為流轉雙方提供價格指導、信息咨詢和其它服務。

4.土地流轉后，農田基礎設施得不得加強。由于土地屬于集體所有，流入方只有經營權，不愿意對土地基礎設施建設進行投入，農田水利設施、道路、電力設施等都難以得到改善，影響了土地收益，限制了土地流轉水平。

5.社會資本的規(guī)模流轉效益不佳。社會資本的進入，增加了對農業(yè)的投資，帶來了新的經營理念。多數采用公司制形式進行經營管理，大量雇傭當地農民，但部分地方農民素質較低，出工不出力，有的農民偷盜甚至哄搶流轉企業(yè)的設備、生產的產品，嚴重影響土地產出效益，導致不少流轉大戶出現虧損，影響了土地流轉持續(xù)健康發(fā)展。

四、推進皖北糧食主產區(qū)農地承包經營制變遷的路徑思考

加快推進農地承包經營權流轉，發(fā)展農業(yè)規(guī)模經營，是農業(yè)發(fā)展的內在要求和必然趨勢，對于實現農業(yè)現代化具有重要的意義。十八屆三中全會作出了全面深化改革的決定，農業(yè)的發(fā)展進入一個新的歷史節(jié)點。2014年9月29日中央全面深化改革領導小組審議通過了《關于引導農村土地承包經營權有序流轉發(fā)展農業(yè)適度規(guī)模經營的意見》等多個政策文件，習近平同志在會上提出了農村土地所有權、承包權、經營權三權分置的要求，同時指出：“要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。要堅持規(guī)模適度，重點支持發(fā)展糧食規(guī)?；a。要讓農民成為土地適度規(guī)模經營的積極參與者和真正受益者?！盵6]這就為今后土地流轉過程中的制度變遷提供了空間。根據制度變遷理論和皖北糧食主產區(qū)農地經營權流轉實際，應該進行以下幾方面的制度安排，來推動當前農地制度的變遷。

1.加快農地承包經營權確權登記頒證工作。確權登記是農地流轉的一項基礎性工作。長期以來，農地承包經營權主要靠合同管理，農民承包地塊四至界限不清，沒有規(guī)范的國家登記，導致糾紛多發(fā)。加快確權登記頒證，有利于進一步明晰農民的土地承包經營權，強化土地使用權，保障農民的土地收益權，穩(wěn)定農地承包關系，從而為土地流轉奠定堅實的基礎。

2.健全土地流轉制度。要實現農地制度的良性變遷，健全的土地流轉制度非常重要。一是堅持依法、自愿、有償的原則，注重引導、推進農地流轉；二要加大《農村土地承包法》落實力度，切實做到不改變土地集體所有性質、不損害農民土地承包經營權益；三要把握流轉規(guī)模適度，流轉規(guī)模要與生產經營主體的生產經營能力相適應；四要依據產業(yè)發(fā)展布局、生產力發(fā)展水平，因地制宜，制定土地流轉規(guī)劃和實施方案；五要創(chuàng)新機制，促進土地流轉的市場化、規(guī)范化發(fā)展。

3.大力扶持經營主體。一要完善獎補政策，對有一定規(guī)模的科技含量高、優(yōu)質、高效、特色農產品生產經營主體給以資金扶持；二要改革創(chuàng)新，大力支持信貸業(yè)發(fā)展，為經營主體提供信貸服務；三要鼓勵興辦農業(yè)社會化服務實體，為經營主體提供植保、農機、倉儲等有償服務，提高服務水平；四要加大農田治理力度，加大力度安排農業(yè)綜合開發(fā)、農田基本建設等項目；五要加大科技服務力度，抓好職業(yè)農民培訓，為經營主體培養(yǎng)一批懂技術、善管理、會經營的適用人才。

4.積極培育土地流轉市場。一要建立統一的農村土地流轉信息平臺，實行動態(tài)管理，確保提供及時準確的供需信息；二要扶持建立有資質的土地流轉價格評估機構，引導流轉雙方通過市場指導價格，形成雙方認同的流轉價格；三要通過政策扶持、業(yè)務培訓，建立社會化的中介服務機構，為流轉雙方提供規(guī)范的服務。

5.健全土地流轉服務機構。各地政府要設立土地流轉服務的專門部門，協調、指導、管理土地流轉的具體工作；要強化合同管理，切實落實土地流轉合同的申請、登記、備案工作，并納入行政服務中心管理，實行窗口服務；要落實好《農村土地承包經營糾紛調解仲裁法》，實現人民調解、行政調解、司法調解三位一體的土地流轉承包經營矛盾糾紛調處體系。

6.建立土地流轉保障機制。一是逐步完善農業(yè)風險防范體系。協調農業(yè)保險機構，突出保險品種向經營主體傾斜，以提高他們抵御自然風險、恢復生產的能力；二是加強維護安全生產秩序，預防和及時處理盜搶農作物等現象發(fā)生；三是加快農村城鎮(zhèn)化進程，加速農村剩余勞動力有序轉移；四是健全農村社會保障機制，讓農民從依靠土地轉移到依靠社會保障上來，解決農民失地之后的擔憂，為加快土地流轉速度創(chuàng)造條件。

[1]諾斯.經濟史上的結構與變革[M].北京：商務印刷館，2005.

[2]諾斯.經濟史中的結構與變遷[M].上海:三聯書店，1994.

[3]肖軍，高繼宏.我國農村土地制度發(fā)展的制度分析與思考[J].農業(yè)經濟問題，2000(7).

[4]中共中央書記處研究室，中共中央文獻研究室.堅持改革、開放、搞活[M].北京：人民出版社，1987.

[5]安徽省人大工作研究會. 安徽當前糧食生產形勢調研與分析[N].安徽日報，2014-7-21(7).

[6]嚴把改革方案質量關督察關 確保改革改有所進改有所成[N].人民日報，2014-9-30(1).